Международное право окружающей среды

Понятие, источники

Международное право окружающей среды — это совокуп­ность международно-правовых принципов и норм, регулирую­щих отношения по поводу охраны природной среды, ее рацио­нального использования и воспроизводства, регламентирующих сотрудничество государств в этой сфере в целях обеспечения благоприятной для жизни человечества экосистемы. К этой отрасли применяется и иное наименование — международное экологическое право.

Охрана окружающей среды — одна из тех глобальных про­блем человечества, которые не могут быть решены обособлен­ными усилиями государств и неизбежно требуют международ­ного сотрудничества, совместных согласованных действий го­сударств и международных организаций на локальном, регио­нальном и мировом уровнях.

Особенно остро проблема обозначилась во второй половине XX в. в связи с научно-технической революцией, бурным раз­витием новых технологий, появлением и распространением но­вых видов вооружений, способных повлечь масштабные вред­ные последствия или даже уничтожить все живое на Земле. Развитие человеческой цивилизации нередко сопровождается бесконтрольным вмешательством в природные процессы, нару­шением экосистем. Возникла опасность экологической катаст­рофы.

Все это послужило толчком к быстрому развитию правово­го регулирования охраны природной среды, причем качествен­ный скачок приходится именно на вторую половину столетия. На рубеже XIX—XX вв. появились первые договоры по охране природы. На рубеже XX—XXI вв. существует весьма обшир­ный массив норм международного права по защите природной среды.

Государства обладают суверенитетом над природными ре­сурсами в пределах своей территории. Принцип неотъемлемого суверенитета был отражен в ряде международных документов, в частности, в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН "Неотъем­лемый суверенитет над естественными ресурсами" 1962 г., в принятой на Стокгольмской конференции 1972 г. по проблемам окружающей человека среды Декларации об окружающей сре­де: "Государства имеют суверенное право разрабатывать свои собственные ресурсы согласно своей политике в области окру­жающей среды".

Государства должны рационально использовать природные ресурсы, учитывая их потенциальные возможности, необходи­мость воспроизводства, не допуская необратимых негативных последствий. Государства не должны изменять естественные природные условия на своей территории, если это оказывает вредное воздействие на природу других государств. Данное тре­бование является конкретизацией общего принципа права:

"Пользуйся так своим, чтобы не вредить другому". Примени­тельно к международному праву окружающей среды принцип был сформулирован в Стокгольмской декларации 1972 г.: "Го­сударства несут ответственность за то, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или контроля не причиняла ущерба ок­ружающей среде других государств или районов, находящихся за пределами национальной юрисдикции". Он выражен также в международных договорах, в частности, в Конвенции о запре­щении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1977 г., в Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979г.

Государства несут международную ответственность за эко­логический ущерб. Воплощением такой ответственности стали арбитражные и судебные решения по межгосударственным спо­рам об ущербе в результате загрязнения.

В международном праве закреплены также такие положе­ния, как свобода исследования окружающей среды, содействие международному природоохранному сотрудничеству, оценка трансграничных экологических последствий, обмен информа­цией и взаимные консультации.

На этапе становления данной отрасли широко применя­лись обычные нормы. В настоящее время право окружающей среды становится преимущественно договорным. В зависимо­сти от предмета (объекта) регулирования выделяются догово­ры по охране океана, земной атмосферы, околоземного и кос­мического пространства, животного и растительного мира, по экологическим аспектам военной деятельности. Среди универ­сальных договоров можно назвать Международную конвенцию по предотвращению загрязнения моря нефтью 1954 г., Конвенцию по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 г., Конвенцию о водно-болотных угодь­ях, имеющих международное значение главным образом в ка­честве местообитания водоплавающих птиц, 1971 г., Конвенцию о биологическом разнообразии 1992 г., рамочную Конвенцию ООН об изменении климата 1992 г.

Действуют многочисленные региональные (локальные) до­говоры, в их числе Конвенция о сохранении запасов анадромных видов рыб в северной части Тихого океана 1992 г., Конвен­ция о защите Черного моря от загрязнения 1992 г., Конвенция по защите морской среды района Балтийского моря 1974 г., Со­глашение о сохранении белых медведей 1973 г., а также первый такого рода договор в рамках СНГ — Соглашение о взаимодей­ствии в области экологии и охраны окружающей природной среды 1992 г.

Заключаются договоры двустороннего характера. Отметим, в частности, соглашения Российской Федерации с Канадой, Китайской Народной Республикой, Монголией о сотрудничест­ве в области охраны окружающей среды (несколько подобных соглашений были заключены в период существования СССР с Болгарией, ФРГ, Польшей, Францией и другими странами), договоры СССР с США о сотрудничестве в борьбе с загрязне­нием в Беринговом и Чукотском морях в чрезвычайных ситуа­циях 1989 г., с Японией о некоторых вопросах сотрудничества в области промысла морских живых ресурсов 1998 г., соглашения между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о со­вместных действиях по минимизации и преодолению последст­вий чернобыльской катастрофы.

Взаимодействие международного и национального права в сфере охраны окружающей среды складывается в Российской Федерации по следующим направлениям. Во-первых, в Законе "Об охране окружающей природной среды" 1991 г. закреплены _ принципы международного сотрудничества РФ в данной сфере (ст. 92), которые соответствуют принципам международного права окружающей среды. Во-вторых, в ряде законов имеются отсылки к международным договорам РФ, что свидетельствует о совместном применении национальных и международных норм. Принятый 22 марта 1995 г. Федеральный закон "О животном мире" неоднократно ссылается на нормы международного пра­ва, имея в виду, в частности, их приоритет в области использо­вания и охраны животного мира, охраны и восстановления сре­ды его обитания (ст. 12), а также их особую роль применительно к объектам животного мира и исключительной экономической зоны (ст. 3 и 4). В-третьих, на федеральном уровне принимаются специальные акты о порядке реализации договоров Один из новейших примеров — постановление Правительства РФ от 18 декабря 1997 г "Об обеспечении выполнения положений Про­токола по охране окружающей среды к Договору об Антаркти­ке", который устанавливает условия деятельности российских юридических и физических лиц в районе действия Договора и порядок выдачи соответствующих разрешений, возлагает на Фе­деральную службу России по гидрометеорологии и мониторин­гу окружающей среды функции по обеспечению координации и организации работы по выполнению обязательств, вытекающих из Протокола.

Формы сотрудничества

Выделяются две формы сотрудничества государств по ох­ране окружающей среды — нормативная (договорная) и орга­низационная.

Договорная заключается в разработке и принятии догово­ров по различным аспектам проблемы.

Организационная форма реализуется в проведении меж­дународных конференций на межгосударственном уровне, а также в создании и деятельности международных организаций

В 1972 г в Стокгольме состоялась созванная по решению Генеральной Ассамблеи ООН Конференция ООН по проблемам окружающей человека среды. Основным решением конферен­ции стала Декларация принципов — своеобразный свод пра­вил, которыми должны руководствоваться государства и орга­низации при осуществлении действий, так или иначе влияю­щих на природу. Еще одно важное ее решение — рекомендация Генеральной Ассамблее учредить Программу ООН по окружаю­щей среде (ЮНЕП), которая была создана и фактически стала международной организацией

Как начало качественно нового этапа в развитии сотрудни­чества по природоохране оценивается Конференция ООН по окружающей среде и развитию 1992 г в Рио-де-Жанейро, при­нявшая основополагающие документы. Декларацию Рио об ок­ружающей среде и развитии, которая развивает стокгольмскую Декларацию 1972 г, и Повестку дня XXI века — свод рекомен­даций государствам и организациям по обеспечению устойчи­вого экологического развития в новом столетии.

Проблемой охраны окружающей среды повседневно зани­мается большое число постоянных структур — международных организаций общей и специальной компетенции, универ­сальных и региональных, межправительственных и неправи­тельственных.

Ведущая роль принадлежит Организации Объединенных Наций и прежде всего двум ее главным органам — Генеральной Ассамблее и Экономическому и Социальному Совету. В эту сферу вовлечены и некоторые специализированные учреждения ООН Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) занимается проблемой загрязнения атмосферного воздуха, Международная морская организация (ИМО) — вопросами охраны морской сре­ды, Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН (ФАО) — вопросами охраны земель, лесов, вод, флоры и фауны, Международная организация гражданской авиации (ИКАО) разрабатывает стандарты охраны среды от авиацион­ного шума, ЮНЕСКО осуществляет программы международ­ных научных исследований.

Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ) наряду с основной деятельностью по обеспечению мирного ис­пользования атома выполняет программу защиты человека и окружающей среды от радиации.

Едва ли не единственным специальным механизмом, обла­дающим признаками международной организации, по коорди­нации сотрудничества в сфере охраны окружающей среды яв­ляется упоминавшаяся ЮНЕП. Она обладает специальной ком­петенцией, т. е. в отличие от вышеназванных организаций и органов целиком сосредоточена на данной проблеме В структу­ру ЮНЕП входят Совет управляющих (главный руководящий орган), Секретариат во главе с директором-исполнителем и Фонд окружающей среды.

Среди неправительственных организаций важнейшее ме­сто принадлежит Международному союзу охраны природы и природных ресурсов (МСОП), хотя число неправительственных организаций достаточно велико. Членами МСОП являются го­сударства и общественные организации. Союз разрабатывает международные программы, созывает совещания и конферен­ции, подготавливает проекты конвенций и рекомендаций.

На региональном уровне наиболее заметную роль играют ОБСЕ, Северный Совет, ЕС, ЕЭК ООН. Обозначилось данное направление и в деятельности СНГ, в рамках которого созданы Межгосударственный экологический совет (МЭС) и Межгосу­дарственный экологический фонд .

§ 3. Охрана планетарной среды и космического пространства

Загрязнение воздуха, выброс в атмосферу тепла и токсинных веществ в больших количествах может принести непопра­вимый ущерб экологическим системам. Загрязнители нередко переносятся в атмосфере на значительные расстояния и могут причинить вред другим государствам. Поэтому государства за­интересованы в охране атмосферы Земли совместными усилия­ми. Данная проблема обсуждалась на широкой основе на Сток­гольмской конференции 1972 г. Большое внимание уделено ей в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудни­честву в Европе 1975 г.

По инициативе нашей страны в 1977 г. была заключена Конвенция о запрещении военного или любого иного враждеб­ного использования средств воздействия на природную среду. Ее главная задача — предотвращение вредного искусственного влияния на климат, природу с целью причинения вреда другим государствам (погодная война или экоцид). Такое воздействие может вызвать сильные дожди, град, засуху, наводнение, дру­гие бедствия. Государства-участники обязались не прибегать к военному или любому иному враждебному использованию средств воздействия на природную среду, которые имеют ши­рокие, долгосрочные или серьезные последствия, не помогать, не поощрять и не побуждать к таким действиям.

В Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г. государства выразили решимость охранять человека и окружающую среду от загрязнения воз­духа, проводить консультации, обмен информацией, мониторинг, разрабатывать политику и стратегию борьбы с вредными вы­бросами. В 1985 г. был принят Протокол к Конвенции о сокра­щении выбросов серы, а в 1988 г. — об ограничении выбросов оксидов азота.

Особую угрозу представляет загрязнение атмосферы ра­диоактивными выбросами в результате аварий на АЭС и дру­гих объектах. Она довольно ощутимо дала о себе знать в черно­быльской трагедии. В 1986 г. в Вене были заключены две кон­венции: об оперативном оповещении о ядерной аварии и о по­мощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации.

С охраной атмосферы тесно связаны и меры по предотвра­щению загрязнения космоса в результате опасных эксперимен­тов, ядерных и иных взрывов. Московский договор 1963 г. запрещает испытание ядерного оружия в атмосфере, космиче­ском пространстве и под водой. По Договору о космосе 1967 г. ...государства-участники "осуществляют изучение и исследова­ние космического пространства, включая Луну и другие небес­ные тела, таким образом, чтобы избегать их вредного загрязне­ния".

Деятельность в космическом пространстве способствует изменению физических условий околоземного пространства, истощению озонового слоя, что опасно для живых организмов, проникновению жесткого солнечного излучения. В 1985 г. при­нята Конвенция об охране озонового слоя, а в 1987 г. — Прото­кол по веществам, разрушающим озоновый слой, в 1992 г. — рамочная Конвенция ООН об изменении климата, которая на­правлена на стабилизацию концентраций парниковых газов на определенном уровне, чтобы не допустить "парникового эффек­та" и грозящих в связи с ним климатических изменений.

Охрана морской среды

Международно-правовая охрана морской среды направле­на прежде всего на предотвращение ее загрязнения нефтью, нефтепродуктами, радиоактивными отходами.

Женевские конвенции по морскому праву 1958 г. и Конвен­ция ООН по морскому праву 1982 г. налагают на государства обязанность охранять морскую среду обитания. Последняя Кон­венция, в частности, содержит часть XII, специально посвя­щенную защите и сохранению морской среды.

Международная конвенция по предотвращению загрязне­ния моря нефтью 1954 г. запрещает слив нефти и смеси с судов и танкеров, обязывает государства-члены оборудовать порты установками по приему остатков нефти с судов.

Конвенция по предотвращению загрязнения моря сброса­ми отходов и других материалов 1972 г. выделяет три группы веществ: для сброса которых требуется предварительное спе­циальное разрешение; предварительное общее разрешение; сброс которых вообще запрещен. Приложение 1 называет среди по­следних, в частности, хлорорганические соединения, ртуть, кад­мий, устойчивые пластмассы, нефть и ее смеси, радиоактивные материалы, материалы для биологической и химической войны.

Конвенция по предотвращению загрязнения моря с судов 1973 г. предписывает запрет на сброс любых веществ, включая нефть и ядовитые вещества, сточные воды и мусор со всех ти­пов судов, за исключением военных кораблей и тех, что ис­пользуются на государственной некоммерческой службе. Прибрежные государства имеют право инспектировать иностран­ные суда и осуществлять судебное преследование нарушите­лей. Установлены единые международные стандарты по пре­дотвращению загрязнения. Ряд районов имеет особенно жест­кий режим, где сброс опасных веществ полностью категориче­ски запрещен (Черное, Средиземное, Красное моря; Персид­ский, Оманский заливы).

Для борьбы с загрязнением значительных морских рай­онов принимаются особые меры вмешательства. В 1969 г. при­нята Международная конвенция относительно вмешательства в открытом море в случаях аварий, приводящих к загрязнению нефтью, а в 1973 г. — Протокол о вмешательстве относительно иных веществ, чем нефть. Стороны могут принимать в откры­том море такие меры, которые могут оказаться необходимыми для предотвращения, уменьшения или устранения серьезной угрозы их побережью. Прибрежное государство имеет право на применение принудительных мер по ликвидации аварий, а в случае реальной угрозы загрязнения побережья — даже пото­пить судно.

Вопросы возмещения ущерба регулируются Конвенцией о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1969 г., а также последующей Конвенцией 1971 г., предусматри­вающей создание международного фонда для компенсации ущер­ба за загрязнение.