Определение структуры и организационных форм осуществления местного самоуправления

Конституционный принцип самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления означает, что вопрос о структуре органов может решаться населением как непосредственно, так и через избираемые им органы, федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. связывает по существу решение данного вопроса с принятием устава муниципального образования. Согласно статье 8 Закона в уставе указываются структура и порядок формирования органов местного самоуправления. Устав же принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Данное положение Закона не исключает, однако, возможности утверждения на местном референдуме отдельно структуры органов местного самоуправления, которая должна затем найти свое отражение в уставе муниципального образования, принимаемого уже представительным органом местного самоуправления. В этом случае представительный орган местного самоуправления, принимая устав, не вправе вносить какие-либо изменения в структуру органов местного самоуправления, утвержденную на местном референдуме.

Решая вопрос о структуре органов местного самоуправления, муниципальные образования должны, прежде всего, определить, какие органы будет иметь данное муниципальное образование, а также какова внутренняя организация этих органов.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что каждое муниципальное образование должно иметь выборный орган местного самоуправления. Имеется в виду представительный орган — выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Вместе с тем статья 15 Закона допускает возможность осуществления в отдельных поселениях полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан. Вопрос этот решается в уставе муниципального образования.

Кроме представительного органа местного самоуправления муниципальное образование должно определить в своем уставе, какие органы, должностные лица и на основе каких принципов должны осуществлять исполнительно-распорядительные функции в системе местного самоуправления. В соответствии с прежним Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» органом управления, осуществляющим данные функции, являлась местная администрация, деятельностью которой руководил глава местной администрации. Он осуществлял свои полномочия на принципах единоначалия. Новый Федеральный закон предоставляет муниципальным образованиям возможность выбора разных организационных схем построения органов, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность на местном уровне.

При этом следует принимать во внимание постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного Закона Читинской области». Поводом к рассмотрению дела послужил запрет Администрации Читинской области о проверке конституционности ряда положений Устава области, в том числе части третьей статьи 112 Устава, которая предписывала органам местного самоуправления образовывать свои исполнительные органы. Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении отметил, что Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержит понятия «исполнительные органы местного самоуправления» и, требуя в обязательном порядке наличия выборных органов муниципальных образований, оставляет создание других органов на усмотрение самих местных сообществ. По мнению Конституционного Суда Российской Федерации, областная Дума, принявшая Устав Читинской области, всего этого не учла. Поэтому данное положение Устава Читинской области (ч. Зет. 112) было признано Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующим Конституции Российской Федерации.

В уставе муниципального образования, принимаемом представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно, находят свое разрешение также вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций, другие вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.