Привилегии и иммунитеты персонала дипломатического представительства и консульского учреждения. 9 страница

§ 1. Международно-правовая классификация территорий

Под территорией в доктрине и практике международного права понимаются различные пространства земного шара, включающие его сухопутную и водную поверхности, недра, воздушное пространство, а также космическое пространство и небесные тела.

Проблема территории всегда была одной из самых острых и сложных в международном праве, ибо территория - это не просто пространство, а необходимый атрибут государства, материальная основа жизнедеятельности населяющего его народа и человечества в целом. В течение всей истории человеческой цивилизации возникали конфликты и вспыхивали войны за обладание той или иной территорией. Это вызвало необходимость создания международно-правовых норм, которые бы регулировали отношения между субъектами международного права в отношении территорий. По мере развития науки и техники становились все более доступными и пригодными для исследований и эксплуатации отдаленные территории, не находящиеся под суверенитетом какого-либо государства и являющиеся общим достоянием человечества, например открытое море, воздушное пространство, Антарктика, космос. В связи с этим появились нормы, определяющие правовой режим этих пространств и возможности субъектов международного права по их научному изучению и экономическому использованию. Этот процесс продолжает развиваться и в настоящее время.

Одной из непростых международно-правовых проблем, привлекающих внимание ученых-юристов и практиков, является проблема юридической классификации территорий. Это вполне закономерно, поскольку вопросы территориального верховенства, суверенных прав на те или иные пространства, сфер деятельности на них или использования их ресурсов напрямую связаны с политическими и экономическими отношениями и в конечном счете с материальными условиями жизни государств и народов.

Большинство юристов-международников (Ю.Г. Барсегов, Я. Броунли, М.И. Лазарев, С.В. Молодцов, М.В. Яновский и др.) используют понятия "режим" или "статус" в качестве критерия для юридической классификации территорий. Известный британский юрист-международник Я. Броунли пишет: "Международное право знает четыре вида режима территорий: территориальный суверенитет; территория, на которую не распространяется суверенитет какого-либо государства или группы государств и которая имеет свой собственный статус (например, подмандатные и подопечные территории); res nullius (ничейная территория) и res communis (территория, принадлежащая всем)" (курсив наш. - Л.Т.) <1>. Профессор Дж. Коломбос применяет понятия "режим", "статус" и "юридическая природа" при описании юридической характеристики территорий.

--------------------------------

<1> Броунли Я. Международное право. М.: Прогресс, 1977. Кн. 1. С. 173.

Термины "режим" ("правовой режим") и "статус" ("правовой статус") используются в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Так, в п. 4 ст. 49 говорится: "Режим архипелажного прохода по морским коридорам, устанавливаемый в настоящей части, в других отношениях не затрагивает статус архипелажных вод..." <1>.

--------------------------------

<1> Сборник важнейших документов по международному праву / Сост. М.В. Андреева. М.: ИМПЭ, 1997. Ч. 2. С. 102.

Как видно, в международно-правовой доктрине и практике нет единообразия в использовании понятий в качестве критерия юридической классификации территорий. Оба понятия - "режим" и "статус" - применяются для того, чтобы дать базисную характеристику правового положения той или иной территории, которая качественно отличает эту территорию от других пространств. Некоторые авторы пытаются дифференцировать понятие "режим" от понятия "статус", например профессор С.В. Молодцов. Имеется определенное различие между этими понятиями и в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. В ней термин "режим" ("правовой режим") означает совокупность норм, регулирующих определенное явление в рамках фундаментальных положений, которые формируют правовой базис каждой пространственной категории. Последнее в Конвенции 1982 г. обозначается термином "статус" ("правовой статус"). В этой связи предложение авторитетного юриста-международника из Грузии Р.В. Деканозова о применении понятия "юридическая природа" в качестве критерия для правовой классификации пространств представляется весьма конструктивным. При этом термин "юридическая природа" будет обозначать то же, что и термин "статус" ("правовой статус") в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., т.е. базисную правовую характеристику любой территории. Во избежание терминологической путаницы термины "режим" ("правовой режим") и "статус" ("правовой статус") следует использовать как равнозначные. Р.В. Деканозов отмечает, что в целях лучшего уяснения взаимосвязи между понятиями "юридическая природа" и "правовой режим" необходимо принять во внимание, что территории, обладающие одинаковой юридической природой и образующие единую пространственную категорию, могут отличаться специфическими чертами своего правового режима. К примеру, в категории международных пространств общего пользования могут существовать такие правовые режимы, как открытое море, морское дно за пределами национальной юрисдикции ("Район"), небесные тела и т.д. И наоборот, правовой режим территорий, имеющих разную юридическую природу, может иметь много общего: например, правовой режим международных каналов и открытого моря <1>. Иными словами, правовая ясность в отношении той или иной территории может быть достигнута только при одновременном анализе ее юридической природы и правового режима.

--------------------------------

<1> См.: Деканозов Р.В. О правовой классификации морских пространств (постановка вопроса). СЕМП, 1985. М.: Наука, 1986. С. 126.

Используя критерий юридической природы пространств для их правовой классификации, можно предложить более богатую палитру красок для характеристики такого сложного явления, как территория, а не бледную двухцветную - государственная и негосударственная территория. На основе критерия юридической природы можно дать следующую международно-правовую классификацию территорий.

1. Государственная территория.

2. Международная территория общего пользования (МТОП).

3. Континентальный шельф <1>.

--------------------------------

<1> Данная классификация была впервые предложена Р.В. Деканозовым в ранее цитировавшейся работе. В ней дается солидное правовое обоснование для выделения указанных территорий в самостоятельные пространственные категории.

Юридическую природу государственной территории составляет суверенитет. Что касается МТОП, то по своей юридической природе это такие пространства, на которые не распространяется суверенитет ни одного государства, они находятся в общем пользовании человечества (открытое море и воздушное пространство над ним, космос и небесные тела и т.д.). Континентальный шельф - это своеобразная с правовой точки зрения территория, на которую не распространяется суверенитет прибрежных государств, но эти государства согласно ст. 77 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. осуществляют над ней суверенные права в целях ее разведки и разработки природных ресурсов. То есть это и не государственная территория и не МТОП, поэтому континентальный шельф выделен в самостоятельную пространственную категорию. В отличие от другого, внешне схожего института морского права - исключительной экономической зоны (ИЭЗ) прибрежные государства осуществляют суверенные права именно над континентальным шельфом, т.е. территориальным образованием, в то время как в отношении ИЭЗ эти государства имеют суверенные права в функциональной сфере (в разведке, разработке и сохранении природных ресурсов ИЭЗ, создании и использования искусственных островов и сооружений, проведении морских научных исследований и т.п.), а не над определенной территорией. Это существенное отличие юридической природы ИЭЗ не позволяет выделить ее в особую пространственную категорию. Таким образом, исключительная экономическая зона относится к МТОП, обладая специфическим правовым режимом.

Следует отметить, что ранее данная классификация территорий могла быть дополнена такими категориями, как ничейная земля (terra nullius) и подмандатные или подопечные территории. Однако ныне ничейных земель фактически не существует, как и не осталось подмандатных и подопечных территорий. Эти обстоятельства оправдывают предложенную классификацию.

В рамках первых двух категорий могут существовать различные правовые режимы. Государственная территория знает режимы кондоминиума, сервитутов, аренды, общего пользования: например, архипелаг Свальбард (Шпицберген) является норвежской государственной территорией общего пользования; МТОП включает в себя режимы открытого моря, "района", небесных тел и т.д. Еще раз следует подчеркнуть, что ясность в отношении правового положения определенной территории может быть достигнута только путем одновременного исследования ее юридической природы и правового режима.

§ 2. Юридическая природа государственной территории

Вопрос о юридической природе государственной территории предполагает ответ о том, что есть государственная территория с правовой точки зрения, точнее, что есть государственная территория с международно-правовой точки зрения.

Государственная территория - это часть поверхности Земли, правомерно принадлежащая определенному государству, в пределах которой оно осуществляет свое верховенство. Другими словами, государственный суверенитет лежит в основе юридической природы государственной территории. Именно в этом заключается качественное правовое отличие данной территориальной категории от иных. Согласно международному праву территория связана с ее населением. Государственная территория и ее население - необходимые атрибуты государства.

Территориальное верховенство означает полную и исключительную власть государства на своей территории. Оно проявляется в осуществлении государством суверенной власти над всеми лицами и организациями в пределах своей территории (imperium) и верховном публично-правовом владении этой территорией (dominium). Это означает, что на территории конкретного государства не может действовать публичная власть другой державы. На территории данного государства действуют его законы, правительственные постановления и судебные решения, распространяющиеся на его граждан, иностранцев и лиц без гражданства.

В силу территориального верховенства государство может допустить на своей территории действие иностранного законодательства, но лишь с собственного согласия. Гражданские кодексы государств допускают в определенных случаях применение иностранного гражданского права.

Понятие территориального верховенства, как и понятие государственного суверенитета, не носит абсолютный характер. Тенденции развития современного международного права свидетельствуют о том, что государство свободно в праве пользования своим территориальным верховенством в той мере, в какой не затрагиваются права и законные интересы других государств.

Понятие юрисдикции государства более узкое по объему, чем понятие территориального верховенства. Под юрисдикцией государства понимается право его судебных и административных органов рассматривать и разрешать любые дела в пределах своих границ в отличие от территориального верховенства, означающего всю полноту государственной власти на определенной территории. Правда, имеются случаи, когда государство осуществляет юрисдикцию над своими гражданами и при нахождении их на территории иностранного государства, например при прохождении службы в составе вооруженных сил ООН в горячих точках планеты. Юрисдикция государства также распространяется на своих граждан, находящихся в пределах МТОП, например в открытом море или в космосе.

В рамках данной территориальной категории могут существовать определенные виды правовых режимов: кондоминиум, сервитут, аренда, общего пользования. Кондоминиум (от лат. con - "вместе", "совместно", dominium - "владение") - это совместное владение двух или более государств определенной территорией, на которую распространяется их суверенитет. Установление кондоминиума, как правило, является компромиссной мерой для удовлетворения притязаний нескольких государств на право владения определенной территорией. Юридическим основанием для установления кондоминиума служит соглашение между заинтересованными государствами, которое определяет характер и пределы административной власти каждого из них.

Этот международно-правовой режим можно проиллюстрировать примерами: Шлезвиг-Гольштейн и Лауэнбург, находившиеся с 1864 по 1866 г. под кондоминиумом Австрии и Пруссии на основании Венского договора 1864 г.; кондоминиум Бельгии и Пруссии в Морене, который просуществовал более ста лет и завершился в 1919 г. в результате признания Версальским мирным договором полного суверенитета Бельгии над этой территорией; как кондоминиум существовало с 1906 по 1980 г. англо-французское колониальное совладение Новые Гебриды (в 1980 г. эта территория стала независимой и получила название Республика Вануату).

Под сервитутом в международном праве понималось определенное ограничение территориального верховенства государства, налагаемое международным договором, в пользу другого государства или группы государств. Данное ограничение носило постоянный характер и при смене территориального суверена распространялось на новое государство, к которому переходила обусловленная в договоре территория. При этом различались сервитуты положительного характера - обязанность государства допускать на своей территории действие властей другого государства (право прохода или проезда, право пользования водоемом другим государством) и отрицательного - обязанность государства воздерживаться от определенных действий на своей территории (к последним относят демилитаризованные и нейтрализованные зоны).

Однако единодушного признания международные сервитуты не получили ни в доктрине, ни в практике международного права. Так, в 1920 г. комиссия юристов, назначенная Лигой Наций для выяснения вопроса об Аландских островах, в своем заключении отметила, что существование международных сервитутов не является общепризнанным.

Профессор М.В. Яновский определял международно-правовую аренду "как временное использование одним государством территориального участка другого государства для целей, не противоречащих основным принципам международного права и не связанных с установлением политического господства этого государства на данной территории..." <1>. Иными словами, сущность международно-правовой аренды заключается в ее целевом характере (предоставление арендуемой территории для строительства и эксплуатации транспортных путей, размещения научных станций, создания свободных экономических зон и т.п.), причем арендуемая территория не может использоваться в иных целях, кроме указанных в договоре, а последний, в свою очередь, должен соответствовать основным принципам и нормам международного права. Аренда территории должна предоставляться на строго определенный срок и на возмездной основе. В международных договорах об аренде прямо оговаривается, что суверенитет над арендуемой территорией сохраняется за государством-арендодателем или такое положение подразумевается.

--------------------------------

<1> Яновский М.В. Борьба СССР за справедливое разрешение территориальных вопросов в период и после Второй мировой войны: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ташкент, 1953. С. 13.

Государства также могут фиксировать норму о возможности предоставления своей территории в аренду и в конституции. Так, Конституция Украины в п. 14 разд. XV "Переходные положения" установила: "Использование существующих военных баз на территории Украины для временного пребывания иностранных воинских формирований возможно на условиях аренды в порядке, определенном международными договорами Украины, ратифицированными Верховной Радой Украины" <1>.

--------------------------------

<1> http:// zakon1.rada.gov.ua/ cgi-bin/ laws/ main.cgi?nreg= 254%EA%2F96-%E2%F0

В настоящее время существует единственная сухопутная государственная территория общего пользования - это арктический архипелаг Свальбард (Шпицберген), принадлежащий Норвегии. С одной стороны, архипелаг - суверенная часть Королевства Норвегии, а с другой - в соответствии с Парижским договором о Шпицбергене 1920 г. на нем действует режим общего пользования (подробнее об этом см. § 8 наст. гл.).

§ 3. Состав государственной территории

Государственная территория состоит из сухопутных, водных, воздушных пространств и недр. Правовой режим составных частей государственной территории определяется в конституции, текущем законодательстве государства, а также нормами международного права.

Сухопутную территорию государства образуют материк, острова и анклавы. Анклав - это часть сухопутной территории государства, полностью охваченная территорией другого государства или государств. В мире существует ряд анклавов: например, на территории Нидерландов расположены бельгийские анклавы Барле-Нассау и Барле-Хорты, а на территории Бельгии, в департаменте Антверпен, расположен небольшой нидерландский анклав; Нахичеванская Автономная Республика является азербайджанским анклавом, который охвачен территорией Армении, Ирана и Турции. Если анклав имеет выход к морю, то его принято называть полуанклавом. Россия имеет такой полуанклав - Калининградскую область, граничащую с Литвой и Польшей и имеющую выход к Балтийскому морю. К группе полуанклавов можно отнести и ангольскую провинцию Кабинда.

Сухопутная территория конкретного государства не обязательно должна состоять из всех указанных частей. Есть государства, которые не имеют островов и анклавов, к примеру Беларусь, Словакия, Чехия. Некоторые государства, напротив, могут полностью состоять из островов (архипелажные государства): Филиппины, Индонезия, Палау и др.

К водной территории государства относятся реки, озера, водохранилища, проливы, каналы, расположенные внутри его границ. Также к водной территории государства относятся внутренние морские воды (бухты, лиманы, заливы, воды портов и др.) и территориальные воды, омывающие побережье государства (см. гл. XI).

Частью государственной территории также являются недра сухопутных и водных пространств, находящихся в пределах границ государства. Нижней границей недр является центр Земли, а боковой - воображаемая плоскость, соединяющая сухопутную и водную границу государства с центром Земли. Правовой статус недр определяется конституцией и законами государств. Российская Федерация приняла Закон "О недрах" 21 февраля 1992 г. <1>. В настоящее время данный Закон действует в редакции Федерального закона от 18 июля 2008 г. и регулирует отношения, возникающие в связи с изучением, использованием и охраной недр территории РФ, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства РФ. 1995. N 10. Ст. 823.

Воздушная территория государства - это воздушное пространство, расположенное над сухопутной и водной территориями государства, в пределах которого государство осуществляет свой суверенитет (см. гл. XI).

Как уже отмечалось, прибрежные государства осуществляют суверенные права над континентальным шельфом и имеют суверенные права функционального характера в пределах исключительной экономической зоны (ИЭЗ). Данные виды пространств примыкают к государственной территории. Пространства, находящиеся вне пределов национальной юрисдикции государств, составляют международную территорию общего пользования (МТОП). К ним относятся: открытое море (включая морское дно) и воздушное пространство над ним, Антарктика, космическое пространство и небесные тела. На эти пространства не распространяется суверенитет ни одного государства, и они находятся в общем пользовании человечества.

§ 4. Государственные границы

Государственные границы - это фактические или воображаемые линии на сухопутном, водном, воздушном пространствах и недрах, которые определяют пределы действия государственного суверенитета. Главная задача государственных границ - определить пространственные пределы территориального верховенства государства, а также обозначить принадлежащую ему территорию как материальную основу жизнедеятельности общества. Четкое разграничение государственных территорий сопредельных государств на основе взаимного согласия и в соответствии с нормами международного права является залогом предотвращения многих конфликтов между государствами и их стабильного взаимовыгодного сотрудничества. Россия, Беларусь, Молдова, Украина, как и многие другие независимые суверенные государства, уделяют этому вопросу повышенное внимание, потому что правомерно зафиксированные и признанные государственные границы, с одной стороны, подтверждают право государства на определенную территорию, а с другой - обеспечивают стабильность в межгосударственных отношениях.

Современное международное право запрещает односторонние, тем более насильственные, действия по изменению границ. Декларация принципов Хельсинкского заключительного акта СБСЕ 1975 г. провозглашает принцип нерушимости границ. Это, однако, не означает, что государства ни при каких обстоятельствах не могут решать вопросы об изменении границ. Данные вопросы должны решаться в строгом соответствии с основными принципами и нормами международного права, т.е. на основе ясно выраженного согласия заинтересованных государств.

Существуют сухопутные, водные и воздушные границы государства.

Линия прохождения сухопутной границы определяется в договорах с сопредельными государствами и на основании этих договоров обозначается на местности. Обычно сухопутные границы проводятся с учетом географических особенностей местности (горные массивы, реки и т.п.). Такие границы именуются орографическими (от гр. oros - гора и grapho - описание). Границы также могут проводиться по прямой, соединяющей соответствующие точки. Это так называемые геометрические границы. Линия границы может совпадать с параллелями и меридианами, данный тип определения государственной границы именуется астрономическим. Африканские государства широко использовали геометрический и астрономический методы при определении линии государственной границы. По астрономическому методу установлена граница между КНДР и Республикой Корея (38-я параллель с.ш.). Часто в международной практике встречается комбинированный тип линии прохождения государственной границы, т.е. на определенных участках местности используется орографическая граница, а на других - геометрическая (астрономическая). Примером может служить граница между штатом Аляска (США) и Канадой.

Водные границы делятся на речные, озерные, границы других водоемов и морские. На реках границу сопредельные государства чаще всего проводят по тальвегу - линии наибольших глубин судоходной реки; также граница может проводиться по линии главного фарватера или по середине русла несудоходной реки, реже по линии одного из ее берегов.

На озерах и других водоемах, как правило, линию границы проводят по прямой, соединяющей выходы сухопутной границы к берегам озера, водохранилища и т.п.

Морской границей государства является внешний предел его территориальных вод либо линия размежевания территориальных вод смежных или противолежащих государств или то и другое вместе. Внешний предел территориальных вод определяется национальным законодательством государств в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" установил ширину территориальных вод России в 12 морских миль, что соответствует ст. 3 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.

Воздушная граница государства - это воображаемая вертикальная плоскость, основанием которой являются сухопутная и водная границы. Верхний предел воздушной границы, отделяющий государственную территорию от международной территории общего пользования - космоса, не определен конвенционно. В нормах российского законодательства также нет конкретики на этот счет. Существует обычная норма международного права, в соответствии с которой верхний предел воздушной границы государства находится на высоте 100 - 110 км над уровнем моря, поскольку именно на такой высоте находятся минимальные перигеи орбит искусственных спутников Земли.

Процесс определения линии прохождения границы между сопредельными государствами непростой и состоит из двух этапов: делимитации и демаркации.

Делимитация - это договорное определение линии прохождения государственной границы, осуществляемое с помощью крупномасштабных карт, где в подробностях изображены населенные пункты, рельеф, гидрография и другие особенности местности. При делимитации договаривающиеся стороны сопровождают подробным описанием нанесенную на карту линию границы. Карта с изображенной на ней линией границы является составной частью договора о делимитации границы и подлежит парафированию и подписанию, а также скрепляется гербовыми печатями договаривающихся сторон. В договорах о делимитации имеются обязательства сторон о демаркации границы.

Демаркация - это обозначение линии государственной границы на местности в соответствии с договором о делимитации границы и приложенными к нему картами и описаниями. Практические вопросы демаркации границы решает специально создаваемая для этого смешанная правительственная комиссия сопредельных государств. Комиссия определяет линию прохождения границы на конкретных участках местности, составляет протокол-описание демаркируемой границы, карту с ее обозначением и протокол на каждый пограничный знак. По окончании своей деятельности смешанная комиссия подписывает демаркационные документы, которые вступают в силу после их утверждения в соответствии с законодательством пограничных государств.

В связи с тем что в мире "все течет, все изменяется", через определенное время может возникнуть необходимость уточнения линии прохождения границы между сопредельными государствами (из-за тектонических процессов или стихийных бедствий). Этот процесс называется редемаркацией границы. Он сводится к проверке правильности в настоящее время ранее демаркированной границы. При этом ремонтируются или восстанавливаются пограничные знаки, может производиться замена одного типа знаков на новые, могут устанавливаться дополнительные. Редемаркация осуществляется смешанными комиссиями, которые формируются по договоренности между приграничными государствами. По окончании своей работы смешанная комиссия составляет новый протокол описания границы с приложением к нему соответствующих карт и схем. В 1967 - 1972 гг. была проведена редемаркация границы между СССР и Турцией в районе реки Аракс.

В январе 2003 г. между Российской Федерацией и Украиной был подписан Договор о российско-украинской государственной границе. Он является базовым документом, который определяет линию прохождения государственной границы между РФ и Украиной, включая реки и озера, а также принципиальный подход в решении вопросов, связанных с Черным и Азовским морями и Керченским проливом. Линия прохождения государственной границы обозначена на географических картах в результате совместной работы по делимитации границы, проделанной российской и украинской комиссиями по делимитации. 11 сентября 2008 г. в Российской Федерации была одобрена Концепция реализации государственной политики в сфере обустройства государственной границы (распоряжение Правительства Российской Федерации N 1309-р). В этом документе обозначены основные проблемы в данной сфере, определены задачи, конкретные мероприятия, механизмы и этапы реализации намеченного.

Стабильность государственных границ - один из основных факторов стабильности международных отношений в целом. В связи с этим в международном праве существует обычная и договорно-правовая норма о том, что правопреемство государств как таковое не затрагивает установленных договором границ и пограничного режима (ст. 11 Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г.), т.е. государство-преемник обязано соблюдать договоры о границах государства-предшественника. К этим договорам также неприменимо правило о коренном изменении обстоятельств (п. 2 ст. 62 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.). Даже при наступлении таковых данные договоры должны соблюдаться.

В целях обеспечения неприкосновенности границ сопредельные государства устанавливают посредством норм внутригосударственного и международного права определенный режим, включающий порядок пропуска и передвижения через границу, проведения работ, урегулирования инцидентов и т.д. Вопросы, связанные с режимом российской границы, регулируются Законом Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" и соответствующими международными договорами.