Можно назвать три важнейшие проблемы, решение которых во многом определяет успешную работу муниципальных дум, собраний, советов

Первая из них - реальная коллегиальность деятельности представительных органов. Хотя по своей структуре они являются коллегиями депутатов, на практике коллегиальность нередко оказывается формальностью. Депутаты забывают о своей обязанности активно участвовать в дискуссиях по важнейшим и далеко не всегда простым вопросам местной жизни, они уклоняются от участия в обсуждении, оправдывая эту свою позицию слабым знанием проблемы или тем, что она не затрагивает интересы их избирателей, или просто идя на поводу у других, более активных депутатов. Такая позиция неприемлема. Оптимальные решения представительного органа принимаются только после их всестороннего рассмотрения, свободного участия депутатов в их обсуждении, в достижении на основе дискуссий консенсуса, предполагающего учет различных мнений по спорным вопросам.

Вторая проблема - открытость, гласность работы представительного органа. Они дают возможность избирателям контролировать работу представительных органов, оценивать ее, обеспечивать прямую и обратную связь местного органа власти с населением.

Федеральный закон "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", принятый 21 января 2009 г., установил, что коллегиальные органы местного самоуправления должны обеспечивать присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений на своих заседаниях, причем присутствие указанных лиц на этих заседаниях осуществляется в соответствии с регламентами органов местного самоуправления или иными муниципальными правовыми актами. Указанный Закон подчеркнул значение электронных средств информации для обеспечения граждан сведениями о деятельности органов местного самоуправления, в том числе представительных органов муниципальных образований.

К сожалению, ни в регламентах представительных органов большинства муниципальных образований, ни в других правовых актах органов местной власти пока нет правил пользования Интернетом для получения информации о работе представительных органов. Остается надеяться, что такие правила появятся и гласность в деятельности представительных органов будет поставлена на должный уровень.

Третья проблема - время, которое затрачивают депутаты на работу в представительном органе. В Федеральном законе N 131-ФЗ она получила новое решение. В начале политических реформ в России лозунг "Вся власть Советам!" привел к переходу местных представительных органов на профессиональные основы работы и превратил депутатов, по сути, в выборных муниципальных чиновников. Конституция РФ, Федеральный закон N 154-ФЗ, а также региональные законы о местном самоуправлении закрепили за представительными учреждениями то место, которое они должны занимать по своему функциональному назначению. Режим работы депутатов все же не был определен однозначно. В Федеральном законе N 154-ФЗ было записано, что депутаты могут в соответствии с уставом осуществлять свои полномочия на постоянной основе.

В нормативных актах муниципальных образований это положение воплощалось по-разному: депутаты работают в представительном органе "без отрыва от основной производственной и служебной работы" (например, в Люберецком районе Московской области); действуют, "как правило, не порывая с производственными и служебными обязанностями" (в г. Череповце); работают "на освобожденной или неосвобожденной основе" (г. Тверь); "часть депутатов осуществляют свою деятельность на постоянной основе" (г. Балашиха Московской области); "на освобожденной основе может работать, как правило, одна пятая часть от общего состава депутатов", кроме того, "все депутаты освобождались на один день в месяц от основной работы для встреч с избирателями в избирательных округах" (г. Владимир); "депутаты могли осуществлять свои полномочия на постоянной основе" (п. Щербинка Московской области).

Мировой опыт местного самоуправления показывает, что профессиональных "парламентариев" на муниципальном уровне не бывает. В подавляющем большинстве цивилизованных стран члены муниципальных советов сочетают свои обязанности с основными производственными или служебными делами. Между тем в нынешних российских условиях остается актуальной задача утверждения представительного органа как ведущего в системе органов местного самоуправления, а ее решению во многих муниципальных образованиях может помочь профессиональная работа какой-то части депутатского корпуса. Поэтому в Федеральном законе N 131-ФЗ записано: депутаты осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе, но часть депутатов - не более 10% от установленной численности представительного органа - могут работать в нем на постоянной основе (если численность представительного органа менее 10 человек, на постоянной основе может работать 1 человек).

Эта гибкая формула решила одну сторону проблемы рабочего времени депутатов. Есть и другая ее сторона - режим собраний депутатов для обсуждения вопросов, относящихся к полномочиям представительных органов. Чтобы квалифицированно, глубоко, всесторонне разбирать эти вопросы, депутатам-непрофессионалам (а таких большинство) вряд ли достаточно собираться по вечерам после основной работы, даже если приходить на них регулярно. Такой режим приемлем для представительных органов небольших городских и сельских поселений. Для органов, действующих в крупных городских округах или муниципальных районах, он не подходит.

Обычно в регламентах представительных органов сессиям отводится целый день - раз в месяц, в два месяца, в квартал. Кое-где депутаты собираются два раза в месяц. Кроме того, в перерывах между сессиями депутаты могут готовить вопросы на заседаниях постоянных комиссий (хотя зачастую эти заседания приурочиваются к сессиям). Бывает и так, что за один день обсудить как следует повестку дня не удается. Наиболее приемлемая формула, содержащаяся на сей счет в регламентах некоторых представительных органов, следующая: "При необходимости и по решению депутатов заседание Думы (собрания, совета) может быть продлено или перенесено на следующий день до того, как повестка дня будет исчерпана".

Главной формой работы Думы являются ее собрания (сессии). Именно на сессиях решаются все вопросы компетенции представительного органа. Обычно процедуру созыва и проведения первой, очередных и внеочередных сессий - закрытых или открытых - определяет регламент Думы, причем никаких особенностей (кроме тех, которые предусмотрены Федеральным законом N 131-ФЗ) в регламентах дум, избранных на муниципальных выборах или сформированных из представителей поселений, нет. Следует отметить, что в регламенте не всегда регулируются все вопросы организации их деятельности. Работа комитетов и комиссий нередко определяется положениями о них. То же с правовым положением депутата.

Чтобы полнее обеспечить с правовой стороны принцип коллегиальности деятельности дум, советов, собраний, Федеральный закон N 131-ФЗ устанавливает правило, согласно которому представительный орган может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Кроме того, в регламентах определяется кворум, т.е. минимальное число депутатов, без наличия которого решение приниматься не может. Для относительно многочисленного состава представительного органа кворум обычно составляет простое большинство голосов от избранного (или от общего) числа депутатов. Для небольших по составу представительных органов, в которых может быть 5 - 7 человек, кворум обычно составляет две трети от этого числа, иначе коллегиальность обеспечить нельзя.

Обычно решение считается принятым, если за него проголосовало большинство присутствующих депутатов. Вместе с тем в уставах муниципальных образований и регламентах представительных органов существуют правила, в соответствии с которыми решения по определенным вопросам принимаются большинством голосов от избранных депутатов (например, нормативные акты). В некоторых уставах и регламентах предусмотрено, что акты по вопросам принятия устава муниципального образования, административно-территориального устройства, а также акты об отстранении от должности главы администрации и иных должностных лиц принимаются не менее чем двумя третями голосов депутатов, избранных в представительный орган.

Важное условие, закрепляемое в большинстве уставов и регламентов, - регулярность заседаний представительных органов. Гарантия регулярности - установленная периодичность заседаний. В некоторых муниципальных образованиях установлено, что очередные собрания (сессии) представительных органов созываются не реже двух раз в год. Это, естественно, не мешает муниципальным образованиям определять и более частую периодичность своих заседаний. В других муниципалитетах собрания созываются не реже одного раза в два месяца или же не реже одного раза в месяц. Подчас периодичность заседаний вообще не определяется и созыв сессий зависит от инициативы руководителей муниципалитетов и депутатов. Причем в крупных муниципальных образованиях заседания проводятся реже, чем в небольших.

Заседания проводятся ради того, чтобы принять решения. Порядок их проведения чрезвычайно разнообразен. В ряде регламентов указывается, что заседания проводятся и решения готовятся по планам, составляемым обычно на полугодие, исходя из планов экономического и социального развития, долгосрочных целевых программ соответствующих муниципальных образований и с учетом предложений депутатов, депутатских объединений, комитетов и пожеланий граждан, их объединений, администрации.

В соответствии с ч. 1 ст. 46 Федерального закона N 131-ФЗ проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования. Уставы муниципальных образований, воспроизводя эту норму Федерального закона, дополняют в ряде случаев перечень субъектов правотворческой инициативы по отношению к представительному органу председателем Счетной палаты муниципального образования, местным прокурором, судьей и др. Весь этот перечень инициаторов переходит в регламент представительного органа.

В соответствии с регламентами многих представительных органов проекты решений, подлежащие рассмотрению этими органами, представляются с обоснованием необходимости их принятия и перечнем правовых актов, которые с принятием предлагаемых решений должны быть изменены, отменены, признаны утратившими силу или вновь разработаны. К представляемым проектам прилагаются заключения соответствующих структурных подразделений администрации, прокурора. В случаях необходимости к проектам прилагаются заключения специалистов, а также заинтересованных лиц. К проекту, требующему финансовых и материальных затрат из местного бюджета, должно быть приложено финансово-экономическое обоснование с указанием источников финансирования.

Проекты решений и сопроводительные документы направляются на имя председателя представительного органа. Тот направляет их для предварительного рассмотрения в соответствующие комитеты или комиссии. Комитеты и комиссии рассматривают поступившие проекты в течение определенного срока. Результаты их рассмотрения оформляются решением комитетов (комиссий) и направляются председателю представительного органа.

В случае необходимости доработки проекта решения соответствующие комитет или комиссия создают рабочую группу с привлечением заинтересованных представителей других комитетов и комиссий исполнительных органов местного самоуправления, инициаторов проекта и специалистов.

На заседании представительного органа обсуждение проекта решения начинается, как правило, с доклада. Если по данному вопросу имеется содоклад, председательствующий предоставляет слово и содокладчику. После выступления докладчика и содокладчика депутаты вправе задавать им вопросы.

После доклада и ответов на вопросы могут проводиться прения. Председательствующий на собрании предоставляет слово в порядке поступления обращений. С согласия депутатов очередность выступлений может быть изменена. Слово в прениях по рассматриваемому вопросу может быть предоставлено также лицам, приглашенным на собрание, после выступлений депутатов. В регламентах ряда представительных органов указывается, что глава муниципального образования, глава местной администрации и прокурор имеют право на внеочередное выступление.