Административное управление в послепетровской России

Петр I оставил страну в условиях тяжелейшего финансового кризиса, усугублявшегося тем, что вскоре после смерти царя об­наружилась тщетность надежд на исправление положения по­средством новой налоговой системы. Разоренное более чем двад­цатилетней войной, множеством косвенных налогов и повинно­стей население было неспособно заплатить даже сравнительно небольшую подушную подать, которой обложил его царь. В этих условиях новые правители страны — достаточно опытные и прагматично настроенные администраторы — вынуждены были прибегнуть к определенной корректировке петровского наследия. По сути, речь шла об испытании созданной Петром I системы реальной жизнью. Выход из создавшегося положения видели, во-первых, в пополнении государственной казны за счет торгов­ли, прежде всего внешней, и, во-вторых, в сокращении государ­ственных расходов, и в первую очередь — расходов на содержа­ние армии и государственного аппарата.

Уже в первый год жизни России без Петра I со всей очевид­ностью обнаружились недостатки созданной им системы. Так, предложения сената, направленные на решение финансовой проблемы путем сокращения расходов на армию, натолкнулись на яростное сопротивление Военной коллегии и вылились в почти открытый конфликт генерал-прокурора сената и прези­дента коллегии. Разрешить этот конфликт,-то есть оперативно принять важное политическое решение, могла лишь верховная власть в лице императрицы, но для этого нужно было обладать соответствующей политической волей и, что еще важнее, ви­дением и пониманием стратегических задач развития страны.

Екатерина I, вступившая на престол в 1725 году, ни такой во­лей ни таким видением не обладала. Сенат по своей структу­ре, широчайшей сфере компетенции и принятым в нем проце­дурам также оказался неспособным к принятию оперативных решений, и, таким образом, в созданной Петром I государ­ственной машине явственно обнаружилась лакуна, вследствие которой она оказывалась не в состоянии эффективно управлять страной.

В феврале 1726 года эта лакуна была восполнена созданием Верховного тайного совета в составе 6 человек, в том числе пре­зидентов Военной, Адмиралтейской и Иностранной коллегий. Верховный тайный совет явился первым из подобных органов высшего управления, регулярно возникавших затем на протяже­нии всего XVIII века, юридический статус, сфера компетенции, властные полномочия и состав которых на разных этапах были различными. Эти органы то полностью подменяли собой цар­ствующих императоров и императриц, то выполняли чисто со­вещательные функции, отражая тем самым зависимость харак­тера власти от личных качеств ее верховного носителя. Это, в свою очередь, демонстрирует особенности управления Российс­ким государством в XVIII веке, когда предпринимавшиеся в те­чение всего столетия попытки кодификации законодательства приходили в столкновение с самим принципом самодержавия, поскольку определение сферы компетенции того или иного орга­на высшей власти косвенно содержало в себе угрозу ограниче­ния власти царской.

Применительно к Верховному тайному совету в историчес­кой литературе существуют дискуссии относительно того, огра­ничивал ли этот орган самодержавие формой своего рода оли­гархического правления. Большинство историков, однако, отме­чают, что совет оставался подконтрольной государю высшей правительственной инстанцией, совмещавшей высшую законо­совещательную, судебную и распорядительную власть⁸. Уже на первом этапе деятельности совета произошло разграничение его полномочий с сенатом. Значение последнего снизилось, и он даже был переименован из «правительствующего» в «высокий». Однако совет не подменял собою сенат, рассматривая лишь те дела, которые не подпадали под существовавшие законодатель­ные нормы, а также имевшие первостепенное политическое зна­чение.

Как уже говорилось, главной заботой членов Верховного тайного совета стало решение финансовой проблемы, в том числе за счет сокращения государственных расходов, в частно-

сти на содержание аппарата, а также за счет совершенствова­ния контроля в финансовой сфере. С этой целью Штатс-кон-тора была подчинена Камер-коллегии, и, таким образом, учет прихода и расхода государственных средств был сосредоточен в одном учреждении. Также произошло сокращение штатов коллегий, причем в соответствующем указе отмечалось, что коллегиальный способ принятия решений зачастую тормозит этот процесс. Одновременно было решено не платить денеж­ное жалованье мелким чиновникам местных учреждений, а так­же некоторых центральных ведомств, чьи функции были свя­заны с решением дел по прошениям от населения, поскольку такие чиновники могли, по мысли членов совета, «кормиться от дел», то есть за счет подношений просителей. Было сокра­щено и число самих центральных ведомств. Так, была ликви­дирована Мануфактур-коллегия, превратившаяся в контору при сенате. Верховники считали, что представители купечества мо­гут собираться раз в год для самостоятельного решения важней­ших вопросов, относящихся к их деятельности. Значительной реорганизации, по решению Верховного тайного совета, под­верглись также судебная система и местное управление. Уже в 1726 году, ссылаясь на убытки, которые терпит население, вы­нужденное ездить в центры провинций для обращения в над­ворный суд, в уездные города были назначены воеводы для исправления судных и розыскных дел. Позднее надворные суды были вообще ликвидированы. Ликвидирован был и Главный магистрат, после чего городовые магистраты подчинили уезд­ным воеводам.

Таким образом, уже в первые годы после смерти Петра I чле­нами Верховного тайного совета были внесены существенные коррективы в созданную им систему административного управ­ления. Однако эти коррективы не затронули основ петровской системы, воплощенных в Табели о рангах, Генеральном регла­менте, губернском устройстве и системе коллегий. Деятельность Верховного тайного совета была рациональной реакцией на кон­кретную ситуацию, и, в конечном счете, принятые им меры ^>ыли направлены на дальнейшую централизацию власти. Пет­ровская же система доказала свою жизнеспособность, а рефор­мы Петра в целом — свою необратимость.

Воцарение в январе 1730 года императрицы Анны Иоаннов-ны уже в марте того же года привело к ликвидации Верховно­го тайного совета. Новая власть, однако, сознавала, что обра­зовавшуюся в результате этого лакуну необходимо каким-то образом восполнить. Первоначально сделать это решено было

за счет повышения эффективности деятельности сената. Чис­ло сенаторов было увеличено до 21, а сам он был разделен на пять экспедиций-департаментов с распределением между ними основных сфер государственного управления. Изменен был и порядок принятия решений. Если прежде сенаторы коллектив­но обсуждали документы, докладываемые им сенатскими чи­новниками, то теперь сами сенаторы, заседая в отдельных де­партаментах, готовили документы, а затем решения по ним принимались в общем собрании сената и еженедельно докла­дывались императрице.

Этот вновь установленный порядок принятия важнейших политических решений продержался недолго. Уже вскоре вы­яснилось, что, выслушивая доклады сенаторов раз в неделю, императрица не справляется с потоком государственных дел и нуждается в промежуточном между ею и сенатом органе, способном принимать оперативные решения. Таким органом стал созданный осенью 1731 года Кабинет министров. Перво­начально статус Кабинета был еще более неопределенным, чем Верховного тайного совета, и он играл роль неофициаль­ного секретариата императрицы. Однако эта же неопределен­ность, наряду с высоким статусом в иерархической системе управления, предопределила распространение власти Кабинета на разные области управления, вмешательство во все вопро­сы, непосредственное подчинение ему различных учреждений и посылку указов на места, минуя сенат. Последний даже вынужден был требовать от местных учреждений присылки копий указов, полученных ими от Кабинета. Одновременно сенат был не прочь переложить на Кабинет ответственность за любые, даже самые незначительные вопросы. Роль Каби­нета постепенно росла, и уже в 1733 году стали появляться издаваемые им законодательные акты с формулой «по указу Ее императорского величества», а в 1735 году указом императ­рицы подписи трех кабинет-министров были приравнены к ее собственной.

Одним из первых решений, принятых по предложению реор­ганизованного сената, было воссоздание в Москве Судного и Сыскного приказов. Аргументация сенаторов при этом была свя­зана с тем, что Московская губернская канцелярия, в чьем ве­дении после ликвидации надворных судов оказалось рассмотре­ние разного рода тяжб, не справляется с огромным потоком дел, вызванных сосредоточением именно в Московской губернии большого числа дворян-помещиков. Таким образом, воссоздан­ные приказы, в отличие от своих предшественников в XVII веке,

были учреждениями не общегосударственного, но губернского уровня, подчиненные Юстиц-коллегии. В конце 1730 года был восстановлен еще один приказ — Сибирский. При этом также ссылались на задержки в управленческом процессе, связанные с обширностью Сибирской губернии. Однако приказ не подме­нял собой губернатора, а лишь освободил его от некоторых на­правлений деятельности, главным образом связанных с ревизи­ей финансовых документов и сбытом пушнины. На протяжении XVIII века новые учреждения со старым названием «приказы» возникали еще не раз, но всегда это были учреждения местного уровня, своей организацией и принятыми в них управленчески­ми процедурами никак не повторяющие допетровские учрежде­ния и, таким образом, являвшиеся приказами лишь по наз­ванию.

В первый же год царствования Анны Иоанновны некоторые коррективы были внесены и в местное управление. Именным указом было установлено, что воеводы на места должны назна­чаться сроком на два года, после чего обязаны являться в сенат с полным комплектом документов, отражающих их деятельность. Если затем в течение года на воеводу не поступало никаких жа­лоб, он получал новое назначение в другое место. Подобная ча­стая сменяемость глав местной администрации должна была, по мысли законодателя, стать средством борьбы с коррупцией, од­нако практическая реализация этой меры наталкивалась на от­сутствие достаточного числа лиц, способных исполнять воевод­ские обязанности.

Основной проблемой для новой власти, как и для Верховно­го тайного совета, оставался сбор налогов. Разнообразные по­пытки решить эту проблему за счет изменения самой практики сбора податей успеха не принесли, и в 1731 году была предпри­нята беспрецедентная мера: наряду с основанной еще Петром I Камер-коллегией было создано действующее параллельно еще одно аналогичное учреждение. К радикальным изменениям, од­нако, это не привело, и к 1738 году, несмотря на то, что за этот период населению неоднократно «прощались» отдельные недо­имки, а сами налоги временно снижались, общая сумма недо­имок составила гигантскую для того времени сумму — около двух миллионов рублей.

Поправить финансовое положение страны правительство Анны Иоанновны, как и его предшественники, пыталось за счет развития торговли и промышленности, что отражалось и на уп­равлении этой сферой. Уже в 1731 году было решено, что, по­скольку продукция казенных металлургических заводов и ману-

фактур продается через Коммерц-коллегию, существование от­дельных Берг-коллегии, Мануфактур-конторы при сенате и Ком-мерц-коллегии лишено смысла, и они были объединены в одно учреждение с тремя соответствующими экспедициями. Однако спустя еще несколько лет (1736 г.) Берг-коллегия была воссоз­дана в виде Генерал-берг-директориума. Но к этому времени уже стало очевидно, что правительство не справляется с управлени­ем казенными заводами и не имеет достаточно средств для рас­ширения производства, в связи с чем было принято решение о необходимости приватизации горнозаводской (металлургической) промышленности.

Последние годы правления Анны Иоанновны отмечены ин­тенсивными, но не слишком успешными попытками наведения исполнительской дисциплины. Сенат требовал от центральных учреждений сведений об исполнении своих указов, регулярных отчетов о нерешенных делах и точного соблюдения чиновника­ми норм Генерального регламента в части продолжительности рабочего дня. Между тем оставлял желать лучшего и уровень подготовки самих чиновников. Так, в указе 1737 года констати­ровалось, что и в самом сенате, и в других центральных ведом­ствах немало служащих, которые «ничего не делают для того, что недостаток ума их до того не допущает»⁹.