Тема 6 Управление природопользованием

В России управление природопользованием построено по территориальному и отраслевому принципам.

Министерство природных ресурсов Российской Федерации (Минприроды России) осуществляет управление природопользованием через систему подчиненных ему региональных (областных, краевых, республиканских) органов по природопользованию и через соответствующие управляющие подразделения, отрасли и ведомства.

Кроме Минприроды России в процессе управления природопользо­ванием участвует целый ряд министерств, ведомств, организаций.

Критериями оптимальности системы управления природопользова­нием являются:

- социально-экономические (удовлетворение потребностей в природ­ных ресурсах, свойствах и качествах объектов природы, в том числе луч­ших условиях труда и проживания людей);

- экологические (сохранение и увеличение природно-ресурсного потенциала в регионах, стране в целом).

Управление природопользованием как целенаправленное воздействие на взаимосвязи в системе «общество — природная среда» с целью их оптимизации предполагает оценку природно-ресурсного потенциала, планиро­вание (под этим понимается установление необходимых темпов и пропор­ций между составляющими процесса рационального природопользования) и научного прогнозирования в названной системе взаимосвязи.

Основными способами управления природопользованием являются технический (технологический), экономико-правовой, органи­зационный.

Содержание технического (технологического) способа: совершенство­вание технологии производства на основе внедрения малоотходных техно­логий с последовательно-повторным использованием природных ресурсов, свойств и качеств объектов природы, совершенствование и средств, и пред­метов труда путем внедрения достижений научно-технического прогресса.

Экономико-правовой способ управления имеет своим основным содержанием систему законодательной и экономической заинтересованности, ответственности в рациональном природопользовании и включает плани­рование, финансирование, кредитование, ценообразование, платность при­родопользования при соответствующем законодательно-правовом обес­печении.

Организационный способ представляет собой оптимизацию территориальной организации общества, отраслевой структуры хозяйства, темпов и пропорций в природопользовании во времени и пространстве, соотно­шения процессов использования, охраны и воспроизводства природных ресурсов, объектов.

Объективно отношения природопользования складываются во всех отраслях и сферах народнохозяйственного комплекса, пронизывают все фазы общественного воспроизводства. Отсюда уже на этапе теоретического осмысления возникают проблемы с определением объекта управления, его структуры и содержания.

Во-первых, следует различать управление природной средой (объек­тами, ресурсами (запасами) и управление людьми, т.е. их отношениями в процессе воспроизводства, которые объективно связаны с использовани­ем природных ресурсов и условий. Первый из них можно обозначить как технологический аспект управления, второй — как экономический аспект.

Во-вторых, необходимо считать, что именно многофункциональность использования природного потенциала (их многообразная роль в процес­се общественного воспроизводства) является объективной основой про­тиворечий, складывающихся в управлении.

Если объектом управления считается какой-либо элемент природно­го потенциала—это один подход к управлению. Если же в качестве объекта управления выступает такое системное образование, как природно-ресурсный потенциал (основной характеристикой которого является простран­ственно-временная организованность), то это уже совсем иной подход к организации его управления.

Управление природопользованием различают по методам и средствам:

- управление непосредственно объектами окружающей среды –управление природопользованием;

- управление деятельностью природопользователей, организационно-экономической деятельностью общества — экономический меха­низм распределения, использования, воспроизводства природных ресурсов. Управление природопользованием может быть жестким и мягким. Мягкое – опосредованное, направляющее, косвенное воздействие, сохраняющее или восстанавливающее экологический баланс, как правило, с использованием естественных механизмов саморегуляции (выборочные рубки, сбор «лишнего» урожая и т.д.). Существует Правило «мягкого» управления природой - когда управление природными процессами способно вызвать желательные природные цепные реакции без нарушения естественных процессов в экосистемах и потому «мягкое» управление природой социально-экономически предпочтительнее «жесткого», техногенного. Это правило целесообразного преобразования природы. «Мягкое» управление, основанное на повышении или восстановлении бывшей естественной продуктивности экосистем путем целенаправленной и основанной на использовании объективных законов природы серии мероприятий, позволяет направлять природные цепные реакции в благоприятную для хозяйства и жизни людей сторону.

Жесткое – техническое и техногенное воздействие и вмешательство в естественные процессы, их исправление путем коренного преобразования механизмов и систем природы (переброска рек, строительство плотин, сплошнолесосечные рубки и др.):

- дает хозяйственный эффект в коротком временном интервале и при локальном или региональном масштабе, когда его применение не ведет к подрыву природно-ресурсного потенциала;

- основано на искусственном перенапряжении или предельном омоложении природной системы;

- «жесткое» управление природными процессами как правило чревато цепными природными реакциями, значительная часть которых оказывается экологически, социально и экономически неприемлемой в длительном интервале времени, т.к. грубое, «хирургическое» вмешательство в жизнь природных систем вызывает действие закона внутреннего динамического равновесия и значительное увеличение энергетических затрат на поддержание природных процессов. Со временем затраты на поддержание технических устройств обеспечивающих «жесткое» управление возрастают, что делает его абсолютно не эффективным.

Управление природопользователями осуществляется административными, экономическими и информационными методами.

Административные (командно-распорядительные) методы обусловлены возможностью государственного принуждения. Общесистемные функции административного управления включают следующие виды деятельности:

· планирование, в том числе формирование целей, задач и определение необходимых ресурсов для их выполнение (материальных, финансовых, кадровых), формирование приоритетов, прогнозирование результатов;

· проведение организационных мероприятий с детальной классификацией предстоящих работ;

· подбор и расстановка кадров, повышение их квалификации с учетом новых задач и выдвигаемых требований;

· технологическое и санитарно-гигиеническое нормирование хозяйственной деятельности, нормирование качества выпускаемой продукции и окружающей среды;

· выполнение контрольных и учетных функций, лицензирование различных видов природопользования, осуществление мониторинга окружающей среды, разработка экологических правил, нормативно-правовых актов и т.п.

Основными инструментами административного регулирования природопользования являются стандарты, нормы, нормативы, законы, постановления, руководства, применяемые природоохранными органами, а также разрешения или запреты на природопользование, ограничения, лимиты, системы надзора за деятельностью субъектов хозяйствования и т.п.

Центральное место в административном регулировании принадлежит системе экологических стандартов (нормативов), которая подразумевает установление единых и обязательных для всех объектов управления экологических норм и требований.

Стандарты качества окружающей среды регламентируют допустимое состояние воздушной и водной среды, почв и других природных сред. Устанавливаются по уровню концентрации загрязнений в природной и техногенной среде, который не должен превышать ПДК для каждого из загрязнителей (выделяют нормативы ПДК среднесуточные и максимальные разовые).

Помимо экологических стандартов (нормативов) административное регулирование предполагает широкое применение к виновникам загрязнения правовых рычагов, мер административного воздействия (запреты, ограничения, лишение лицензии и пр.)

Если масштабы воздействия (лов рыбы, вырубка лесов и т.п.) должны быть лишь ограничены, то вводятся лимиты, или квоты.

Разрешения, или лицензии, выдаются природопользователям, желающим закрепить юридическое право на ведение хозяйственной или иной деятельности при заданных экологических ограничениях и природно-ресурсных лимитах.

Главный принцип административного управления природопользованием - разрешительно-запретительный. Суть его состоит в следующем: Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды (Минприроды) и его органы (или другие уполномоченные властные структуры) устанавливают лимиты на пользование природными ресурсами, выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, размещение отходов и др., и в соответствии с ними субъектам хозяйствования выдаются разрешения на специальное водопользование, на выбросы загрязняющих веществ в атмосферу и т.п.).

Экономические методы создают непосредственно материальную заинтересованность природопользователей в выполнении необходимых экологических мероприятий, рациональном природопользовании и охране богатств природы. Они основаны на использовании стоимостных рычагов, побуждающих все хозяйственные звенья к реализации государственной экологической политики.

Информационные методы условно можно разделить на три части:

- мероприятия, направленные на получение, обработку, хранение, представление и дальнейшее использование информации о состоянии окружающей среды и динамики развития процессов в ней;

- экологический мониторинг, методы картографирования и кадастров, геоинформационные системы, моделирование и прогнозирование антропогенных экологических процессов;

- экологическое образование, просвещение и воспитание, пропаганда и реклама.

Орхусская конвенция о доступе к экологической информации (1998) обязывает активнее внедрять в экологическую практику информационные методы управления, обеспечиваемые открытым доступом общества к информации экологического характера. Открытая информация о хозяйственной деятельности природопользователей и ее экологических последствиях является мощным рычагом воздействия на управляемые объекты.

Управление природопользованием предполагает осуществление целого ряда специфических функций, т.е. видов деятельности, воздействующих на эколого-экономические отношения.

Общими для всех отраслей и звеньев управления природопользованием являются следующие функции:

· нормотворчество и законодательная инициатива в области охраны окружающей среды и природопользования

· учет природных объектов и ведение природных кадастров

· осуществление мониторинга окружающей среды

· экологический контроль, экспертиза и аудит

· эколого-экономическое прогнозирование и планирование

· экономическое стимулирование природоохранной деятельности

Вопросы и задания для самоконтроля уровня знаний

· Раскрыть основные требования к управлению природопользованием

· Перечислить основные способы управления природопользованием и дать их содержание

· Как различается управлением природопользованием по методам и средствам?

· Раскрыть сущность мягкого управления природопользованием

· Раскрыть сущность жесткого управления природопользованием

· Перечислить методы управления природопользователями и дать их характеристику

· Перечислить основные инструменты административного регулирования природопользования

Использованная и рекомендуемая литература

Гирусов, Э.В. Экология и экономика природопользования: учебник/ Э.В Гирусов, В.Н.Лопатин.- М.:ЮНИТИ-ДАНА, 2002. -519с. – 22 экз

Голубев, Г.Н. Геоэкология / Г.И.Голубев - М.: Аспект-Пресс, 2006. - 288 с.

Лукьянчиков Н.Н. Экономика и организация природопользования : Учебник для вузов/ Н.Н.Лукьянчиков, И.М.Потравный. – 2-е изд. –М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. – 451 с.

Марфенин Н.Н. Устойчивое развитие человечества: Учебник.

М.: Изд- во МГУ, 2006. - 624 с.