Конституционно-правовые основы местного самоуправления

Под конституционно-правовой основой понимаются федеральные, региональные, муниципальные нормативные правовые акты, в которых содержатся муниципально-правовые нормы1.

В числе главных задач Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления названа задача обеспечения разработки правовой основы для деятельности местного самоуправления.

Одной из наиболее глубоких и стабильных основ местного самоуправления является Конституция Российской Федерации. Именно в Конституции впервые были закреплены важнейшие начала организации и деятельности местного самоуправления, определены его место и роль я государственно-правовой структуре российского общества.

Прежде всего это относится к местному самоуправлению как одной из форм осуществления народовластия, к признанию и гарантированности местного самоуправления, обособленности органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий, к определению форм местного самоуправления, обязательному учету исторических и иных местных традиций, государственным гарантиям и судебной защите местного самоуправления.

Эти конституционные положения находят свое развитие и конкретизацию в российском законодательстве. Законодательное регулирование вопросов местного самоуправления подразделяется на три уровня. Это — федеральное законодательство, региональное законодательство (законодательство субъектов Российской Федерации), муниципальное законодательство (нормативные правовые акты местного самоуправления).

Федеральное законодательство включает в себя Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, решения Конституционного Суда Российской федерации по вопросам местного самоуправления.

Базовым, исходным для построения системы местного самоуправления в нашей стране является Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Все другие федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации и названному Федеральному закону, ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления.

Федеральный закон определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, территориальные, экономические и финансовые основы местного самоуправления, государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в нашей стране.

В Федеральном законе разграничиваются полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местною самоуправления, определяются предметы ведения местного самоуправления, регулируются основные формы осуществления населением местного самоуправления (органы местного самоуправления и прямое волеизъявление граждан).

Федеральный закон закрепил законодательную основу местного самоуправления (ст. 7) и создал необходимые предпосылки для развития федерального и регионального законодательства в сфере местного самоуправления. Среди принятых федеральных законов — о финансовых основах местного самоуправления, об основах муниципальной службы, об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Общие вопросы проведения муниципальных выборов и местного референдума регулируются Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 19 сентября 1997 г. с изменениями и дополнениями от 30 марта 1999 г. Названные федеральные законы непосредственно регулируют вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ст. 62, посвященной формированию правовой основы местного самоуправления, предложил Правительству Российской Федерации разработать и представить на рассмотрение Государственной Думы:

— проекты федеральных законов, обеспечивающих приведение законодательства Российской Федерации, в том числе налогового и бюджетного, в соответствие с названным законом;

— проекты законодательных актов, обеспечивающих правовую защиту органов местного самоуправления;

— проекты законодательных актов, устанавливающих ответственность, в том числе уголовную, за воспрепятствование осуществлению прав граждан на местное самоуправление, включая ответственность за нарушение установленных сроков проведения выборов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Постановлением Правительства Российской Федерации "О некоторых мерах по реализации Федерального закона

"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"1 от 6 марта 1996 г. утвержден перечень подлежащих разработке федеральных законов. В их числе: О государственных минимальных социальных стандартах; О государственных и муниципальных землях; О муниципальных банках в Российской Федерации; О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях; Об особенностях организации местного самоуправления в приграничных территориях; О внесении изменений и дополнений в Законы Российской Федерации "О закрытых административно-территориальных образованиях", "О милиции", "О пожарной безопасности".

Многие вопросы местного самоуправления регулируются также в отраслевом законодательстве, относящемся к административному, финансовому, гражданскому и другим отраслям права.

Это, далее, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и решения Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления. Среди них, например, Указ Президента Российской Федерации "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации" от 11 июня 1997 г., Постановление Правительства Российской Федерации "О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления" от 27 декабря 1995 г.

К правовым основам относятся указы Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, принятые в 1993—1995 гг., которые формально не утратили силу, но содержание которых во многом поглощено федеральными законами и более поздними президентскими указами.

Нормы федерального законодательства развиваются и конкретизируются в региональном законодательстве, которое в целом соответствует основополагающим положениям федеральной Конституции и законов, но имеют свою специфику и особенности, иногда выходящие за рамки конституционно-правовых основ местного самоуправления и содержащие нормы, не соответствующие федеральному законодательству.

Наиболее типичными нарушениями в региональном законодательстве, как об этом говорилось на Международной конференции по проблемам соответствия законодательства субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления федеральному законодательству, проводившейся в г. Тамбове в январе 1998 г., являются следующие:

— установление региональными правовыми актами ограничений на самостоятельность местного самоуправления по вопросам, подлежащим регулированию исключительно на федеральном уровне;

— ограничение региональными законами прав граждан на осуществление местного самоуправления;

— превышение региональными правовыми актами пределов правового регулирования в решении вопросов местного значения;

— передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий без передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств;

— выведение отдельных территорий из-под действия законодательства о местном самоуправлении и ряд других.

Основы местного самоуправления в конкретном регионе устанавливаются конституциями республик, уставами других субъектов Российской Федерации.

Практически во всех субъектах приняты законы о местном самоуправлении, в которых устанавливаются общие принципы и формы осуществления местного самоуправления, предметы их ведения, территориальная, экономическая и финансовая основы местного самоуправления, определяются структура, порядок формирования и полномочия органов местного самоуправления, их взаимоотношения с “органами государственной власти, закрепляются гарантии местного самоуправления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

К таким законам, имеющим общий характер, непосредственно примыкают законы и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по вопросам о территориях муниципальных образований, порядке их реорганизации и упразднения, об осуществлении права законодательной инициативы органами местного самоуправления, о правовых актах органов местного самоуправления, об обращении граждан в эти органы, о государственной регистрации уставов муниципальных образований.

В большинстве субъектов Российской Федерации приняты законы, регулирующие порядок проведения муниципальных выборов и местных референдумов. Особенность регионального избирательного законодательства состоит в том, что в ряда субъектов действует один закон — о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления, во многих субъектах два закона — о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и о выборах глаз муниципальных образований. В некоторых субъектах действуют законы об отзыве депутатов представительных органов местного самоуправления. Законодательство субъектов Российской Федерации регулирует и другое формы прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного самоуправления, в том числе об организации территориального общественного самоуправления, о порядке проведения собраний (сходов) граждан и др.

Для оптимальной организации и эффективного функционирования органов местного самоуправления важное значение имеют законы субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы статуса и социальных гарантий депутатов представительных органов и глав местного самоуправления, муниципальной службы, прав и обязанностей муниципальных служащих. С принятием Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" региональные законы требуется привести в соответствие с этим законом.

Важным направлением дальнейшего развития местного самоуправления является укрепление экономических и финансовых основ. Поэтому актуальными представляются, особенно после принятия Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", законы субъектов Российской Федерации, конкретно регулирующие эту сферу общественных отношений, которые также необходимо приводить в соответствие с ним.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Такое их наделение осуществляется как федеральными законами, так и законами субъектов Российской Федерации.

В ряде субъектов, Российской Федерации законами устанавливаются конкретные виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение ими федерального и регионального законодательства.

К муниципальному законодательству относятся прежде всего уставы городов, районов, поселков, других муниципальных образований. Устав — основной нормативный правовой акт муниципального образования. В нем определяются предметы ведения местного самоуправления; территориальное устройство; статус органов местного самоуправления; порядок их формирования и взаимодействия; их полномочия и ответственность; правовая, экономическая и финансовая основы их деятельности; формы прямого волеизъявления населения муниципального образования; другие конкретные вопросы организации местного самоуправления.

Государственные требования, предъявляемые к уставу муниципального образования, установлены ст. 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которой в уставе указываются:

1) границы и состав территории муниципального образования;

2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;

3) фермы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

6) срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;

7) виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

8) основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления,

9) порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

10) статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

11) гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;

12) условия и порядок организации муниципальной службы;

15) экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

14) вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций;

15) другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.

Устав разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации. Федеральный закон устанавливает единственное основание для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования — это противоречие его Конституции и законам Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Устав муниципального образования вступает в силу после официального опубликования (обнародования).

При этом следует иметь в виду, что акт государственной регистрации устава муниципального образования является обязательной стадией нормотворческого процесса, следующей за приятием устава и предшествующей его опубликованию (обнародованию), после которого устав вступает в силу.

Кроме уставов, к муниципальному законодательству относятся правовые акты, принимаемые органами и должностными лицами местного самоуправления по вопросам своего ведения (ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления-в Российской Федерации")- Наименования и виды таких актов, полномочия по их изданию, порядок их принятия и вступления в силу определяются Уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Например” Закон Белгородской, области "О правовых актах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления" от 29 июля 1996 г. определяет виды правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию правовых актов, порядок их принятия и вступления в силу, а также ответственность за принятие неправомерных правовых актов,

Под правовым актом понимается акт, изданный полномочным органом или должностным лицом местного самоуправления и содержащий правовые нормы, т. е. общие предписания (правила) постоянного или временного действия, применение которых обязательно. Правовой инициативой в органах местного самоуправления, т. е. правом внесения проектов правовых актов либо предложений по их разработке и принятию я органы местного самоуправления, в соответствии с названным законом, обладают: глава местного самоуправления, постоянные комиссии представительного органа местного самоуправления, депутаты, глава местной администрации, органы территориального общественного самоуправления; председатель суда, прокурор данного муниципального образования; группы граждан, обладающие избирательным правом, числом не менее чем определено в уставе муниципального образования.

Правовые акты принимаются в форме решений, постановлений, распоряжений.

Составной частью российской правовой системы, как это вытекает из ст. 15 Конституции Российской Федерации, являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Поэтому правовой основой местного самоуправления служит Европейская Хартия местного самоуправления, ратифицированная Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. Хартия определяет основные принципы, на которых, а также в соответствии с российской Конституцией, федеральным, региональным и муниципальным законодательством, строится местное самоуправление в Российской Федерации.