Функции и механизм государства

Функции государства.

Функции государства. Если сущность и форма государства являются статической (стабильной, постоянной) составляющей, то функции государства являются динамической составляющей и показывает, как реализуется в действии сущность государства и насколько продекларированные принципы государственной политики находят свое отражение в реальной действительности. Поэтому анализ функций может корректировать представление о сущности государства. В историческом аспекте можно наблюдать изменение содержания функций, в связи с изменением типов, целей и задач государств. Вместе с тем, наименее подвержены изменению общесоциальные функции, обеспечивающие восприятие этносом государства как социальной ценности, необходимой для его выживания и развития. Иерархия функций может меняться в зависимости от конкретной исторической ситуации, так в состоянии войны приоритетной становится оборонительная функция. Безусловное влияние на содержание функций оказывает политический режим: определяет превалирование общесоциальных функций или функций, обеспечивающих интересы узких элитарных групп. Таким образом, в самых общих чертах, функции государства – это основные направления его деятельности. Функциям государства свойственно несколько общих признаков:

1.Всегда имеют социальное содержание, отражают сущность государства, его социальное назначение;

2.Носят комплексный характер, включают все аспекты деятельности в определенной сфере (экономической, социальной, культурной или политической), в связи с чем, не следует смешивать или отождествлять функции и деятельность государства, либо функции государства и государственных органов;

3.Направленны на решение наиболее значимых социальных задач, обусловленных определенным этапом развития государства;

4.Представляют собой административную (управленческую) категорию, реализующуюся в определенных правовых формах.

Таким образом, функции государства, это соответствующее историческому периоду основные направления деятельности государства, отражающие его сущность.

Классификация функций государства. Критерии классификации могут быть различны. Функции жизненно необходимые для существования общества и государства следует отнести к основным. Соответственно, функции, не относящиеся к приоритетным направлениям деятельности на данном этапе – неосновные. Соотношение основных и неосновных функций, как было указано выше, может меняться.

В зависимости от времени осуществления, функции делятся на постоянныевременные. По своей сути все функции постоянные, но в некоторые периоды (военный конфликт, чрезвычайное положение, катастрофа и др.) может возникать необходимость прибегнуть к временным функциям для решения определенных задач.

Возможно так же говорить о централизации и децентрализации функций государства. Централизация функций – не только признак тоталитарного государства, но и подчас вынужденная мера, связанная с решением глобальной проблемы, требующей мобилизации всех ресурсов государства. Вместе с тем, положительный эффект от централизации может быть сопряжён с негативным моментом – ущемлением интересов регионов государства или полноценной реализацией других функций. Создание тонкого механизма, учитывающего преимущества центробежных и центростремительных тенденций в распределении функций, – задача современного правового государства.

По направлению деятельности функции подразделяются на внутренние (предполагает государственное управление, направленное на решения задач внутри страны) и внешних (предполагает деятельность государства, как суверенного субъекта в международных отношениях) функции.

По сфере деятельности к внутренним функциям государства относятся:

1. Политическая. Государство, как центральный элемент политической системы, не только управляет и формирует её, но и уравновешивает различные социальные интересы. Управляя политической сферой, государство стремится и к самосохранению, обеспечивает внутренний суверенитет путем укрепления механизма государственной власти, а также создает нормативную и организационную основу для наиболее эффективной и качественной деятельности государственных органов. Вместе с тем, государство обеспечивает контрразведывательную деятельность и безопасность внутри страны для недопущения социального конфликта или гражданской войны и поддержание стабильности.

2. Правоохранительная. Создание системы правоохранительных органов и ее модернизации в соответствии с задачами по формированию правового сознания личности, обеспечению реализации прав человека и охраны правового порядка в обществе. В правоохранительную функцию государства входит не только решение текущих задач, но также и профилактика правонарушений с целью их предупреждения и пресечения. Формирование нормативной, организационной, финансовой и технической основы для осуществления правосудия, отвечающего действующим принципам судопроизводства государства.

3. Экономическая. Прежде всего, предполагает определение общего направления экономической политики государства в соответствии с определенным уровнем экономики государства: от полного контроля в условиях командно-административного хозяйствования и до прогнозирования с целью определения наиболее оптимального развития страны в условиях рыночной экономики и дальнейшего планирования государственных мероприятий по поддержке наиболее перспективных отраслей национальной экономики. Кроме того, государство напрямую управляет стратегически важными отраслями и предприятиями (разработка нефтяных месторождений, предприятия военно-промышленного комплекса и др.), а также осуществляет финансовый контроль в целях экономической стабильности и безопасности страны. Грамотная налоговая политика может оптимизировать экономическое и научно-техническое развитие государства. Решение этих задач требует создания государственного аппарата, способного осуществлять высокоэффективную экономическую политику.

4. Социально-культурная. Реализация социальной функции государства становится возможной при его обеспечении средствами населения, призванных обеспечить достойные условия жизни для всех слоев общества, пенсионное обеспечение, поддержку семьи, материнства и детства, создания социальных, рекреационных и образовательных инфраструктур, а также условий для свободного творческого развития в целях модернизации и создания культурной среды общества. Поскольку государственный бюджет, как источник социального обеспечения, формируется, по большей части за счёт средств населения, взимаемых посредством налогов и иных обязательных платежей, государство тем самым обязывает себя использовать средства налогоплательщиков наиболее оптимальным способом. И, если до момента появления в XX веке понятия «социальная политика», государства считали возможным использовать привлечённые от населения средства по своему усмотрению, то социальные стандарты современных государств, претендующих называться демократическими, правовыми и социальными, предполагают не только наиболее целесообразное инвестирование этих средств, но и наличие механизма контроля за обоснованностью и эффективностью их использования с возможностью привлечения к мерам политической ответственности (вотум недоверия правительству). Жизнеспособность государства в немалой степени зависит от интеллектуально-нравственного потенциала его населения, поэтому немаловажным направлением деятельности государства всегда считалась поддержка национальной культуры, науки и формирование духовно-нравственной среды, способной воспитать граждан в духе патриотизма и сохранения культурно-нравственных ценностей. Немало важной составляющей в государственной политики является формирование государственной идеологии. При этом не обязательно идеология должна быть единой и не позволяющей разночтений, как в тоталитарном государстве. Стабильное управление и поддержка власти населением возможны и при существовании множества идеологий (идеологический плюрализм), но при определении государством идеологических приоритетов, как система ценностей приемлемых для населения, не ущемляя тем самым интересов его малой части.

5.Экологическая. Непременным условием выживания и дальнейшего существования человечества являются защита и поддержание окружающей среды. Необходимость сохранения баланса естественной среды предопределило включение экологической функции в число основных внутренних и внешних функций государства. Требования, устанавливаемые государством по вопросам экологической политики, составляют основу экологической безопасности страны. Эффективность механизма защиты окружающей среды определяется не только наличием природоохранного законодательства, но и механизмом его реализации, реальной ответственностью и экологическим воспитанием населения.

По сфере деятельности к внешним функциям государства относятся:

1. Внешнеполитическая функция призвана решить несколько основных задач. Прежде всего, политическое, межгосударственное сотрудничество направлено на поддержание мирного сосуществования государств и предотвращение глобальных конфликтов. Немаловажную роль в этом процессе играют международные организации универсального (Организация Объединённых Наций) и регионального (НАТО) характера. ООН способствует не только поддержанию мирового правопорядка, но и сотрудничеству государств во всех сферах. Создание региональной организации направлено на поддержание мира в регионе, формирование и защиту системы приоритетов государств, входящих в это объединение. Ряд организаций призваны координировать сотрудничество в определённой области (в социальнойсфере – Международная организация труда, в сфере использования воздушного пространства – Международная организация гражданской авиации и др.). Многие из международных организаций, изначально преследующие цель объединить усилия в определённой области, в частности ЕС (Европейский Союз создавался как организация в сфере экономического сотрудничества), на текущий момент дают повод дискутировать о правом статусе этого образования. Расширение круга ведения позволяет сторонникам концепции интеграционных образований относить ЕС к квазигосударственным образованиям. Однако, наличие интеграционных процессов не тождественно образованию государства. Еще одна немаловажная задача внешнеполитической деятельности – укрепление своего статуса на международной арене и недопущение поглощения государственного суверенитета. Решение этих задач реализуется посредством дипломатии, как официальной деятельности представителей государств. Переговоры, дипломатическая переписка и деятельность постоянных представительств государств, в том числе при международных организациях, позволяют создать благоприятные условия для сотрудничества. Обязательства, которые добровольно принимают на себя государства, находят свое отражение в международных договорах. Внешнеполитической деятельности любого государства сопутствует стремление пресечь воздействие враждебной ему идеологии других государств, создание определённого образа своего государства, позиционирование своих ценностей, т.е. экспортирование своей идеологии с целью наиболее эффективной международно-правовой защиты своих интересов.

2. Оборонно-военная. Государство нуждается в укреплении и отстаивании своих территориальных позиций и в связи с этим создает военно-оборонительный комплекс для противодействия вооруженному вторжению или угрозы агрессии других государств. Нередко государства консолидируются в военно-политической сфере для достижения общих военных целей, как правило, мира на определенной территории. Решение этих задач предполагает создание военно-оборонительных структур на своей территории и военных баз на территории иностранных государств, проведение разведывательных мероприятий и развитие военно-промышленного комплекса. Современный уровень межгосударственных отношений отдаёт предпочтение сотрудничеству с целью обеспечению международной безопасности и комплексу мер, направленных на ограничение вооружений государств и военных блоков.

3. Внешнеэкономическая.Развитие торговли и производства неизбежно приводит к интеграции государств в мировую экономическую систему. Соглашения о статусе иностранных купцов известны ещё Древнему миру (исополитии – соглашения между древнегреческими полисами наделяли граждан договаривающихся сторон правом заключать сделки в соответствии с местными обычаями). Современный уровень кооперации производства, создание единого экономического пространства, способствующей взаимовыгодному экономическому сотрудничеству, требуют не только выработки целесообразной внешней экономической политики государства, но и унификации норм в области инвестирования, товарообмена, валютных, финансовых, концессиональных и иных отношений экономического характера. Начало унификационным процессам было положено в римском «праве народов» («jus gentium»), которое можно рассматривать как попытку создания единообразной системы регулирования частноправовых отношений граждан Рима и жителей провинций, а так же иностранных граждан. Современный уровень унификационных процессов, вызванный, прежде всего, тенденциями экономического характера, реализуется посредством трех форм: заключение международного договора, который напрямую обязывает участников, либо подготовки модельного или типового закона, который предлагается как основа внутригосударственного закона для государств его создающих, либо совместное создание норм, подлежащих вживлению в национальное право, в объеме, который государства, участвующие в их разработке, сочтут возможным. Значительный вклад в урегулирование внешнеэкономических отношений государств вносит Всемирная торговая организация (ВТО), Комиссия ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ), действующая с целью унификации права международной торговли, особое место в этой системе занимает Международный институт унификации частного права (УНИДРУА), разрабатывающий проекты международных конвенций в вопросах торгово-экономического сотрудничества, Международный валютный фонд (МВФ), Международный банк реконструкции и развития (МБРР), Банк международных расчётов(БМР) и др.

4. Социально-культурнаякак одна из внешних функций государства предполагает, в первую очередь, участие в международных организациях социально-культурной направленности. Усилия государств по защите трудовых прав человека, созданию наиболее приемлемого режима занятости собственных граждан, иностранцев и лиц без гражданства, по сотрудничеству в вопросах социального обеспечения координируются в рамках созданной в 1919 году Международной организации труда (МОТ). Под эгидой МОТ принято около 200 конвенций, а так же рекомендации. Межгосударственное сотрудничество по вопросам здравоохранения координирует Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ). Социально-культурная функция государства предполагает так же сотрудничество как в рамках международного гуманитарного права, защищающего права жертв вооружённых конфликтов, так и добровольную медицинскую, продовольственную и иную помощь населению других государств, пострадавшему от стихийных бедствий и иных гуманитарных катастроф. Формирование внешней политики государства в области образования в современном мире не может протекать без учёта конвенций, подписанных под эгидой Организации ООН по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), основная цель которой сделать образование доступным для всех. Унификация норм в сфере образования преследует, в конечном счёте, цель устранить для своих граждан препятствия, связанные с разницей уровня образования, воспитания и культуры общества в целом. Сохранение национальных достижений, обмен опытом, совместные разработки в образовательной, научной и культурной сфере позволяют государствам, участвующим в этих процессах, достигать новых высот, как в науке, так и практике во всех сферах деятельности.

5.Экологическая. Проблема эффективного и рационального использования природных ресурсов и экологической безопасности носит глобальный характер, так как только межгосударственное сотрудничество позволит найти способ ее решения и обеспечить поддержание экологического баланса, необходимого для выживания всего человечества. Такие международные организации, как Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ – занимающаяся проблемой загрязнения атмосферы), Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ – занимающаяся вопросами по безопасности окружающей среды при эксплуатации источников атомной энергии) и Международная морская организация (ИМО – занимающаяся охраной морской среды) и другие наряду со своей специальной деятельностью координируют усилия государств по охране окружающей среды. Рекомендации по вопросам охраны окружающей среды на базе собственных исследований призван давать Экономический и Социальный совет (ЭКОСОС) при ООН. В 1972 году был создан специальный механизм сотрудничества государств в сфере экологической безопасности – Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП), в Совет управляющих которого входят представители 58 стран.

От видов функций следует отличать формы их реализации, т.е. средства и методы осуществления основных направлений деятельности государства. В таком качестве можно рассматривать три вида деятельности: правоустанавливающую (деятельность по созданию правовых норм), правореализующую (обеспечение эффективного и качественного применения права, механизма реализации прав и исполнения обязанностей, соблюдения запретов) и правозащитную (деятельность по охране установленного правопорядка и защите прав и свобод). Названные формы принято объединять понятием – правовые. К правовым формам также относятся – договорная, в тех сферах, где в основе отношений лежит диспозитивный принцип (экономика, социальная сфера, юридические услуги и др.). К неправовым формам относят – фактическую деятельность государства по реализации его функций (организационная, финансово-распределительная, техническая и др.).

Формы реализации функций осуществляются с помощью приемов и способов, таких как убеждение, принуждение, которые следует рассматривать как методы реализации функций.

Механизм государства.

Определение функций государства, форм и методов их реализации не гарантирует их реального осуществления, в связи с этим необходима система государственных органов. Эта система составляет механизм государства. Наряду с термином «механизм государства» используется термин «аппарат государства». Представляется, что термин «аппарат» отражает только статику, структуру органов, реализующих функции государства, в то время как механизм – понятие более широкое, включающее и динамику, т.е. систему организации функционирования и взаимодействия государственных органов. Термины «механизм» и «аппарат» предполагают механическое представление о государстве, в то время как государство – социальное образование, тесно связанное с правом, как выражением воли людей. Полномочия государственных органов, составляющих аппарат государства, принципы их деятельности устанавливаются правом, сущность и содержание которого определяют задачи и структуру механизма государства в конкретный исторический период. Структурное звено механизма государства – государственный орган. Образуемая государственными органами структура в современном государстве – сложное многоуровневое явление, что определяется территориальным устройством, наличием структур муниципальной власти, разнообразием функций и форм их разрешения и принципами, положенными в основу организации государственного механизма (разделение властей). К обеспечивающим элементам механизма государства относится материально-техническое обеспечение. Для полноценного функционирования государственного аппарата необходима специально подготовленная группа лиц, реализующая своей деятельностью полномочия государственного органа, квалификация и профессионализм которых определяет качество работы государственного аппарата. Часто эта категория лиц и образуемая их деятельностью система управления именуется бюрократией (bureaucratic – власть стола, столоначальник, управленец, от фр.bureau – стол, канцелярия и гр. cratos – власть). Как эффективная система управления, основанная на вертикальной иерархии, специализации труда, чёткой его регламентированности и объективизированности отношений (обезличенности, отношении как профессионалу, а не личности), бюрократия была исследована немецким социологом Максом Вебером. Отрицательные издержки работы бюрократии (волокита, карьеризм, равнодушие) принято именовать термином «бюрократизм», позволяющим отличить бюрократию, как систему управления, и бюрократизм, как систему негативных тенденций в работе управленческого аппарата. Эффективность работы механизма современного государства, превенция негативных тенденций определяются принципами (основными идеями)функционирования государственного аппарата. В первую очередь, это принцип законности, предполагающий организацию, наделение полномочиями и функционирование государственных органов, как структурных элементов механизма государства, в строгом соответствии с законами, в первую очередь, конституцией. Безусловно, необходимый организационный принцип – профессионализм и этика, который требует не только принятия обоснованных и квалифицированных решений, но и соблюдение ряда специальных юридических и морально-этических требований и ограничений (отсутствие личной заинтересованности, не позволяющей качественно осуществлять служебную деятельность; недопустимость совмещения государственной службы и предпринимательской деятельности; соблюдение корпоративной культуры и т.д.). Прозрачность и ответственность – принцип, обеспечивающий контроль за деятельностью государственного аппарата, в том числе за целесообразностью, экономичностью и обоснованностью принятых решений, а также юридическую и морально-этическую ответственность, которая наступает не только за нарушение правил корпоративной этики при исполнении служебных обязанностей, но и за поведение не соответствующее высокому статусу государственного служащего вне несения службы. Указанные принципы свойственны структуре организации государственному аппарату в правовом государстве, определяют его роль, как служебную по отношению к населению. Принципом свойственному любому типу государства, можно считать принцип вертикали соподчинения – иерархии.

Помимо принципов государственный аппарат имеет определенную структуру, т.е. его внутреннее строение и взаимодействие составляющих его элементы. Структурная составляющая государственного аппарата – государственный орган. В отличие от негосударственных организаций, государственный орган обладает рядом специальных признаков: а) формируется государством и действует от его имени; б) для реализации своих функций наделяется государственно-властными полномочиями; в) в процессе реализации полномочий издаёт правовые акты нормативного и индивидуального характера, за нарушение требований которых наступает юридическая ответственность;г) осуществляет управленческую деятельность в строго определенных законодателем сферах и формах; д) каждый государственный орган имеет чётко определённую организационную структуру и материально-техническую базу, его место и взаимоотношения с другими органами государства так же определены по принципу субординации (подчинённости) или координации (взаимодействия субъектов с равным статусом). Система и компетенция государственных (система правомочий) органов различаются в зависимости от политического режима, формы правления, типа государства и господствующей концепции понимания сущности государства. Современные государства отдают предпочтение механизму, построенному по принципу разделения властей. Законодательную власть осуществляет представительный орган (парламент), исполнительную – сложная система органов, исполняющая законы и во исполнение законов принимают подзаконные акты, наделённые оперативной самостоятельностью. Во главе системы исполнительной власти стоит глава государства (президент, премьер-министр, монарх). Структуру органов исполнительной власти составляют: а) коллегиальный орган общей компетенции и правительство; б)органы отраслевой и специальной компетенции, министерства, ведомства, специальные ведомства и государственные комитеты. В качестве единственного носителя судебной власти в правовом государстве могут быть только судебные органы общей компетенции (суды общей юрисдикции) и специальные (торговые, ювенальные, административные и т.д.).

Таким образом, «механизм государства» можно определить, как иерархичную систему государственных органов, реализующих функции государства в соответствии с полномочиями и в порядке установленными правом.

Глава 4