Раздел i. введение в муниципальное право
РАЗДЕЛ I. ВВЕДЕНИЕ В МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
ГЛАВА 1. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО — КОМПЛЕКСНАЯ ОТРАСЛЬ ПРАВА
Понятие «муниципальное право» — новое для нашего государствоведения, хотя вопросы муниципального управления, муниципального хозяйства в свое время являлись предметом исследования юристов и деятелей земского движения дореволюционной России, а также отдельных ученых 20-х годов.
Термины «муниципалитет», «муниципальное хозяйство» отражали политико-правовое и экономическое своеобразие исторически сложившейся городской общины. Слово «муниципалитет» происходит от латинского «municipium». «Munus» по латыни значит тяжесть, тягота, бремя, a «capio», «recipio» — беру, принимаю. Поэтому муниципалитетом называлось городское управление, берущее на себя бремя решения общегородских задач, распоряжения хозяйственными средствами. Появление термина «муниципалитет» относится к республиканской эпохе истории Древнего Рима: так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления. В настоящее время «муниципалитеты» — это избираемое городское и сельское самоуправление, хотя надо иметь в виду, что в некоторых странах (например, в США) муниципальным именуется лишь городское самоуправление.
В законодательстве Российской Федерации термин «муниципальный» применяется для характеристики как городского, так и сельского самоуправления. При этом, однако, надо учитывать, что в Конституции Российской Федерации используются понятия не «муниципалитет», «муниципальные органы», «муниципальное право», а «местное самоуправление», «органы местного самоуправления». Но вместе с тем в качестве одной из форм собственности Конституция Российской Федерации закрепляет муниципальную собственность, признавая право самостоятельного управления ею за органами местного самоуправления как городских, так и сельских поселений. Законодательство Российской Федерации устанавливает, что термины «муниципальный» и «местный» и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления , и , регулируя вопросы законодательной базы местного самоуправления, прямо говорит о нормах муниципального права. Таким образом, имеются все основания именовать новую отрасль российского права муниципальным правом, которое по существу является правом местного самоуправления.
Термин «муниципальное право Российской Федерации» употребляется в двух основных значениях. Во-первых, так называется совокупность правовых норм, регулирующих определенную область общественных отношений и составляющих отрасль правовой системы Российской Федерации, и, во-вторых, так именуется научная дисциплина — совокупность научных теорий и знаний, обобщающих данную область общественных отношений, практику реализации норм муниципального права. Кроме того, в соответствии с наименованием отрасли права и научной дисциплины муниципальным правом называется учебная дисциплина, изучение которой предусматривается учебными планами юридических вузов. Все эти понятия тесно взаимосвязаны друг с другом, ибо имеют общий источник: одну и ту же сферу общественных отношений, в которых находит свое воплощение местное самоуправление — признаваемая и гарантируемая государством самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения муниципальных образований по решению вопросов местного значения. Однако каждое из этих понятий — и отрасль права, и научная дисциплина, и учебная дисциплина, носящее одно и то же наименование, имеет свое специфическое содержание, свой предмет.
ГЛАВА 2 НАУЧНАЯ ДИСЦИПЛИНА МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
2.1. Понятие и предмет научной дисциплины муниципального права
Термин «Муниципальное право Российской Федерации» используется не только для названия соответствующей отрасли российского права, но и для обозначения научной дисциплины, имеющей своим предметом изучение муниципального права как отрасли права.
Муниципальное право — отрасль российского права — регулирует общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Задачей научной дисциплины является раскрытие сущности местного самоуправления, его своеобразия как формы организации власти народа.
Одной из важных проблем организации и деятельности местного самоуправления является вопрос о соотношении власти местного самоуправления (муниципальной власти) и государственной власти. Местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации тесно взаимосвязаны — у них единый источник: власть народа. Однако, несмотря на тесную взаимосвязь местного самоуправления и государственной власти, — это разные формы осуществления народовластия.
Научная дисциплина муниципального права рассматривает местное самоуправление не только как форму гражданской самостоятельности и активности, но и как форму осуществления публичной власти, публично-властной деятельности наряду с ее государственной формой реализации.
Научная дисциплина раскрывает содержание принципов, лежащих в основе организации в городских, сельских поселениях и в других муниципальных образованиях. В ее предмет входят также вопросы о правовой, территориальной, организационной и финансово-экономической основах местного самоуправления, его функциях и предметах ведения.
Научная дисциплина муниципального права анализирует полномочия органов местного самоуправления и практику их реализации. Она выявляет и изучает общие закономерности муниципально-правового регулирования общественных отношений, обобщает практику применения норм муниципального права, практику деятельности муниципальных органов и на этой основе разрабатывает научно обоснованные рекомендации в целях повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления и муниципально-правового регулирования. Задачей научной дисциплины муниципального права является изучение условий и средств, обеспечивающих самостоятельность муниципальных образований, их органов в решении вопросов местного значения, а также ответственность муниципальных органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.
Муниципальная деятельность охватывает по существу все сферы местной жизни и в силу этого носит комплексный характер. Научная дисциплина муниципального права изучает и раскрывает взаимодействие норм муниципального права с нормами других отраслей права, тесно взаимосвязанных с муниципальным правом.
Предмет научной дисциплины муниципального права составляют не только нормы муниципального права и регулируемые ими общественные отношения, существующие в данное время, но и практика правового регулирования организации и деятельности местной власти на предыдущих этапах развития российской государственности. Научная дисциплина муниципального права изучает формы организации местной власти и их правовое регулирование, взятые в развитии. При изучении муниципального права научная дисциплина обращается к зарубежному муниципальному опыту. Россия входит в Совет Европы, в рамках которого действует Европейская Хартия о местном самоуправлении, отражающая европейский опыт правового регулирования местного самоуправления. Тщательное изучение лучшего зарубежного опыта местного самоуправления имеет важное значение для становления и развития муниципального права в нашей стране, правовая система которой до недавнего времени не знала данной отрасли права.
Научная дисциплина муниципального права изучает нормы муниципального права и регулируемые ими общественные отношения, используя при этом присущие всему нашему правоведению научные методы: исторический, сравнительно-правовой, статистический, конкретно-социологичекий и др.
Таким образом, научная дисциплина муниципального права — это совокупность знаний, идей, теорий о местном самоуправлении, о формах и практике его осуществления и правового регулирования.
2.2. Система научной дисциплины муниципального права
Муниципальное право как научная дисциплина имеет свою систему, под которой понимается логическая последовательность изучения вопросов, составляющих ее содержание.
Система научной дисциплины муниципального права имеет в своей основе структуру отрасли права, которую она изучает. Вместе с тем в ней выделяются разделы, которые отсутствуют в системе одноименной отрасли права. Система научной дисциплины имеет следующие составные части (разделы).
1. Введение в муниципальное право. В этом разделе рассматриваются: понятие муниципального права как отрасли права и научной дисциплины, предмет и источники муниципального права как отрасли права и научной дисциплины, а также вопросы истории муниципального права.
2. Местное самоуправление в системе народовластия. В этом разделе изучаются: понятие, система, принципы и функции местного самоуправления, соотношение в системе местного самоуправления прямой и представительной демократии, ассоциации и союзы муниципальных образований.
3. Основы местного самоуправления. Местное самоуправление — это самостоятельное решение населением вопросов местного значения (под свою ответственность), что возможно при наличии определенных условий. Такими необходимыми условиями реализации местного самоуправления выступают основы деятельности местного самоуправления: правовая, территориальная, организационная и финансово-экономическая.
4. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления. В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. В данном разделе рассматриваются: понятие и правовое регулирование предметов ведения местного самоуправления, компетенция органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности населения.
5. Гарантии местного самоуправления. В этом разделе изучаются: понятие и система гарантий местного самоуправления; гарантии, обеспечивающие организационную и финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления; судебная и иные правовые формы защиты местного самоуправления.
6. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Органы и должностные лица местного самоуправления в соответствии с законодательством несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами, В данном разделе анализируются: понятие и формы ответственности в системе местного самоуправления, а также обеспечение законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
2.3. Источники научной дисциплины муниципального права
Научное исследование муниципального права как отрасли права осуществляется на основе источников одноименной научной дисциплины.
К ним относятся правовые акты, содержащие нормы муниципального права, закрепляющие и регулирующие организацию и деятельность местного самоуправления.
Особая роль в формировании теоретической базы муниципального права принадлежит Конституции Российской Федерации, которая содержит положения, раскрывающие природу местного самоуправления, сущность муниципальной деятельности, роль местного самоуправления в системе народовластия. Конституционные положения о местном самоуправлении, составляющие важнейшую часть содержания научной дисциплины муниципального права, получают свое развитие в федеральных законах, других нормативных правовых актах, содержащих муниципально-правовые нормы. Они также являются источниками научной дисциплины муниципального права.
Федеративное устройство нашего государства, национальные и местные традиции и обычаи обусловливают особенности организации местного самоуправления в различных регионах страны. Поэтому для изучения тенденций развития муниципального права, своеобразия муниципально-правового регулирования важное значение имеют конституции республик в составе Российской Федерации, уставы других субъектов Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской федерации по вопросам местного самоуправления, уставы муниципальных образований. Данные правовые акты также относятся к источникам научной дисциплины муниципального права.
Наряду с юридическими источниками научной дисциплины муниципального права ее теоретическую базу составляют научные труды ученых, в которых разрабатываются и исследуются проблемы муниципального права, история его развития.
К числу теоретических источников муниципального права как научной дисциплины относятся прежде всего фундаментальные научные труды ученых и видных деятелей земского движения дореволюционной России. Игнорирование в течение десятилетий отечественного опыта земского и городского самоуправления как неприемлемого для советского государственного строительства привело по существу к забвению научных достижений в области местного самоуправления, принадлежащих ученым дореволюционной России. Многие дискуссионные сегодня проблемы (такие, как природа местного самоуправления, его соотношение с государственным управлением и др.) были в свое время разработаны и исследованы с использованием зарубежного и отечественного муниципального опыта в фундаментальных научных трудах В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Б.Б. Веселовского, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, В.Н. Лешкова, М.И. Свешникова и др.
Источниками научной дисциплины муниципального права являются научные работы, посвященные проблемам местного управления в советский период развития нашей государственности.
В качестве источников они представляют интерес для формирования муниципального права по крайней мере по двум основаниям: во-первых, надо учитывать, что в изучении организационных форм и методов работы местных представительных и исполнительных органов советской власти, их правового регулирования имелись определенные достижения, которые не потеряли своего значения и сегодня. И во-вторых, важное место в процессе формирования и развития научной дисциплины муниципального права занимает критический анализ опыта исторического развития местных органов власти в нашей стране, что также предполагает обращение к научным работам прежних лет и их использование.
В последние годы появились работы по вопросам местного самоуправления, в которых обобщается практика муниципальной деятельности в нашей стране, разрабатываются актуальные проблемы организации и деятельности власти на местном уровне. Они имеют большое значение для формирования теоретической базы местного самоуправления и в силу этого также относятся к теоретическим источникам научной дисциплины муниципального права.
Источником муниципального права как научной дисциплины является практика муниципальной деятельности в нашей стране. Разработка и исследование проблем муниципального права осуществляется на основе анализа практической деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов, отнесенных к их ведению.
Важное значение для становления и развития специальной правовой отрасли и научной дисциплины муниципального права имеет зарубежный муниципальный опыт. Россия как член Совета Европы обращается прежде всего к лучшему европейскому опыту местного самоуправления, который нашел свое отражение, в частности, в Европейской Хартии о местном самоуправлении, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г.
2.4. Эволюция научной дисциплины муниципального права в России
Научная дисциплина муниципального права — новая отрасль научных знаний. Она находится в стадии становления, как и одноименная отрасль права. Начавшийся в 1990—1991 гг. процесс реформирования власти на местах на основе принципов самоуправления, появления союзного, а затем российского законов о местном самоуправлении стали основой формирования и новой отрасли права и научной дисциплины — муниципального права Российской Федерации. Вместе с тем научная дисциплина муниципального права возникла не на «пустом» месте: она имеет в России глубокие корни. Проблемы организации и деятельности местного самоуправления исследовались в дореволюционной России. Хотя в тот период и не существовало специальной учебной дисциплины — муниципального права, однако имелась весьма обширная научная, общественно-политическая литература по вопросам земского и городского самоуправления, которая сегодня, наряду с другими источниками, составляет теоретическую основу муниципального права.
Вопросы местного самоуправления в дореволюционной России изучались в рамках государственного и административного права.
В советский период развития нашей государственности практически не использовались такие понятия, как «муниципалитеты», «муниципальное управление» и т.п. Взгляды отдельных ученых, писавших о местных Советах как об органах местного самоуправления, о муниципальном строительстве в нашей стране, рассматривались в литературе как прямое извращение природы Советов — полновластных органов государственной власти на своей территории, которые противопоставлялись буржуазным муниципальным органам.
Организация и деятельность местных Советов и их исполнительных комитетов регулировались нормами таких основных отраслей права, как государственное (конституционное) право и административное право. Поэтому правовые аспекты деятельности местных органов власти и управления изучались соответственно науками государственного (конституционного) и административного права.
Вместе с тем организация и деятельность Советов и их исполнительных органов в целом, во всех их связях и проявлениях являлись предметом науки советского строительства, возникшей на стыке наук государственного (конституционного) и административного права и носящей в силу этого комплексный характер. Возникновение и развитие науки советского строительства во многом было обусловлено наличием единой системы представительных органов власти — Советов, построенных на общих принципах: единства Советов всех уровней как органов государственной власти: их верховенства и полновластия (которые носили, однако, формальный характер) в системе государственных органов, иерархической соподчиненности местных органов, их подотчетности вышестоящим органам и др.
Наука советского строительства, имевшая своим предметом всю систему Советов, особое внимание уделяла вопросам организации и деятельности местных Советов и их исполнительных комитетов.
Большой вклад в разработку вопросов организации и деятельности местных органов советской власти внесли такие ученые, как И.А. Азовкин, С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглок, В.И. Васильев, Р.Ф. Васильев, Л.А. Григорян, А.И. Ким, Е.И Козлова, А.И. Лукьянов, А.И. Лепешкин, В.А. Пертцик, А.Я. Слива, Н.Г. Старовойтов, Я.Н. Уманский, К.Ф. Шеремет и др. Конечно, накопленный за десятилетия опыт научных исследований организации и деятельности местных органов власти, научный инструментарий во многом устарели. Однако научная дисциплина муниципального права не должна отбрасывать опыт научных исследований местных органов советской власти, как некогда был отброшен по существу опыт дореволюционной школы отечественного государствоведения. Ведь наука имеет историческую преемственность одним из существенных признаков своего развития.
Формируемая сегодня научная дисциплина муниципального права — это новая отрасль научных знаний, которая основывается на принципиально иных, нежели наука советского строительства, взглядах и идеях об организации власти на местах. Ее предметом является не единая система представительных органов государственной власти (что было характерно для науки советского строительства), а организация и функционирование местного самоуправления, проблемы его правового регулирования. При этом научная дисциплина муниципального права основывается на конституционном положении о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
2.5. Место научной дисциплины муниципального права в системе юридических наук
Научная дисциплина муниципального права — составная часть российской юридической науки. Место научной дисциплины муниципального права в системе правовых наук, прежде всего, обусловлено особенностями муниципального права как комплексной отрасли права. Ее соотношение и взаимосвязь с правовыми науками определяются соотношением муниципального права с отраслями российского права.
Государственное (конституционное) право закрепляет основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления, разграничивает компетенцию Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. Наука государственного (конституционного) права использует многие категории и понятия (местное самоуправление, органы местного самоуправления, компетенция органов местного самоуправления, общие принципы организации местного самоуправления и др.), которые входят в научный аппарат муниципального права как научной дисциплины.
Научная дисциплина муниципального права тесно взаимодействует с науками административного права, финансового права, гражданского права, земельного права, экологического права. Данные отраслевые науки в рамках своих предметов исследуют многие вопросы, связанные с деятельностью муниципальных органов в разных сферах местной жизни. Научная дисциплина муниципального права взаимодействует с этими отраслевыми науками, исследуя проблемы муниципальной службы, муниципальной собственности, местных бюджетов, муниципальных земель и др.
Таким образом, научная дисциплина муниципального права в силу комплексного характера предмета своего изучения интегрирует теоретические знания ряда отраслевых юридических наук, касающиеся проблем деятельности органов местного самоуправления, в целостную систему научных знаний о муниципальном праве. Формирование и развитие специальной правовой отрасли и научной дисциплины муниципального права — один из важнейших факторов, способствующих созданию и функционированию в нашей стране эффективной системы местного самоуправления.
Самостоятельность решения населением вопросов местного значения
В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление призвано обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения. В этом — суть местного самоуправления.
Нормы муниципального права, закрепляя принцип самостоятельности местного самоуправления, выделяют следующие основные черты, характеризующие его содержание:
1. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения осуществляется путем местного референдума, муниципальных выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.
Конкретные формы осуществления местного самоуправления, структура органов местного самоуправления определяются населением самостоятельно. Эти и другие вопросы организации и осуществления местного самоуправления регулируются в уставе муниципального образования, который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления.
2. Реализация данного принципа предполагает обеспечение финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.
Однако обеспечение реальной хозяйственной самостоятельности муниципальных образований сегодня сталкивается с большими трудностями: возрастает нагрузка и перекладывается ответственность на органы местного самоуправления в социально-культурной и коммунально-бытовой областях, так как передача муниципальным образованиям некогда ведомственных объектов этих сфер осуществляется без учета реальных возможностей организации управления на местах, без должного финансирования. Органам местного самоуправления не хватает средств на содержание этих объектов, их модернизацию и поддержку. У многих сел вообще отсутствует материальная база.
И в то же время актами, принимаемыми на государственном уровне, на органы местного самоуправления по существу перекладываются невыполнимые без соответствующего материально-финансового обеспечения функции решения тяжелых проблем, порожденных общей ситуацией в стране (вынужденные переселенцы, беженцы, военнослужащие, уволенные в запас, и т.д.).
3. Муниципальное законодательство, гарантируя самостоятельность местного самоуправления, запрещает органам государственной власти вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Муниципальные образования самостоятельно устанавливают общеобязательные правила по предметам своего ведения, принимают планы и программы развития муниципального образования. При этом решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также решения органов и должностных лиц местного самоуправления обязательны для их исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм. Неисполнение или ненадлежащее исполнение данных решений влечет ответственность в соответствии с законом.
4. Самостоятельность муниципальных образований гарантируется нормами муниципального права в пределах их полномочий. Пределы полномочий местного самоуправления устанавливаются Конституцией Российской федерации, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов, их законами.
При этом ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, запрещается. Самостоятельность муниципальных образований в пределах их полномочий обеспечивается конституционным правом на судебную защиту.
Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, как гласит статья 4 Европейской Хартии о местном самоуправлении, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти.
Местный референдум
Местный референдум — голосование граждан, постоянно проживающих в границах муниципальных образований (районах, городах, поселках и сельских округах), по вопросам местного значения, отнесенных законодательством к компетенции местного самоуправления. Он является высшим непосредственным выражением воли участвующих в его проведении граждан.
Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Таким образом, местный референдум является способом непосредственного решения населением наиболее важных для местного самоуправления вопросов.
В нашей стране в течение многих десятилетий референдумы не проводились, а возможность их проведения на местном уровне даже не предусматривалась законодательством. Впервые понятие «местный референдум» было использовано в Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (1991 г.).
Действующая Конституция Российской Федерации (ст. 130) закрепляет референдум в качестве одной из форм осуществления местного самоуправления. Она признает за каждым гражданином Российской Федерации право участвовать в референдуме (ст. 32).
Основные вопросы организации и проведения местных референдумов регулируются Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В Законе указывается, что местный референдум может проводиться по вопросам местного значения. Решение о его проведении принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования. Закон устанавливает, что в местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом. Граждане участвуют в местном референдуме непосредственно и на добровольной основе. Голосование осуществляется тайно, контроль за волеизъявлением граждан не допускается.
Согласно Закону, если для реализации решения, принятого на референдуме, требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт. Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Порядок назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения решений местного референдума устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Такой закон принят, в частности, решением Московской областной Думы 28 декабря 1994 г. Согласно Закону Московской области «О местном референдуме в Московской области» местный референдум проводится по вопросам местного значения. На него не могут выноситься вопросы принятия и изменения местного бюджета, введения, изменения и отмены местных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты.
В местном референдуме имеют право участвовать граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет, постоянно проживающие на территории, на которой проводится местный референдум, и обладающие избирательным правом. Какие-либо прямые или косвенные ограничения прав граждан на участие в местном референдуме в зависимости от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных взглядов, рода и характера занятий запрещаются. Не имеют права участвовать в местном референдуме граждане, признанные судом недееспособными, и граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда.
Согласно общим принципам проведения местного референдума, установленным Законом, граждане участвуют в местном референдуме непосредственно и лично, голосование за других лиц не допускается; участие в референдуме является добровольным; никто не вправе оказывать воздействие на граждан с целью принудить их к участию или неучастию в местном референдуме; голосование осуществляется тайно; граждане участвуют в местном референдуме на равных основаниях по месту своего постоянного проживания; каждый гражданин имеет один голос.
Важнейшим требованием Закона, связанным с подготовкой и проведением местного референдума, является гласность. В нем устанавливается, что деятельность органов местного самоуправления, государственных и общественных органов, участвующих в организации и проведении местного референдума, должна осуществляться открыто и гласно. Все решения, касающиеся местного референдума, а также вопросы или иные решения, выносимые на референдум, подлежат опубликованию местными средствами массовой информации в течение семи дней с момента их принятия соответствующими органами.
Согласно Закону право принятия решения о назначении местного референдума принадлежит органу местного самоуправления, который принимает решение по собственной инициативе, а также по требованию не менее двух третей депутатов от общего числа, установленного для органа местного самоуправления.
Там, где не избран орган местного самоуправления, право принятия решения о назначении местного референдума принадлежит главе местного самоуправления.
Орган местного самоуправления или глава местного самоуправления обязан назначить местный референдум по требованию не менее 5 процентов граждан, постоянно проживающих на территории муниципального образования и имеющих право участвовать в местном референдуме,
Инициатива проведения местного референдума может исходить от государственных и общественных органов, коллективов предприятий, учреждений, организаций, зарегистрированных в установленном Законом порядке партий и общественных движений, действующих на соответствующей территории, а также граждан, постоянно проживающих в границах территории, на которой предполагается проведение местного референдума.
Право инициативы в сборе подписей под требованием о проведении местного референдума принадлежит каждому гражданину или группе граждан, постоянно проживающих на соответствующей территории, имеющих право на участие в местном референдуме. Граждане реализуют свое право на сбор подписей добровольно и самостоятельно.
Сбор подписей организуют и осуществляют инициативные группы референдума, избранные на собраниях граждан, проводимых для решения вопроса о необходимости проведения местного референдума. Собрание правомочно, если на нем присутствует не менее 50 граждан, постоянно проживающих на территории муниципального образования и имеющих право участвовать в местном референдуме. Инициативная группа регистрируется главой местного самоуправления.
С момента получения свидетельства о регистрации инициативная группа местного референдума вправе организовывать и осуществлять беспрепятственный сбор подписей на подписных листах с инициативой о проведении местного референдума среди граждан, постоянно проживающих в границах территории, на которой предполагается проведение местного референдума.
Если в течение срока действия регистрационного свидетельства не будет собрано необходимого количества подписей, то с инициативой о проведении местного референдума с такой же по содержанию или смыслу формулировкой вопроса можно обращаться не ранее чем через год.
Орган местного самоуправления по требованию о проведении референдума вправе принять одно из следующих решений:
а) о назначении референдума, дате и времени его проведения и мерах по его обеспечению;
б) об отклонении требований о назначении референдума в случае нарушения инициаторами законодательства или устава местного самоуправления.
Орган местного самоуправления рассматривает представленные материалы и принимает по ним решение в течение недели со дня поступления требования о проведении референдума.
Принятое решение в пятидневный срок публикуется в местных средствах массовой информации, а там, где они отсутствуют, доводится до сведения граждан иным путем. Не позднее пяти дней после обнародования постановления о назначении референдума публикуется или доводится до сведения граждан иным путем проект выносимого на референдум вопроса или иного решения.
Местный референдум не может проводиться ранее двух месяцев и позднее трех месяцев со дня принятия решения о его проведении.
Закон подробно регламентирует подготовку к местному референдуму. Для подготовки и проведения местного референдума предусматривается образование комиссии местного референдума и участковых комиссий, создаваемых органом местного самоуправления.
Комиссия местного референдума состоит из представителей органов местного самоуправления; политических партий и иных общественных организаций и движений, действующих на территории, где проводится местный референдум; трудовых коллективов предприятий, учреждений и организаций, расположенных на терри