Правовые акты управления и их виды

Издание правовых актов управления, т. е. актов органов и должностных лиц, осуществляющих исполнительную и распорядительную деятель­ность, является основной правовой формой реализации задач и функций исполнительной власти,/

Под правовым актом управления (админис­тративно-правовым актом, административ­ным актом) понимается основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъяв­ление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление админист­ративно-правовых норм или возникновение, изме­нение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций государственно-управленческой деятельности. В таком понимании этот вид юридических актов опосредствует взаимоотношения между сторонами управленческих отношений, точнее, между управ­ляющей и управляемой сторонами, между субъек­тами и объектами управления.

Анализ понятия правового акта управления по­зволяет сформулировать наиболее значимые каче­ства таких актов, определяющие их юридическую природу. Прежде всего, правовой акт управления представляет юридический вариант управленческо­го решения. Путем его издания субъект системы исполнительной власти (орган или должностное лицо) решает возникающие в процессе управлен­ческой деятельности общие или индивидуальные (конкретные) вопросы в целях реализации постав­ленных задач. При этом правовой акт управления издается только полномочным субъектом системы исполнительной власти в пределах его компетен­ции. Будучи подзаконным актом, правовой акт управления может быть издан полномочным субъ­ектом исполнительной власти лишь в соответствии с Конституцией РФ, другими законодательными актами. В правовых актах управления решаются многие вопросы детализации и конкретизации об­щих правовых норм, содержащихся в правовых актах законодательных (представительных) орга­нов государственной власти и местного самоуправ­ления.

Правовой акт управления - это юридически властное, одностороннее волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти, в ко­тором находит свое выражение властная природа государственно-управленческой деятельности. Он, определяя правила должного поведения в сфере государственного управления, содержит в себе/ юридически властное предписание субъекта системы исполнительной власти, обязательное для ад­ресата. Несоблюдение содержащихся в правовом акте управления юридически властных (импера­тивных) предписаний вызывает особое юридиче­ское последствие правоохранительного характера, а именно наступление ответственности виновной стороны (как правило, наступает дисциплинарная или административная ответственность).

При этом правовой акт управления либо созда­ет юридическую основу для возникновения, из­менения или прекращения административно-пра­вовых отношений (содержит соответствующие административно-правовые нормы), либо служит юридическим фактом, непосредственно порождаю­щим, изменяющим или прекращающим конкрет­ные правовые отношения подобного типа.

Каждый правовой акт управления занимает оп­ределенное место в иерархической системе такого рода актов, что означает обязательное соответствие акта какого-либо органа исполнительной власти или должностного лица актам вышестоящих зве­ньев системы исполнительной власти.

Правовой акт управления, как правило, изда­ется в качестве письменного юридического доку­мента, что требует соблюдения определенных, официально установленных правил (процедур), предусматривающих порядок подготовки проекта, его обсуждения, экспертизы, утверждения и др. Но правовой акт управления может быть выражен и устно (например, в рамках служебных отноше­ний между руководителем и непосредственно под­чиненными ему работниками аппарата управле­ния).

Правовые акты управления нередко характери­зуются и как конклюдентныеакты, т. е. повеле­ния, не имеющие характера письменного акта. Это сигнал светофора, свисток милиционера, дорож­ный знак и т, п. Но в большинстве случаев подоб­ные повеления не рассматриваются в качестве правовых актов управления. Несоблюдение таких повелений лишь может повлечь за собой издание правового акта (например, постановления о назна­чении административного наказания).

Правовой акт управления представляет юриди­ческую разновидность служебных документов, по­стоянно используемых в процессе деятельности ис­полнительных органов (должностных лиц). Однако далеко не все документы, которые выражают оп­ределенные, имеющие юридическое значение обсто­ятельства, являются правовыми актами управле­ния (например, различного рода справки, отчетные материалы, докладные записки, удостоверения, протоколы, акты ревизий и проверок и т. п.). Та­кие документы не обладают присущими правовым актам управления юридическими качествами.

Правовые акты управления по масштабности их действия не ограничиваются сферой государ­ственного управления. В ряде случаев с их помо­щью регламентируются отдельные стороны обще­ственных отношений, составляющих предмет не административного, а иных отраслей российского права. В наибольшей степени это касается финан­совых, трудовых, частично земельных, природоох­ранительных и других видов общественных отно­шений.

Правовые акты управления классифицируются, по ряду оснований. Основной критерий их клас­сификации — юридические свойства актов. В со­ответствии с ним правовые акты управления подразделяют на нормативные и индивидуальные (ненормативные).

В нормативных актах содержатся администра­тивно-правовые нормы, регулирующие однотип­ные управленческие общественные отношения пу­тем установления определенных правил должного поведения в сфере государственного управления. Нормативные акты, как правило, рассчитаны на длительное (неодноразовое) применение (исполнение) и не имеют конкретного (персонифицирован­ного) адресата. Так, нормы, содержащиеся в Пра­вилах дорожного движения, в правилах пожарной безопасности, в санитарно-гигиенических прави­лах действуют длительное время и распространя­ются на всех субъектов, деятельность которых так или иначе связана с данными сферами.

Нормативные акты управления являются од­ним из источников административного права. Они служат правовой основой для возникновения, из­менения и прекращения конкретных администра­тивно-правовых отношений, но сами их не созда­ют, не изменяют и не прекращают. Действительно, нормативный акт (приказ) о необходимости от­числения студента из учебного заведения, если он в течение экзаменационной сессии получил не­сколько неудовлетворительных оценок, сам по себе не приводит к отчислению, т. е. не создает, не изменяет и не прекращает никаких правоотно­шений. Для этого требуется во исполнение данно­го нормативного акта (приказа) издать конкрет­ный индивидуальный, т. е. ненормативный, акт (приказ) об отчислении конкретного студента из учебного заведения.

Изданием нормативных актов решаются наибо­лее важные и принципиальные управленческие проблемы, возникающие в процессе деятельности субъектов системы исполнительной власти. Нор­мативные акты управления:

1) конкретизируют нормы высшей юридиче­ской силы, т. е. содержащиеся в законодательных актах;

2) определяют типовые правила поведения в сфере государственного управления;

3) проводят в жизнь различного рода социаль­но-экономические программы;

4) определяют организационно-правовой статус субъектов системы исполнительной власти;

5) обеспечивают механизм реализации консти­туционного статуса граждан и общественных объе­динений;

6) устанавливают необходимые ограничения и запреты, возлагают специальные обязанности или предоставляют специальные права, реализуемые в сфере государственного управления;

7) формируют основные направления взаимо­действия участников управленческих отношений;
осуществляют охрану установленного в сфере го­сударственного управления порядка отношений;

8) служат выполнению многих других задач.

Полномочия исполнительных органов (должно­стных лиц) по изданию нормативных администра­тивно-правовых актов определяются закрепленной за ними компетенцией. Нормативные акты изда­ются органами исполнительной власти федераль­ного уровня, органами исполнительной власти всех субъектов РФ, органами местного самоуправ­ления, осуществляющими исполнительные и рас­порядительные функции. При этом изданные акты действуют в пределах соответствующих террито­рий.

Нормативные акты помимо органов общей ком­петенции издаются также исполнительными орга­нами отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции различного уровня, и действие этих актов распространяется на соответствующие отрас­ли хозяйства. В специально предусмотренных слу­чаях нормативные акты отраслевого характера могут быть юридически обязательными и за пре­делами данной отрасли.

Индивидуальные (ненормативные) акты в отли­чие от нормативных носят ярко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) харак­тер, это распорядительные правовые акты. В них всегда получают свое прямое выражение конкрет­ные юридически властные волеизъявления соот­ветствующих субъектов системы исполнительной власти.) Конкретность содержащихся в индивиду­альных актах волеизъявлений (предписаний) обус­ловливается как тем, что с помощью таких актов решаются индивидуальные административно-пра­вовые вопросы, возникающие в сфере государ­ственного управления, так и тем, что эти акты всегда персонифицированы, т. е. адресованы кон­кретному лицу (персоне) или конкретным лицам.

Их адресатом всегда является определенное лицо (физическое или юридическое) или группа лиц.

Индивидуальные акты управления являются юридическими фактами, вызывающими возникно­вение, изменение и прекращение конкретных ад­министративно-правовых отношений. Так, в приведенном выше примере студент может быть отчислен из учебного заведения лишь в том слу­чае, если во исполнение нормативного приказа о необходимости такого отчисления будет издан кон­кретный индивидуальный, т. е. ненормативный, приказ, в соответствии с которым студент отчис­ляется из учебного заведения. Этот индивидуаль­ный акт управления явится юридическим фактом, который обусловит возникновение, изменение и прекращение конкретных административно-право­вых отношений как для данного студента, так и для ряда других субъектов, находящихся с ним в административно-правовых отношениях.

Индивидуальные акты наиболее распростране­ны в практике государственно-управленческой де­ятельности и являются одним из важнейших средств оперативного решения текущих вопросов управления. Наиболее показательными примерами индивидуальных административно-правовых ак­тов могут служить: приказ министра о назначении, лица на должность в аппарате министерства, рас­поряжение начальника управления о командировании сотрудника на подведомственное предпри­ятие, указание директора завода о проведении / учебы по технике безопасности с молодыми со­трудниками и др.

Кроме того, индивидуальные акты обеспечивают реализацию юрисдикционной (правоохранительной) функции органов исполнительной влас­ти. Индивидуальным актом является, например, постановление уполномоченного на то органа или должностного лица о назначении лицу, совершив­шему административное правонарушение, админи­стративного наказания.

Индивидуальные акты всегда являются актами применения административно-правовых норм. По­этому главное требование, предъявляемое к изда­нию индивидуальных актов, заключается в их со­ответствии нормативным административно-право­вым актам. В противном случае они не могут быть признаны действительными.

Правовые акты управления классифицируются и по их юридической силе. Исходя из этого крите­рия, выделяют:

1) подзаконные акты - акты, изданные Пре­зидентом РФ, президентами республик в составе Российской Федерации, Правительством РФ, гла­вами администраций и правительствами субъектов РФ;

2) отраслевые (ведомственные) акты — акты, изданные министерствами, государственными ко­митетами и другими ведомствами;

3) локальные акты - акты, изданные руково­дителями организаций.

Используется также классификация правовых актов управления по их уровню или территории действия. Здесь выделяют:

1) федеральные акты - акты, изданные феде­ральными органами исполнительной власти;

2) акты, субъектов РФ — акты, изданные орга­нами исполнительной власти субъектов РФ;

3) местные акты - акты, изданные исполни­тельными органами местного самоуправления.

Значительный интерес представляет класси­фикация административно-правовых актов по их наименованию. Дело в том, что каждый вид исполнительных органов вправе издавать правовые акты лишь определенных наименований. Эти наи­менования установлены либо конституционными или законодательными нормами, либо подзаконными нормами.

Президент РФ издает указы и распоряжения (ст. 90 Конституции РФ).

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 115) и Федеральным конституционным законом «О Пра­вительстве Российской Федерации» (ст. 30) Прави­тельство РФ издает постановления и распоряже­ния. Причем определено, что постановления носят нормативный характер, а акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие норматив­ного характера (т. е. индивидуальные акты), изда­ются в форме распоряжений.

Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной вла­сти и их государственной регистрации (утверж­дены постановлением Правительства РФ) устано­вили, что федеральные органы исполнительной власти, т. е. федеральные министерства, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры России, издают нормативные правовые акты в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

В практике работы некоторых федеральных ор­ганов исполнительной власти встречаются случаи, когда свои властные волеизъявления они облека­ют в форму служебных писем и даже телеграмм, направляемых на подведомственные им предпри­ятия, в учреждения. Такая практика незаконна, ибо в соответствии с названными Правилами из­дание федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

Индивидуальные решения руководителей феде­ральных органов исполнительной власти по теку­щим и оперативным вопросам оформляются, как правило, в виде приказов и распоряжений, иног­да указаний.

Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной вла­сти не вправе издавать нормативные правовые акты. Их руководители издают индивидуальные акты также в виде приказов, распоряжений, ука­заний.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (пред­ставительных) и исполнительных органов государ­ственной власти субъектов Российской Федера­ции» высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) издает ука­зы или постановления и распоряжения. Федераль­ный закон относит решение данного вопроса так­же к конституциям (уставам) и законам субъек­тов Федерации.

На практике в соответствии с законодатель­ством субъектов РФ президенты республик в со­ставе России издают указы и распоряжения, а гла­вы администраций (губернаторы) других субъек­тов Федерации — постановления и распоряжения. Правительства субъектов Федерации также изда­ют постановления и распоряжения. В некоторых субъектах Федерации помимо постановлений и распоряжений главы администрации издаются приказы администрации (например, в Тамбовской области).

Отраслевые органы исполнительной власти субъ­ектов Российской Федерации (министерства, коми­теты, департаменты, службы и другие соответству­ющие органы) издают, как и федеральные органы исполнительной власти, нормативные акты в основном в виде приказов, правил, инструкций, по­ложений, распоряжений; межотраслевые органы исполнительной власти субъектов РФ (например, государственные комитеты) - также в виде постановлений. Индивидуальные акты руководители отраслевых и межотраслевых органов издают в ос­новном в виде приказов, распоряжений, указаний.

Правовые акты управления принимаются и на местном уровне. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации мес­тного самоуправления в Российской Федерации» наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других дол­жностных лиц местного самоуправления, полномо­чия по их изданию определяются уставом муници­пального образования в соответствии с законами субъектов РФ.

Главы муниципальных образований, главы ад­министраций районов и городов, мэры городов со­гласно большинству законов субъектов РФ и уста­вам муниципальных образований издают постанов­ления и распоряжения. При этом постановления, как правило, являются нормативными актами и принимаются по наиболее важным местным воп­росам. Распоряжения — это индивидуальные акты правоприменительного характера, которые изда­ются в основном по оперативным, внутриорганизационным вопросам деятельности органов мест­ного самоуправления.

Руководители отраслевых структурных подраз­делений администраций районов и городов, мэрий городов издают, как правило, только индивидуальные акты - приказы, распоряжения и указания. Однако руководители структурных подразделений администраций крупных муниципальных образо­ваний (в основном администраций и мэрий боль­ших городов) издают и нормативные акты — при­казы, правила, распоряжения. В ряде муниципаль­ных образований издаются также нормативные акты в виде инструкций и положений.

Руководители организаций (предприятий и учреждений) издают в основном индивидуальные правовые акты управления в виде приказов, распоряжений, указаний. Однако в ряде случаев ими издаются и внутриорганизационные акты норма­тивного характера. Нормативные акты издаются / руководителями предприятий и учреждений, как правило, в виде приказов. \

В зависимости от способа охраны правовых актов управления от нарушений можно выделить акты:

1) охраняемые мерами дисциплинарной ответ­ственности;

2) охраняемые мерами административной от­ветственности.

К числу актов, охраняемых мерами дисципли­нарной ответственности, относятся правовые акты управления, адресуемые нижестоящим органам исполнительной власти, а также подчиненным ра­ботникам, на которых распространяется дисцип­линарная власть руководителя. Акты, охраняемые мерами административной ответственности, правовые акты, содержащие общеобязательные правила поведения в сфере государственного уп­равления, действие которых распространяется на лиц и организации независимо от их служебной или ведомственной подчиненности. Это так назы­ваемые правовые акты управления с админист­ративной санкцией.