Право государственной собственности на землю
Согласно статье 13 Конституции Республики Беларусь, собственность в нашей стране может быть государственной и частной. Часть шестая данной статьи Конституции установила, что земли сельскохозяйственного назначения находятся в собственности государства. В силу статьи 12 Кодекса о земле 2008 г. собственность на землю в Республике Беларусь выступает в государственной и частной формах. Кроме того, земля может принадлежать на праве общей долевой или совместной собственности нескольким собственникам (независимо от форм собственности).
Право государственной собственности на землю как правовой институт – это совокупность правовых норм, закрепляющих землю за государством в его собственность. Они содержатся в Конституции Республики Беларусь, Гражданском кодексе, Кодексе о земле, Лесном, Водном кодексах, Законе от 15 июля 2010 г. «Об объектах, находящихся только в собственности государства, и видах деятельности, на осуществление которых распространяется исключительное право государства» [Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2010. – № 184. – 2/1721], и иных актах законодательства. Государство является самостоятельным участником отношений, регулируемых гражданским законодательством, и одновременно самостоятельным участником земельно-правовых отношений. В соответствии со статьёй 213 ГК субъектами права государственной собственности являются Республика Беларусь и административно-территориальные единицы. Имущество, находящееся в государственной собственности, может закрепляться за государственными юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
Субъективное право собственности государства на землю представляет собой меру его возможного поведения как собственника и включает в себя правомочия собственника, определяемые законодательством.
Государство в лице Республики Беларусь и её государственных органов может выступать в двух ипостасях: в качестве публичного субъекта государственной власти, устанавливающего нормы земельного законодательства, осуществляющего в соответствии со статьёй 23 Кодекса о земле государственное управление в области использования и охраны земель и многие другие функции, а также в качестве собственника земель, не находящихся в собственности граждан и юридических лиц. В таком случае государство обладает теми же правами и несёт те же обязанности, что и другие собственники земельных участков. Иными словами, с одной стороны, государство выступает как носитель политической воли, а с другой – как собственник земли.
Земли, находящиеся в государственной собственности, могут передаваться гражданам и юридическим лицам (в том числе предприятиям с иностранными инвестициями при приватизации объектов государственной собственности) для застройки, сельскохозяйственного производства, в аренду и для иных целей. В свою очередь, в государственную собственность могут приобретаться земельные участки путём выкупа у частных лиц, на основании дарения и в результате прекращения права частной собственности на земельные участки, а также по иным основаниям, установленным актами законодательства.
Право государственной собственности на землю имеет свою специфику. Во-первых, для данной формы собственности характерен особый уровень субъектов: в соответствии со статьёй 3 Конституции Республики Беларусь единственным источником государственной власти и носителем суверенитета в Республике Беларусь является народ, который осуществляет свою власть непосредственно, через представительные и иные органы в формах и пределах, определённых Конституцией.
Таким образом, в правоотношениях собственности государство от имени народа осуществляет право владения, пользования и распоряжения землёй. Во-вторых, свои особенности имеют основания возникновения права государственной собственности на землю. В отличие от права собственности на землю граждан, юридических лиц, которые приобретают землю в собственность на основании нового земельного законодательства, содержащегося в Конституции Республики Беларусь, Гражданском кодексе, Кодексе о земле, нормативных правовых актах Президента Республики Беларусь, государство было наделено земельной собственностью с установлением земельного строя, основанного на Декрете о земле от 8 ноября 1917 г. II Всероссийского съезда Советов. В-третьих, правомочия непосредственной собственности на землю у государства совпадают с его правомочиями по государственному управлению в области использования и охраны всех земель. Устанавливая свои правомочия земельного собственника, государство в процессе функционирования направляет свою деятельность в русло этих установлений, выступая одновременно как собственник земли и как властный институт права. В-четвёртых, государственные земли используются только в диапазоне своего целевого назначения.
Владение землями, находящимися в собственности государства, осуществляется, как правило, юридическими лицами, которым земельные участки предоставляются для землепользования в соответствии с правовым режимом этих земель. Как собственник земли государство через соответствующие органы контролирует правомерность владения государственными землями. В частности, к компетенции специально уполномоченного государственного органа по земельным ресурсам и землеустройству (в настоящее время – Госкомимущество) относятся: проведение единой государственной политики в области регулирования земельных отношений, охраны и рационального использования земель; государственный контроль за использованием и охраной земель; ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель; составление документов, удостоверяющих право на землю; землеустройство и оценка земель; подготовка материалов по вопросам изъятия и предоставления земельных участков, а также по передаче земель в собственность юридических лиц; решение других вопросов в области регулирования земельных отношений в соответствии с законодательством Республики Беларусь. Кроме того, государство осуществляет контроль за использованием и охраной земель всеми землепользователями (статья 90 Кодекса о земле). Право владения государственными землями может быть прекращено по правилам, установленным самим государством, например, в случаях передачи земельных участков, находящихся в государственной собственности, в частную собственность граждан Республики Беларусь в соответствии со статьёй 34 Кодекса о земле. Земельным законодательством государству предоставлено также право изымать земельные участки для государственных нужд (статьи 62 и 64 Кодекса о земле) и у нарушителей земельного законодательства (статья 67 Кодекса о земле).
Земли государственной собственности, не предоставленные в пользование, пожизненное наследуемое владение и не переданные в частную собственность гражданам и юридическим лицам, переводятся в категорию земель запаса и временно не используются. В соответствии со статьёй 6 Кодекса о земле в состав земель запаса могут включаться неиспользуемые и изымаемые в установленном порядке у землепользователей, землевладельцев или собственников земельные участки. Земли запаса предоставляются с учётом их пригодности для различных целей в соответствии с Кодексом о земле. Их использование допускается после перевода и в другую категорию в соответствии со статьёй 4 Кодекса о земле.
Пользование землями, находящимися в собственности государства, состоит в установленной законом юридической возможности хозяйственной либо иной эксплуатации земли, извлечения из неё полезных свойств и качеств для удовлетворения государственных потребностей. Однако само государство пользование землёй не осуществляет. Оно предоставляет такое право различным юридическим и физическим лицам: землепользователям, владельцам земельных участков и арендаторам. Государство закрепляет свои земли за различными сельскохозяйственными организациями, иными юридическими лицами на праве пользования, а за дееспособными гражданами, изъявившими желание вести крестьянское (фермерское) хозяйство, – в пожизненное наследуемое владение или в аренду (статья 17 Кодекса о земле).
Распоряжение землями, находящимися в собственности государства, означает допустимую законом возможность определять юридическую судьбу земель. По общим правилам распоряжение землями, как и иным имуществом, осуществляет её собственник. В силу установлений статьи 210 ГК (п. 3) распоряжение землёй (как владение и пользование) и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законодательством, осуществляется их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает права и защищаемые законом интересы других лиц. Вместе с тем, согласно гражданскому законодательству (статья 213 ГК, п. 2), субъектами права государственной собственности являются Республика Беларусь и административно-территориальные единицы. Однако земельное законодательство Республики Беларусь, в отличие, к примеру, от аналогичного законодательства Российской Федерации [Порядок и основания разграничения государственной собственности на землю в Российской Федерации определены Федеральным законом от 17 июля 2001 г. «О разграничении государственной собственности на землю» (СЗ РФ. – 2001. – № 30. – Ст. 3060), в соответствии с которым собственность на землю выступает в виде собственности Российской Федерации, собственности субъектов Федерации и собственности муниципальных образований. Разграничение государственной собственности на землю осуществляется также в соответствии с постановлением Правительства РФ от 4 марта 2002 г. № 140 «Об утверждении правил подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности» (СЗ РФ. – 2002. – № 10. – Ст. 1001)], в прямой форме не закрепляет право государственной собственности на землю административно-территориальных единиц. В то же время местные исполнительные комитеты в соответствии со статьями 27–30 Кодекса о земле вправе принимать решения об изъятии и предоставлении земельных участков, передавать их в частную собственность гражданам Республики Беларусь, выкупать их у граждан, а также изымать для государственных и общественных нужд.
Предоставление в пользование или собственность гражданам или юридическим лицам земельного участка, находящегося в государственной собственности, осуществляют:
• областные исполнительные комитеты – в соответствии со статьёй 27 Кодекса о земле;
• Минский городской, городские (городов областного подчинения) исполнительные комитеты – в соответствии со статьёй 28 Кодекса о земле;
• районные исполнительные комитеты – в соответствии со статьёй 29 Кодекса о земле;
• сельские (поселковые) исполнительные комитеты – в соответствии со статьёй 30 Кодекса о земле.
Согласно статье 33 Кодекса о земле, средства, вырученные за земельные участки, находящиеся в государственной собственности и предоставляемые в частную собственность, собственность иностранных государств, международных организаций, за право заключения договоров аренды земельных участков, находящихся в государственной собственности, а также за пользование земельными участками, находящимися в государственной собственности, поступают в республиканский и местные бюджеты в соответствии с бюджетным и иным законодательством и используются на охрану земель и улучшение их полезных свойств, землеустройство, ведение государственного земельного кадастра, а также на материальное стимулирование землепользователей, строительство (реконструкцию, ремонт) объектов социальной инфраструктуры, финансирование работ и услуг, связанных с формированием и изъятием земельных участков для проведения аукционов, в том числе с государственной регистрацией в отношении этих участков, и иные цели, предусмотренные законодательными актами.