Полномочия местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью
Местное самоуправление в Российской федерации, согласно статье 130 Конституции Российской Федерации, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Согласно статье 215 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) и статье 29 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, население непосредственно.
Конституция Российской Федерации гарантирует, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью (ст. 132).
1. Полномочия органов местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью связаны, во-первых, с процессом формирования муниципальной собственности, имевшим в своей основе раздел прежней государственности собственности.
Согласно Указу Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления получили право самостоятельно утверждать перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность в соответствии с приложением 3 к постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». В собственность муниципальных образований передавались: жилищный и нежилой фонды, находящиеся в управлении органов местного самоуправления; жилищно-эксплуатационные предприятия и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие данные объекты; объекты инженерной инфраструктуры; предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров) и другие объекты.
Порядок передачи объектов федеральной собственности в соответствии с федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должен регулироваться законами.
Субъекты Российской Федерации самостоятельно регулируют порядок передачи (и осуществляют передачу) объектов своей собственности в муниципальную собственность. Этот процесс должен осуществляться в соответствии с разграничением полномочий между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Кроме того, в случае если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, субъекты Российской Федерации соответствующим законом разграничивают между данными муниципальными образованиями объекты муниципальной собственности.
Споры, возникающие в связи с передачей объектов государственной собственности в муниципальную собственность, разрешаются посредством согласительных процедур или в судебном порядке.
Разграничение объектов муниципальной собственности в отношении внутригородских муниципальных образований осуществляется уставом города.
2. Полномочия местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью, во-вторых, связаны с процессом приватизации, который существенным образом влияет на формирование муниципальной собственности.
Начало процесса приватизации муниципального имущества относится к 1992 г. Его правовой основой явился Закон Российской Федерации «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской федерации» от 3 июля 1991 г., а также Государственные программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации. Первая программа приватизации была утверждена постановлением Верховного Совета Российской Федерации от II июня 1992 г. С учетом опыта и результатов проведения приватизации 1992-1993 гг. Указом Президента Российской федерации от 24 декабря 1993 г. была утверждена новая Государственная программа приватизации, введенная в действие с 1 января 1994 т.'. В связи с окончанием срока действия приватизационных чеков 22 июля 1994 г. Указом Президента Российской Федерации были утверждены Основные положения Государственной программы приватизации государственных муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г. Основные положения устанавливают цели и порядок применения положений Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г., после завершения срока действия приватизационных чеков.
Главными целями приватизации являются: формирование широкого слоя частных собственников как экономической основы рыночных отношений; создание конкурентной среды; ускорение развития сферы торговли и услуг на основе приватизации большинства объектов «малой приватизации»; содействие в реализации мероприятий по социальной защите населения.
В соответствии с требованиями Государственной программы приватизации районные и городские комитеты по управлению имуществом разрабатывают местные программы приватизации, которые принимаются соответствующими органами местного самоуправления.
Продавцами муниципальных предприятий являются фонды имущества. Там, где фонды имущества не действуют, их функции выполняют соответствующие комитеты по управлению имуществом. Конкретный способ приватизации предприятия определяется рабочей комиссией по приватизации или комиссией по приватизации соответствующего комитета по управлению имуществом. Основные положения Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г. предусматривают, что все предприятия по отношению к используемым способам приватизации разделяются на две группы. Первая группа включает в себя мелкие предприятия с балансовой стоимостью основных фондов по состоянию на 1 января 1994 г. не более 20 млн. рублей, подлежащие продаже по коммерческому и инвестиционному конкурсу, на аукционе. Вторая группа включает в себя все остальные предприятия, преобразуемые в акционерные общества открытого типа, акции которых могут быть реализованы и иными способами, предусмотренными Основными положениями. В соответствии с нормативами распределения средств от приватизации, установленных Основными положениями, в местные бюджеты поступают 19 процентов при приватизации предприятий на аукционе или по конкурсу, а также при продаже акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации (по объектам муниципальной собственности), а также 75 процентов при приватизации недвижимого имущества (по объектам муниципальной собственности). Средства, поступающие от приватизации в местные бюджеты, направляются исключительно:
на содержание объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, не вошедших в имущественный комплекс приватизируемых предприятий и переданных в ведение соответствующих органов местного самоуправления;
на финансирование мероприятий по социальной защите населения;
на реализацию соответствующих инвестиционных программ. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит ряд принципиальных положений, касающихся полномочий местного самоуправления в области приватизации. Согласно Закону порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно. При этом доходы от приватизации объектов муниципальной собственности должны поступать в полном объеме в местный бюджет.
3. Деятельность органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, в-третьих, предполагает также осуществление ими иных прав собственника муниципального имущества.
В ведении органов местного самоуправления находятся различные объекты социально-культурного, коммунально-бытового и иного назначения.
Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, определяя в договорах и соглашениях условия использования передаваемых объектов.
Органы местного самоуправления вправе сдавать объекты муниципальной собственности в аренду, а также совершать с муниципальным имуществом иные сделки в соответствии с законом.
Представительные органы местного самоуправления устанавливают порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью и осуществляют контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в этой области.
Они также принимают и другие общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования, затрагивающие вопросы управления муниципальной собственностью:
порядок передачи и продажи муниципального жилья в собственность граждан и организаций; сдачи муниципального жилья в аренду;
правила пользования земельными ресурсами;
правила пользования сооружениями, предназначенными для удовлетворения нужд населения, и др.
Для осуществления хозяйственной деятельности органы местного самоуправления вправе в соответствии с законом создавать предприятия, учреждения и организации, решать вопросы их реорганизации и ликвидации.
Согласно Гражданскому кодексу российской Федерации (ст. 215) часть муниципального имущества закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на самостоятельных, хотя и ограниченных, вещных правах хозяйственного ведения и оперативного управления. Другая часть муниципального имущества (нераспределенная) составляет казну соответствующего муниципального образования. Такое разделение муниципального имущества важно, прежде всего, для обоснования раздельной имущественной ответственности муниципального образования и созданных им предприятий и учреждений по их долгам.
Муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ. Или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия органов местного самоуправления, осуществляющих от имени муниципального образования право собственника муниципального имущества. Остальным имуществом, принадлежащим муниципальному предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами.
Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации муниципальные учреждения в отношении закрепленного за ними имущества на праве оперативного управления осуществляют права владения, пользования и распоряжения им в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника (от его имени выступают органы местного самоуправления) и назначением имущества. Органы местного самоуправления, осуществляющие от имени муниципального образования права собственника, вправе изъять излишки, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться ими по своему усмотрению. Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете.
федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регулируя отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в муниципальной собственности, устанавливает, что органы местного самоуправления:
определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций;
осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги); утверждают их уставы;
назначают и увольняют руководителей данных предприятии, учреждений и организаций и строят взаимоотношения с ними на контрактной основе в соответствии с трудовым законодательством;
заслушивают отчеты руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций.
Часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций зачисляется в доходы местных бюджетов.
Управляя муниципальной собственностью, органы местного самоуправления в интересах населения вправе осуществлять внешнеэкономическую деятельность в установленном законом порядке.
18.2. Отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности
На территории муниципального образования находятся предприятия, учреждения и организации, которые не входят в состав муниципальной собственности: государственные, частные и иных форм собственности. Все они, независимо от их организационно-правовых форм и подчиненности, обязаны соблюдать решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий. Неисполнение или ненадлежащее исполнение данных решений влечет ответственность в соответствии с законами.
В своей деятельности предприятия, учреждения и организации, не находящиеся в муниципальной собственности, должны руководствоваться не только законами, иными правовыми актами федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, но и общеобязательными правилами, принимаемыми представительными органами местного самоуправления, иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления по вопросам местного значения, затрагивающими те или иные стороны деятельности данных предприятий, учреждений и организаций. Речь идет, прежде всего, об актах органов местного самоуправления, регулирующих использование водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также планировку и застройку территории муниципальных образований, и других нормативных правовых актах, принятие которых относится к компетенции органов местного самоуправления.
При этом органы местного самоуправления не вправе устанавливать ограничения хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем по вопросам, не входящим в компетенцию органов местного самоуправления, их отношения с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров.
Органы местного самоуправления привлекают предприятия, учреждения и организации к решению вопросов социально-экономического развития муниципального образования. В соответствии с законом органы местного самоуправления вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования. В этих целях они используют финансово-экономические методы, а также организационно-правовые формы своего взаимодействия с предприятиями, учреждениями и организациями, формируя, например, на добровольной Основе советы директоров, советы предпринимателей, которые помогают органам местного самоуправления осуществлять координационную функцию. Органы местного самоуправления вправе объединять на добровольной основе средства предприятий, организаций, граждан и местного бюджета для строительства, ремонта и содержания объектов производственной и социальной инфраструктуры.
Важную роль в привлечении предприятий, организаций к решению вопросов социально-экономического развития муниципального образования играет муниципальный заказ. Согласно закону органы местного самоуправления вправе выступать заказчиком на выполнение работ:
по благоустройству территории муниципального образования; по коммунальному обслуживанию населения; по строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры;
по производству продукции; по оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, а также на выполнение других работ.
Муниципальный заказ, т.е. договор органа местного самоуправления с хозяйствующим субъектом на выполнение определенного вида работ, финансируемых из местного бюджета или муниципальных внебюджетных фондов. При этом могут использоваться и иные собственные материальные средства муниципального образования.
Органы местного самоуправления содействуют созданию на своей территории предприятий различных форм собственности, занятых обслуживанием населения, стимулируют их деятельность, используя, в частности, такой финансовый инструмент, как налоговые льготы, а также предоставляя предприятиям иные льготы и преимущества. Органы местного самоуправления дают согласие на замену в установленном порядке платежей предприятий по налогу с прибыли, поступающих в местный бюджет, натуральным покрытием или услугами предприятий.
Органы местного самоуправления решают вопросы о создании совместных предприятий с участием иностранных инвесторов, заключают договоры с зарубежными партнерами на реализацию и приобретение продукции для нужд развития территории муниципального образования, его жителей за счет имеющихся валютных средств и на иной основе.
В ряде случаев законодательство прямо возлагает на органы местного самоуправления обязанность оказывать содействие развитию тех или иных форм хозяйственной деятельности. Так, в соответствии с Федеральным законом «О производственных кооперативах» от 8 мая 1996 г., органы местного самоуправления содействуют развитию кооперативов, в частности, путем установления налоговых и иных льгот для кооперативов, прежде всего, в сферах производства товаров и оказания услуг, приоритетного обеспечения кооперативов нежилыми помещениями с правом их выкупа, земельными участками, доступом к получению необходимой для их деятельности информации. Вместе с тем закон возлагает и на кооперативы обязанность предоставлять органам местного самоуправления информацию об их деятельности.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О мерах по стабилизации обеспечения сельского населения товарами и услугами» от 31 мая 1996 г. органы местного самоуправления участвуют в реализации проводимой государством политики поддержки организаций потребительской кооперации, пайщиками которых являются сельскохозяйственные производители и пенсионеры, проживающие в сельской местности, а также в реализации мер, направленных на восстановление имущественных прав граждан, исключенных из потребительских обществ в 1991-1996 гг.
Потребительские общества должны привлекаться к торгово-бытовому обслуживанию проживающих в сельской местности граждан, не являющихся пайщиками потребительских обществ, в том числе пенсионеров, инвалидов, детей и других социально нуждающихся лиц. Предполагается активизировать деятельность потребительских обществ по заготовке сельскохозяйственной продукции, лекарственно-технических трав, дикорастущих плодов и ягод с последующей их переработкой, по развитию системы бытовых услуг на селе. Согласно Указу Президента Российской Федерации от 31 мая 1996 г. должны быть полностью восстановлены нарушенные права пайщиков потребительских обществ, в том числе граждан, исключенных из потребительских обществ в 1991-1996 гг.
Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. определяет, в частности, возможные формы их поддержки органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции могут оказывать некоммерческим организациям экономическую поддержку в различных формах, в том числе:
предоставление в соответствии с законодательством льгот по уплате налогов и иных сборов и платежей некоммерческим организациям, созданным в благотворительных, образовательных, культурных и научных целях, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта;
предоставление некоммерческим организациям иных льгот, в том числе полное или частичное освобождение от платы за пользование муниципальным имуществом;
размещение среди некоммерческих организаций на конкурсной основе муниципальных социальных заказов;
предоставление в соответствии с законом льгот по уплате налогов гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку.
При этом Закон не допускает предоставления льгот по уплате налогов в индивидуальном порядке отдельным некоммерческим организациям, а также отдельным гражданам и юридическим лицам, оказывающим этим некоммерческим организациям материальную поддержку.
В качестве приоритетной задачи государственных органов и органов местного самоуправления Указ Президента Российской Федерации от 7 июня 1996 г. «О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств» определяет всемерную поддержку данной категории субъектов хозяйственной деятельности. Органы местного самоуправления должны учитывать в своей деятельности возрастающую роль садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств в насыщении отечественного продовольственного рынка, создавая, в частности, необходимые условия для реализации излишков продукции животноводства и растениеводства, произведенной гражданами на своих земельных участках.
В целях создания благоприятных условий для увеличения производства сельскохозяйственного сырья и продуктов питания, повышения социальной защищенности жителей села органы местного самоуправления содействуют созданию и развитию крестьянских (фермерских) хозяйств. Указом Президента Российской федерации от 16 апреля 1996 г. «О мерах по стабилизации экономического положения и развитию реформ в агропромышленном комплексе» органам местного самоуправления предложено упорядочить в пределах своей компетенции налогообложение крестьянских (фермерских) хозяйств, имея в виду отмену или сокращение размеров налогов в начальный период их деятельности, а также ежегодно предусматривать в местных бюджетах средства на формирование фондов долгосрочного кредитования жилищного строительства на селе.
Особое значение в деятельности органов местного самоуправления имеет поддержка малого предпринимательства. В Российской Федерации после принятия Федерального закона «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» от 14 июня 1995 г. практически начала действовать единая система поддержки малого предпринимательства, включающая в себя Государственный комитет Российской Федерации по поддержке и развитию малого предпринимательства, федеральный фонд поддержки малого предпринимательства, региональные фонды и центры поддержки предпринимательства. 18 декабря 1995 г. постановлением Правительства Российской федерации была утверждена Федеральная программа государственной поддержки малого предпринимательства в Российской федерации на 1996-1997 г.
Важную роль в поддержке малого предпринимательства призваны играть органы местного самоуправления. Они вправе принимать муниципальные программы развития и поддержки малого предпринимательства, которые включают в себя следующие основные положения:
меры по формированию инфраструктуры развития и поддержки малого предпринимательства на местном уровне;
перспективные направления развития малого предпринимательства и приоритетные виды деятельности субъектов малого предпринимательства;
меры, принимаемые для реализации основных направлений и развития форм поддержки малого предпринимательства;
меры по вовлечению в предпринимательскую деятельность социально незащищенных слоев населения, в том числе инвалидов, женщин, молодежи и др.
Согласно Федеральному закону «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» объем финансирования муниципальных программ за счет средств местных бюджетов указывается в их расходной части отдельной строкой. Указом Президента Российской Федерации от 4 апреля 1996 г. «О первоочередных мерах государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации» органам местного самоуправления рекомендовано выделять на поддержку малого предпринимательства средства в размере не менее 0,5 процента от годовых доходов местного бюджета. Закон предусматривает возможность формирования специализированных муниципальных фондов поддержки малого предпринимательства, в уставном капитале которых участие муниципальных образований составляет не менее 50 процентов. Учреждают эти фонды органы местного самоуправления. Доходы муниципальных фондов поддержки малого предпринимательства остаются в их распоряжении, не подлежат налогообложению и направляются на реализацию целей и задач, предусмотренных законом.
Муниципальные фонды имеют право на предоставление субъектам малого предпринимательства льготных кредитов, беспроцентных ссуд, краткосрочных займов без приобретения лицензии на банковскую деятельность. Задачи и функции муниципальных фондов поддержки малого предпринимательства определяются в их уставах, утверждаемых органами местного самоуправления. На начало 1995 г. в стране действовало около 1 млн. малых предприятий. В течение 1996-1997 г. должен быть обеспечен рост числа малых предприятий в 1,5-2 раза, и количество их составит 2-2,5 млн. Развитие малого предпринимательства позволит создать новые рабочие места, особенно в кризисно-депрессивных районах, в малых и средних городах.