Степень политизированности
| Степень партийности | Высокая | Высокая |
| Служба и партийна, и политизирована. Например, Гана при К. Нкруме | Служба партийна, но не политизирована. Например, Израиль | |
| Служба не партийна, но политизирована. Например, Таиланд | Служба и не партийна, и не политизирована. Например, Великобритания |
Вопрос о том, кто в реальном политическом процессе в состоянии занимать лидирующую позицию — бюрократия или политики, далеко не всегда является ясным. В ситуации, когда политики способны контролировать чиновников в направлении стратегии поддержки своей власти, бюрократия корректно осуществляет эту власть без необходимости прямого давления со стороны политиков. Так как принимающие решения акторы пытаются предопределить соответствующие последствия своих действий и поэтому принимают во внимание тех субъектов политического действия, которые придут позже.[254]
Одна из наиболее влиятельных типологий бюрократии на Западе, с позиции внутренней ее структуры, предложена Т. Бернсоном и Д. Сталкером, которые считали, что основное в деятельности организации — это быстрота реакции на изменения в социальной среде. Они предложили две модели такой реакции: механистическая, органическая структуры.[255] При этом в одних условиях более эффективное управление обеспечивает механистическая модель, а в других — органическая или их возможные вариации.
Без сомнения, назначенные служащие располагают широким кругом полномочий. Для того, чтобы выявить характер управления обществом, необходимо определить также, как используется эта власть. В широком плане, по мнению Дж. Уилсона, существует четыре фактора, объясняющие поведение официальных лиц.
«1. Как они нанимаются и вознаграждаются». — Интервал: неформальная — формальная система назначения.
«2. Их личные качества и атрибуты, например, социальное и материальное прошлое и политическая позиция». — Интервал: профессионализм — непрофессионализм в системе административной власти.
«3. Характер их работы: роли и мнения». — Интервал: престижная — не престижная сфера управленческой деятельности.
«4. Как внешние силы — вышестоящие политические руководители, законодатели, заинтересованные группы и журналисты влияют на поведение чиновников». — Интервал: контролируемая — неконтролируемая административная власть.[256]
Кроме этого разделения внутри бюрократии, можно представить следующие пары чиновников: гражданские чиновники и офицеры армии; карьерные служащие и служащие, временно занимающие посты (временщики), выслужившие чины личными заслугами и назначенцы через покровителей; служащие среднего ранга и высокопоставленные чиновники; чиновники — «функционеры» и чиновники «мандарины».[257] Соотношение названных типов служащих и их влияние на структуры власти не являются одинаковыми. Определенные комбинации представленных типов чиновников аппарата управления способны приводить к изменениям в политической системе: во взаимоотношениях выборной законодательной власти, судебной власти, партий и избирательной системы.
Все представленные виды бюрократий, так или иначе, отражают реалии функционирования современных политических систем. Одновременно большинство моделей ставят вопрос об институциональном и нормативном ограничении власти чиновничества. Однако ни одна политическая система не может полностью совпадать с описанными выше моделями, хотя и способна приближаться к идеально-типическим построениям. Например, для американской политической системы более всего характерна ситуация, когда политики принимают решения, а чиновники их осуществляют. Здесь господствует фактор политического выбора. Во Франции бюрократия контролирует большинство сфер жизнедеятельности общества и управляет в качестве экспертов, чем обеспечивается стабильность и преемственность управления. В Японии ведущую роль играет бюрократия.[258] В ряде других зарубежных стран имеют место различные формы кооперации и единства политиков и чиновников (Б. Питерс).[259] К ситуации с бюрократией в современной России, в субъектах ее образующих, применимы различные модели, описывающие конфликтную, конвергирующую, гибридную, бюрократическую формы взаимоотношений между носителями политической и административной власти. Победителем в конфликтных и иных ситуациях, как правило, выходит власть административная.
Сказанное позволяет сделать вывод, что сводить деятельность бюрократии к одной из сторон функционирования политико-административных структур - управлению, неполитическому сообществу, политической элитарности или формализму — неверно.
Без бюрократии, сосредоточивающей в своих руках часть высшей, среднюю и низшую форму исполнительной власти, не обходится ни один современный режим. Иное дело, что в определенных условиях возникают основы трансформации бюрократии, утрачивающей свой статус передаточного механизма и приобретающей положение, при котором чиновники начинают играть основную политическую роль (бюрократически-политическая монополия — часть стран Латинской Америки, Африки, Азии). Как отмечалось, бюрократически-политическая монополия на власть незначительно отличается от власти политически-бюро-кратической. Последняя также предполагает «единство администрации и политики», но только с тем отличием, что политика поглощает административный сектор, и базовая административная роль находится в руках политиков (СССР, восточная социалистическая Европа). Обозначаются названные виды управления близкими по значению терминами «бюрократический произвол», «бюрократический абсолютизм», «бюрократическое правление», «бюрократическое господство». В последнем случае невозможно провести более или менее четкую грань между такими понятиями, как «бюрократия», «класс» или «политическая элита». Они сливаются в единые термины — «политбюрократия», «номенклатура» «правящий или господствующий класс», «правящая или господствующая элита».
Наконец, сама бюрократия функционирует во всех организационных образованьях. Поэтому исследование бюрократической власти не способно дать правильное объяснение политических и социальных процессов, которые происходили или происходят, например, в СССР, России, ФРГ, США или Бразилии. Социологию бюрократии необходимо включать в более широкую социально-политическую среду. Общественные отношения, в которых функционирует и которые поддерживает (или им противостоит) бюрократия, определяются характером целей. Эти цели задаются обществом и государством в целом. Они зависят от форм социального и политического контроля над бюрократией. Данные отношения связаны также со спецификой взаимодействия аппарата и институтов гражданского общества. Они зависимы от тех отношений, которые складываются в организационной структуре бюрократии.
Контрольные вопросы
1. Какой смысл может вкладываться в понятие «бюрократия»?
2. Когда возникают бюрократические структуры?
3. Назовите основные теоретико-методологические подходы исследования власти бюрократии.
4. На основе каких критериев может осуществляться типология бюрократий?
5. Назовите основные формы бюрократического управления.
6. Как соотносятся понятия «политика» и «управление»?
7. Какие вы знаете модели бюрократического исполнения стратегии политики?
Литература
1. Beetham D. Max Weber and the theory of modern politics. Cambridge, 1985.
2. Burns T., Stalker G.M. The management of innavation., London, 1961.
3. Clegg S. Max Weber and contemporary sosiology of organization // Organizing modernity: New Weberian perspectives on work, organization and society. London, 1994.
4. Timsit G. Administrations et Etats: etude comoparee. Paris, 1987.
5. Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. Tubingen, 1976.
6. Wittfogel K. Oriental despotism: A comparative study of total power. New Haven, 1963.
7. Агеев О.В., Устинкин С.В. Бюрократия и политика. Нижний Новгород, 2003.
8. Альт Дж.И., Алезина А. Политическая экономия: общие проблемы // Политическая наука — новые направления. М., 1999.
9. Биттэм Д. Бюрократия / Перевод М.В. Масловского. http://www.nir.ru/Socio/scipubl/sj/ 4bcctha.Htm.
10. Вайнгаст Б. Политические институты с позиций концепций рационального выбора // Политическая наука — новые направления. М., 1999.
11. Василенко И.А. Административное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 1999.
12. Вебер М. Избранные произведения. М., 1990.
13. Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. Проблема бюрократии у Макса Вебера // «Вопросы философии». 1991. № 3.
14. Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты России. М., 2006.
15. Королев С.А. Искус корпоративности и мутации системы: советская бюрократия в структурах политической власти // Бюрократия и общество. М., 1991.
16. Макаренко В.П. Групповые интересы и властно-управленческий аппарат: к методологии исследования // «Социс». 1997. № 7.
17. Макарин А.В. Власть бюрократии. СПб., 2001.
18. Макрин А.В., Шрейдер В.Ф. Бюрократия как институт власти. СПб., 2006.
19. Масловский М. Политическая социология бюрократии. М., 1997.
20. Морозова Е.Г. Политический рынок и политический маркетинг: концепции, модели, технологии. М., 1999.
21. Нуриев Р.М. Джеймс Бьюкенен и теория общественного выбора // Бьюкенен Дж. Сочинения. М., 1997.
22. Пастухов В.В. Три времени России. Общество и государство — в прошлом — настоящем — будущем. М., 1994.
23. Питерс Гай Б. Гражданская служба в условиях укрепления демократии // «Международный журнал социальных наук». 1997. № 10.
24. Риггс Ф.У. Непрочность режимов «третьего мира» // «Сравнительная политология». 1993. № 3.
25. Тихонова Н.Е. Бюрократия: часть общества или его контрагент?; Петухов В.В. Бюрократия и власть; Седова Н.Н. Эффективность бюрократии в оценках россиян; Бызов Л.Г. Бюрократия при В. Путине — субъект развития или его тормоз? // «Социс». 2006. № 3.
26. Уилсон Дж. Американское правительство. М., 1995.
27. Фурсов А.И. Капитализм в рамках антиномии «Восток-Запад»: проблемы теории // Капитализм на востоке во второй половине ХХ в. М., 1995.
28. Шпакова Р.П. Легитимность и демократия (уроки Вебера) // «Полис». 1994. № 2.
29. Эйзенштандт Ш. Революция и преобразование обществ. Сравнительное изучение цивилизаций. М., 1999.