Форма правления и государственный режим

По форме правления США, как отмечалось, — президен­тская республика. Прямого указания о том, что данное госу­дарство представляет собой республику, в Конституции стра­ны нет. Она гарантирует республиканскую форму правления лишь штатам (разд. 4 ст. IV). Однако наличие избираемого на определенный срок Президента, выполняющего функции не только главы исполнительной власти, но и главы государства, обременение его юридической ответственностью перед парла­ментом в форме импичмента служат неопровержимыми дока­зательствами существования в США именно республиканской формы правления. При этом разработанная отцами-основате­лями (по образу и подобию дуалистической монархии в тог­дашней Великобритании) американская модель разделения властей обусловила установление особой разновидности рес­публиканской формы правления, которая в теории получила наименование президентской республики.

В своей твердой приверженности принципу разделения властей отцы-основатели руководствовались опасением кон­центрации власти в любом ее проявлении. Так, стремясь не допустить централизации власти, творцы Конституции поде­лили ее между федерацией и штатами. В осуществлении же государственной власти на федеральном уровне участвуют различные органы — Конгресс, Президент и Верховный суд, олицетворяющие три ее ветви со строго разграниченными функциями и механизмами взаимоконтроля. Поскольку наи­большую тенденцию к возвышению имеет власть исполнитель­ная (американцы того времени испытали это на себе в виде злоупотреблений со стороны английских монархов и их губер­наторов в колониях), ее сделали выборной, обязанной следо­вать предписаниям законов, принимаемых Конгрессом. Но творцы Конституции опасались и чрезмерной власти законодательного органа. Поэтому он был разделен на две во многом равноправные палаты и в нормальной ситуации отстранен от выборов Президента. Далее, остерегаясь "тирании большин­ства" и "выборного деспотизма", разработчики американской Конституции приняли меры и против "сговора" двух выборных органов, уравновесив демократические, "политические" ветви власти невыборной, а значит, не демократической и "не по­литической" судебной властью в лице прежде всего Верхов­ного суда США.

Указанная схема, в основу которой легли идеи Ш. Монте­скье, была дополнена (и этим сделан огромный шаг вперед в развитии теории и практики разделения властей) механизмом взаимоконтроля всех трех ветвей власти. Каждая из них ста­ла как бы "сторожем" других, предостерегая их от попыток злоупотреблений, тирании и стремления к диктатуре, а так­же пресекая такие попытки. Указанный комплекс институтов взаимоконтроля получил название системы сдержек и проти­вовесов (checks and balances) и впоследствии в различных мо­дификациях чрезвычайно широко распространился в мировом конституционном пространстве.

В американском же, собственно первозданном, варианте конституционная система сдержек и противовесов выражает­ся в том, что Президент "сдерживает" Конгресс правом вето на принятые палатами законы и некоторыми другими, не столь радикальными правомочиями. Конгресс "сдерживает" Прези­дента правом преодоления его вето, возможностью выступить в отношении него в качестве суда посредством импичмента. Последнее правомочие распространяется на всех гражданских должностных лиц вообще, включая судей. Тем самым право импичмента выступает как парламентский противовес и по отношению к судебной власти. Кроме того, Президент и Кон­гресс (в лице Сената) могут оказывать влияние на Верховный суд, обладая правом совместного формирования его персо­нального состава. Наконец, Верховный суд "сдерживает" Кон­гресс и Президента правами признавать их акты неконститу­ционными (это право в Конституции не записано, но возникло в ходе ее применения), разрешения споров между ними, а также толкования Конституции. Использование принципа раз­деления властей в качестве основополагающей идеи, с которой сообразуется вся конституционная организация государствен­ного механизма, породило концепцию "смешанной конститу­ции" ("mixed constitution"), которая не дает преимуществ ни одной из ветвей власти, а путем сочетания и взаимоконтроля их деятельности делает государственную власть ограниченной в своих притязаниях и наименее опасной для человека. Именно "смешанный" тип конституции, по утверждению американских специалистов, является на сегодня самым желательным и адек­ватным правовому демократическому государству*.

* См.: Walker Gr. The New Mixed Constitution // Constitutionalism and Politics. Bratislava, 1994. P. 65.

Следует отметить, что система сдержек и противовесов изначально делала невозможным полное, абсолютное разме­жевание трех ветвей власти. Со временем происходило все большее переплетение их деятельности и полномочий. Так, исключительность права Конгресса законодательствовать суще­ственно поколеблена. С одной стороны, в законотворческой деятельности все более активное участие принимает исполни­тельная власть: в ежегодных посланиях Президента фактичес­ки формулируется программа предстоящей законодательной работы Конгресса; все более широкое распространение при­обретают первичное нормотворчество Президента и делегиро­ванное законодательство, необходимость которых выводится из конституционных полномочий Президента. С другой стороны, правотворчеством по сути можно, видимо, считать и деятель­ность Верховного суда по толкованию правовых норм (особен­но Конституции и законов), посредством которой формулиру­ются прецеденты, имеющие значение конституционно-право­вых и законодательных норм.

Не остается неприкосновенной и сфера деятельности ис­полнительной власти. Суды посредством системы приказов могут обязывать органы и должностных лиц исполнительной власти выполнить те или иные действия либо воздержаться от их совершения. Воздействие на администрацию осуществляет и Конгресс, принимая резолюции и частные билли (см. о них ниже — п. 2).

Юридические и фактические возможности ветвей власти по взаимовлиянию обусловили их неодинаковое соотношение в различные исторические периоды. Разумеется, речь идет прежде всего о борьбе за лидерство между Конгрессом и Президентом. Истории США известны времена возвышения то одного, то другого в зависимости от сочетания экономических, политических, социальных и иных факторов. Правда, чаще чаша весов склонялась в пользу президентской, то есть испол­нительной, власти. Периоды некоторого нарушения равновесия ветвей власти в пользу одной из них не меняют общей оценки президентской республики как формы правления, позволяю­щей наиболее полно и глубоко осуществить принцип разделе­ния властей и установить баланс между различными ветвями власти. Благодаря этому в США прочно утвердился дуалисти­ческий государственный режим. Конечно, здесь сказался и об­щий сравнительно высокий уровень правовой культуры и по­литических сил, и должностных лиц государства.

Несмотря на определенную трансформацию юридического содержания и практической реализации принципа разделения властей в процессе исторического развития страны, несмот­ря на его оценку многими политологами как фактора сниже­ния эффективности центрального правительства, этот принцип продолжает оставаться одним из основополагающих начал и в доктрине, и в практике американского конституционализма. Во многом благодаря этому, как отметил американский иссле­дователь Дуглас Леттер, "ни разу за двухсотлетнюю историю Соединенных Штатов не возникало серьезной угрозы, что ка­кой-либо индивидуум или орган правительства станет настоль­ко доминирующим, что сможет подорвать нашу демократичес­кую систему управления"*.

*Леттер Д. Принцип разделения властей и система сдержек и противо­весов в Конституции Соединенных Штатов // Верховенство права. С. 115.

Конгресс США

Это парламент — представительный орган, осуществляю­щий на федеральном уровне законодательные функции. Консти­туция признает за ним юридически первое место в системе федеральных органов государственной власти. Именно Конгресс в доктрине, политической и юридической практике признает­ся органом, олицетворяющим США. Об этом свидетельствует то, что его полномочия являются определяющими для разгра­ничения компетенции между Союзом и штатами, а при рас­смотрении Верховным судом дел, в которых стороной высту­пает Конгресс, эта сторона именуется "Соединенные Штаты".

Тем не менее Конституция США достаточно скромно ха­рактеризует роль Конгресса в осуществлении законодательной власти, предоставляя ему не законодательную федеральную власть вообще, как это сформулировано ею применительно к Президенту и Верховному суду США в сферах исполнительной и судебной власти соответственно, а "законодательные полномочия", установленные Конституцией (разд. 1 ст. I). Столь ос­торожная формула вызвана стремлением избежать перекоса власти в сторону законодательной ее ветви, что было актуально для раннего периода истории США: именно парламент апри­ори считался наиболее могущественным органом государства. Отсюда вытекало стремление отцов-основателей ограничить его власть.

Исходя из этого, разработчики Конституции установили пределы компетенции Конгресса, закрепив за ним строго определенный круг полномочий. Однако компетенцию законо­дательного органа США неверно было бы считать абсолютно ограниченной. Ведь положение разд. 8 ст. I Конституции о том, что Конгресс вправе принимать законы, которые "необходи­мы и уместны" для осуществления полномочий, предоставлен­ных Конституцией как самому Конгрессу, так и правительству США в целом (имеется в виду весь механизм федеральной власти), а также его отдельным департаментам и должност­ным лицам, позволяет значительно расширять сферу законо­творческой деятельности Конгресса как органа, олицетворяю­щего Союз. На основе приведенной конституционной нормы была сформулирована доктрина подразумеваемых полномочий Конгресса, то есть тех, которые прямо не упомянуты в Кон­ституции, но имеются ею в виду. Данная концепция получила судебное признание, став официальной после вынесения Верхов­ным судом США в 1819 г. решения по делу Маккаллоч против штата Мэриленд, в котором констатировалось, что все законода­тельные меры Конгресса являются конституционными, если они направлены на достижение целей, соответствующих не только букве, но и духу Конституции. Такое сочетание позитивного и негативного способов формирования полномочий Конгресса с кон­цепцией его подразумеваемых полномочий позволяет охарак­теризовать его компетенцию как относительно ограниченную.

Конкретные полномочия Конгресса США, установленные в разд. 8 ст. I Конституции, а также поправкой XVI к Консти­туции, закрепляются за Конгрессом как за единым целостным органом без разграничения по палатам. Данные полномочия реализуются посредством принятия законов и иных актов при формально одинаковом, но раздельном участии палат. Компе­тенция Конгресса США охватывает целый ряд сфер его дея­тельности.

В финансовой сфере Конгресс имеет право устанавливать и взимать федеральные налоги и иные сборы единообразно на всей территории США, определять размер государственных федеральных расходов, от имени США делать займы и выпла­чивать долги, производить денежную эмиссию, регулировать стоимость валюты США, устанавливать наказания за подделку государственных денежных ценных бумаг и монет.

Следует отметить, что формально в данной сфере госу­дарственной деятельности Конституция устанавливает монопо­лию полномочий Конгресса: за Президентом никаких финансо­вых правомочий не закреплено. Однако с 1921 г. подготовка бюджета, а позднее и наиболее крупных финансовых биллей была поручена исполнительной власти, то есть инициатива в этой важной области государственного управления перешла к Президенту. Впрочем, и Конгресс сохранил здесь реальную влиятельность. Принимаемые им финансовые (денежные — money bills) билли, предусматривающие увеличение, сокраще­ние либо недопущение ассигнований, запрашиваемых испол­нительной властью, нередко значительно изменяют цели и объемы таких ассигнований по сравнению с запрашиваемыми.

К полномочиям в области экономики и культуры Конститу­ция относит права Конгресса принимать единообразные законы по вопросам о банкротстве, регулировать торговлю (commerce — точнее коммерческие отношения) с иностранными государства­ми и между отдельными штатами, создавать почтовые служ­бы, содействовать развитию науки и полезных ремесел, уста­навливать единицы мер и весов, регулировать патентное и авторское право.

В сфере внешней политики, обороны и безопасности Кон­гресс имеет право объявлять войну, формировать и содержать армию и военно-морской флот, издавать правила по их органи­зации и управлению ими, создавать милицию для обеспечения правопорядка, подавления мятежей и отражения вторжений.

Обратим внимание читателя на то, что, хотя право ре­шать вопрос о вступлении США в военные действия Консти­туция безоговорочно относит к компетенции Конгресса, фак­тически оно в большинстве случаев осуществляется Президентом страны. За всю историю США только пять из приблизительно 200 войн, в которых они участвовали, были объявлены Конг­рессом. Во всех остальных случаях палаты Конгресса лишь санкционировали правомерность уже идущих военных опера­ций. Примерами могут служить начало военных действий по распоряжению Президентов Дуайта Эйзенхауэра в Ливане, Джона Кеннеди на Кубе, Линдона Джонсона в Доминиканской Республике, Джеймса Картера в Иране, Рональда Рейгана в Гренаде, Ливии и Персидском заливе, Джорджа Буша в Па­наме и Ираке. Юридическим основанием для перераспределе­ния ролей Конгресса и Президента в сфере принятия решений об использовании Вооруженных сил стали решения Верховного суда США начала XIX в., которыми признано право Прези­дента как Главнокомандующего армией и флотом США без санкции Конгресса использовать Вооруженные силы для отра­жения внезапного нападения на страну, а с получением пос­ледующей санкции — вести "ограниченные, частичные и не­полноценные (imperfect)" войны*. Окончательное размежева­ние компетенции Конгресса и Президента в рассматриваемой области произошло с принятием Резолюции о военных полно­мочиях 1973 г. В соответствии с ней Президент может направ­лять Вооруженные силы для участия в военных действиях по собственному волеизъявлению только в том случае, если пос­ледние являются "неизбежными" и только после предвари­тельных консультаций с Конгрессом. В течение 48 часов пос­ле принятия решения Президент обязан уведомить об этом Конгресс, представив доклад в письменном виде. Если в тече­ние 60 дней Конгресс не дает официального разрешения на их продолжение, Президент обязан отозвать войска из района военных действий. В крайних случаях "для обеспечения безо­пасности вывода" американских Вооруженных сил этот срок может быть продлен еще на 30 дней. Однако если палаты при­мут совпадающую резолюцию о прекращении военных дей­ствий в любое время этого общего срока, Президент обязан подчиниться.

* Fisher L. The Constitution between Friends: Congress, the President and the Law. N. Y., 1987. P. 287.

В сфере определения правового положения человека и гражданина Конгресс имеет полномочия регулировать порядок натурализации, определять некоторые преступления (совер­шенные в открытом море, предусмотренные международным правом, состоящие в подделке ценных бумаг) и устанавливать наказания за них.

В сфере судебной власти Конгрессу принадлежит право учреждать федеральные суды, за исключением Верховного суда США, существование которого предусмотрено самой Конституцией.

Наконец, Конгресс США имеет исключительные законо­дательные полномочия в федеральном округе Колумбия.

Как видно, компетенция Конгресса определена Конститу­цией США по сравнению с более поздними документами кон­ституционного характера в других странах достаточно фраг­ментарно и бессистемно. В современном виде она базируется не только непосредственно на конституционных положениях, но и на нормах текущего законодательства, судебных преце­дентах. При этом в некоторых сферах у Конгресса появились новые полномочия (благодаря концепции его подразумеваемых прав), другие, изначально существовавшие полномочия, ус­тарели (выдача каперских свидетельств) или осуществляются при решающем участии Президента, о чем уже шла речь.

Позитивная регламентация компетенции Конгресса в Кон­ституции США дополняется, как уже говорилось, негативным способом ее формулирования: Конгрессу адресован целый ряд конституционных запретов (разд. 9 ст. I). Он не вправе при­сваивать дворянские титулы, приостанавливать действие хабеас корпус, то есть допускать несудебный порядок ограниче­ния личной свободы человека (кроме случаев мятежа или втор­жения), облагать налогом или пошлиной товары, вывозимые из одного штата в другой, выдавать деньги казначейства ина­че, как на основе закона, принимать билли об опале (Bills of Attainder), дающие возможность обрекать человека на казнь без судебного разбирательства, принимать законы, имеющие обратную силу (ex post facto Law), устанавливать для каких-либо штатов преимущества и льготы в ущерб другим штатам в сфере торговли и судоходства. Кроме того, целый ряд зап­ретов, адресованных Конгрессу, сформулирован поправками к Конституции в виде гарантий прав человека.

Конституционная компетенция Конгресса США в целом дополняется компетенцией каждой из его палат. Полномочия палат разграничены по вопросам, не связанным с законода­тельством. Они будут рассмотрены чуть далее.

Актами Конгресса являются законы (acts). Помимо зако­нов палаты Конгресса в соответствии с Конституцией США (разд. 7 ст. I) по вопросам своей компетенции принимают резо­люции, заявления, некоторые другие документы. Наиболее важными из них являются резолюции. Согласно постоянным правилам палат резолюции можно подразделить на совмест­ные, совпадающие и простые.

Совместные резолюции принимаются палатами по "слу­чайным, необычным или второстепенным вопросам законода­тельства" и имеют нормоустанавливающее значение. Поэтому на них Конституцией распространяется такой же порядок прохождения через палаты, санкционирования и промульга­ции, как и установленный для законов. Совместные резолюции обладают и юридической силой закона. В форме совместных резолюций принимаются, например, поправки к Конституции, решения о продлении срока действия законов и др.

Совпадающие резолюции — это документы, регулирую­щие вопросы взаимоотношений между палатами либо выража­ющие общее мнение обеих палат по какому-либо вопросу, объявляющие программу их совместной деятельности в той или иной сфере. Совместные и совпадающие резолюции дол­жны быть приняты палатами в одинаковой редакции.

Наконец, простые резолюции принимаются каждой пала­той по отдельности, отражая ее позицию по тому или иному вопросу, а также регулируя внутриорганизационные пробле­мы палаты. Ни совпадающие, ни простые резолюции, в отли­чие от совместных, не нуждаются в одобрении Президента.

Всего за год Конгресс США в среднем принимает около 7—10 тыс. законов и резолюций.

Резиденцией Конгресса является Капитолий (самое высо­кое здание столицы США). Северное его крыло занимает Сенат, южное — Палата представителей, которые считают­ся соответственно верхней и нижней палатами американского парламента.

Палата представителей, как и нижние палаты парламентов других стран, формируется на наиболее демок­ратичных началах и выполняет основной объем законотворчес­кой деятельности парламента. Благодаря этому обстоятельству в американской литературе конгрессменами нередко, именуют только депутатов Палаты представителей (называя членов верх­ней палаты сенаторами).

Полномочия Палаты представителей условно можно под­разделить на две группы: характеризующие ее участие в осу­ществлении компетенции Конгресса в целом, а также собствен­ные полномочия. Участие Палаты представителей в осуществ­лении полномочий Конгресса выражается в том, что большая часть законопроектов на практике вносится именно в нее, а проекты финансовых законов должны вноситься только в нее (разд. 7 ст. I Конституции). Наравне с Сенатом участвует Палата и в преодолении президентского вето на законопроекты.

Кроме того, в соответствии с Конституцией Палата пред­ставителей имеет собственную компетенцию. Так, ей принадлежит право избрания Президента в рамках экстраординарной процедуры, исключительное право возбуждения преследова­ния и формулирования статей обвинения в порядке импичмен­та (разд. 2 ст. I), которым палата воспользовалась за всю исто­рию своего существования 65 раз.

Наконец, Конституция наделяет Палату представителей полномочиями внутриорганизационного характера. Это избра­ние спикера и других должностных лиц Палаты (разд. 2 ст. I), решение вопросов, касающихся выборов, их результатов и соответствия ее членов квалификациям (разд. 5 ст. I).

Палата представителей состоит из 435 депутатов. Такое число как максимально допустимое установлено Актом о пе­рераспределении мест в Конгрессе 1929 г., действующим с по­правками 1941 г. Акт запретил увеличивать число мест в Палате. Перераспределение мест в Палате между штатами пропорци­онально численности их населения осуществляется по-прежне­му раз в 10 лет, но в рамках установленной цифры. Перерас­пределение оформляется резолюцией Палаты в соответствии с планом перераспределения, который Президент обязан разра­ботать и представить в Палату после каждой общенациональ­ной переписи населения в соответствии с ее данными. В насто­ящее время наибольшее представительство имеет штат Кали­форния (52 мандата), а наименьшее — Аляска, Вермонт, Вайоминг, Делавэр, Южная и Северная Дакота (по одному). Помимо 435 конгрессменов, обладающих правом решающего голоса, в работе Палаты участвуют без такового по одному представителю от федерального округа Колумбия и зависимых территорий.

Срок полномочий Палаты, составляющий всего два года, один из самых коротких в мире. Однако кардинальные изме­нения персонального состава Палаты происходят редко: зача­стую одни и те же лица избираются в Палату многократно. Не более 15% ее членов завершают парламентскую карьеру пер­вым же сроком избрания, но примерно столько же пребыва­ют в стенах Палаты более 20 лет*. Предложения об ограничении срока пребывания парламентариев в палатах рассматривались Конгрессом неоднократно, но ни разу не были одобрены ни в одной палате.

* См.: Разделенная демократия. Сотрудничество и конфликт между Пре­зидентом и Конгрессом. М., 1994. С. 44—45.

Палата не может быть распущена досрочно. Процедура заполнения отдельных вакансий в Палате регламентируется законодательством штатов. Обычно в случае досрочного выбы­тия конгрессмена клерк графства, в котором он проживал в момент избрания, уведомляет об этом губернатора своего шта­та. Последний назначает выборы по соответствующему конгрессиональному избирательному округу.

Деятельностью Палаты руководит спикер, который избира­ется Палатой на срок ее полномочий в начале первой после парламентских выборов сессии Конгресса. Фактически канди­датура спикера определяется партией большинства: спикером становится один из ее наиболее влиятельных членов. Причем в отличие от своего коллеги в Великобритании спикер явля­ется открыто партийной фигурой, продолжая состоять членом соответствующей партии. Согласно обычаю, эта должность поручается опытному политику, неоднократно избиравшему­ся членом Палаты и досконально изучившему правила проце­дуры. Лицо, избранное спикером, обычно остается в этой дол­жности, пока соответствующей партии принадлежит большин­ство в Палате (и, естественно, пока сам он избирается в ее состав), переизбираясь по нескольку раз. С начала XX в. сред­ний срок пребывания спикеров в Капитолии составляет 24 года. Спикер считается третьим лицом в государстве — он вступает в должность Президента, если ни Президент, ни Вице-прези­дент не могут исполнять обязанности главы государства.

Функции спикера достаточно обширны. Согласно правилам Палаты, он представляет ее перед Президентом, другими ин­ститутами власти, осуществляет организационное руководство ходом ее работы, обеспечивая соблюдение установленных процедур. Ему принадлежит право назначения конгрессменов в специальные, следственные (применительно к США у нас их именуют расследовательскими) и согласительные комитеты. Он решает процедурные споры и обеспечивает порядок в месте заседаний Палаты, удостоверяет акты, принимаемые Пала­той, а также повестки о вызове в комитеты Палаты. Спикер является также хранителем печати Палаты. Одна из важных его привилегий заключается в так называемом "праве призна­ния", то есть в праве предоставлять (или не предоставлять) слово на заседании Палаты. Под руководством спикера рабо­тают другие должностные лица Палаты — клерк Палаты представителей, выполняющий секретарские функции, его помощники (клерки), пристав, отвечающий за безопасность в Палате, капеллан, привратник, почтмейстер, эксперт по парламентской практике, именуемый парламентарием (совет­ник спикера по процедурным и организационным вопросам работы Палаты). Указанные должностные лица в отличие от спикера не являются членами Палаты. Они назначаются Пала­той в начале первой после парламентских выборов сессии.

Палата имеет постоянные и временные комитеты. К пос­ледним относятся специальные и следственные. Главную роль в работе Палаты играют постоянные комитеты. Их статус рег­ламентируется правилами Палаты представителей, которые устанавливают перечень комитетов, их численный состав, порядок формирования и полномочия.

Постоянные комитеты создаются по основным направле­ниям законодательной деятельности, имея специализирован­ный характер. Их основная функция, как и в других странах, состоит в предварительной проработке законопроектов, пред­ставлении Палате заключений по ним, включая предложения о поправках, а также анализ практики применения действу­ющего законодательства по вопросам ведения комитета.

К числу правомочий комитетов правила Палаты относят права по организации слушаний, самостоятельному определе­нию места и времени своих заседаний (в том числе в период между сессиями и заседаниями Палаты), проведению рассле­дований, вызову свидетелей, истребованию документов и ма­териалов по вопросам своей компетенции, приведению к при­сяге и заслушиванию показаний.

Формально персональный состав каждого постоянного комитета определяется путем принятия Палатой соответству­ющей резолюции в начале работы первой сессии нового созыва. Однако фактически решающая роль в этом процессе принад­лежит партийным фракциям. Прежде всего конкретное соот­ношение представительства партий в каждом комитете опре­деляется по соглашению между лидерами фракций. Один кон­грессмен не может быть членом более чем двух постоянных комитетов. Каждый комитет возглавляется председателем, который созывает и ведет его заседания, определяет повест­ку дня, осуществляет контроль за распределением средств, выделяемых комитету, представляет Палате доклад по ре­зультатам обсуждения в комитете проектов, руководит вспо­могательным аппаратом комитета.

В Палате представителей действуют 22 постоянных комитета (по сельскому хозяйству, по ассигнованиям, по делам воен­нослужащих, по банковскому делу, по финансам и проблемам городов, бюджетный и др.).

Традиционно постоянные комитеты играют огромную роль в процессе законотворчества. Именно их позиция во многом определяет судьбу внесенных в Палату проектов. На пленар­ных заседаниях Палаты приблизительно в 90% случаев зако­нопроекты, одобренные профильным комитетом, принимаются Палатой практически без изменений.

Порядок деятельности постоянных комитетов Палаты пред­ставителей регулируется не только правилами Палаты, но и правилами самих комитетов (они не должны противоречить правилам Палаты).

В рамках постоянных комитетов образуются подкомитеты, имеющие более узкую специализацию. В последние годы ак­тивность подкомитетов в значительной степени усилилась по причине усложнения законотворческой деятельности. Полномо­чия подкомитетов в основном те же, что имеют комитеты, за исключением права обращаться непосредственно к Палате. Это прерогатива комитетов, которым подкомитеты докладывают о своей работе.

Следственные и специальные комитеты Палаты предста­вителей создаются ею на определенный срок для расследова­ния или изучения какого-либо вопроса. Численный состав, сроки функционирования, полномочия каждого специального и след­ственного комитета определяются резолюцией о его образо­вании, исходя из объема и характера его задач. Полномочия временных комитетов аналогичны тем, которые осуществля­ют постоянные. Доклады комитетов заслушиваются Палатой, после чего они, как правило, распускаются.

Наконец, комитет всей Палаты — это весь ее состав, со­зываемый для обсуждения финансовых биллей и наиболее зна­чительных законопроектов. При этом кворум, в отличие от сессионной формы работы, составляет 100 депутатов. Предсе­дательствует на заседании комитета всей Палаты не спикер, а назначенный им конгрессмен.

Палата представителей (наряду с Сенатом) участвует и в создании объединенных комитетов Конгресса — специализиро­ванных постоянных и временных органов, создаваемых пала­тами на паритетных началах на основе соответствующего за­кона или совпадающей резолюции палат. В настоящее время наиболее важными являются постоянные объединенные коми­теты по экономике и по атомной энергии. Некоторые такие комитеты, например, по иммиграции и натурализации, а так­же по управлению индейскими племенами, наоборот, бездей­ствуют. Состав комитетов немногочислен (6—10 человек). Фун­кции председателя комитета поочередно переходят то к сена­тору, то к члену Палаты представителей.

Особой разновидностью комитетов, образуемых палатами на паритетных началах, являются согласительные комитеты. Они имеют временный характер, поскольку создаются в каж­дом конкретном случае для согласования между палатами тек­ста проекта закона или резолюции, принимаемой обеими па­латами. Согласительный комитет не вправе рассматривать воп­росы, не представленные на согласование палатами, а также исключать из законопроекта вопросы, согласованные, ими. Док­лад согласительного комитета подлежит внеочередному рас­смотрению в палатах.

Немаловажным структурным элементом Палаты предста­вителей являются и партийные фракции. Их традиционно две: демократическая и республиканская*. В результате выборов 1994 г. впервые с 1954 г. большинство в обеих Палатах стали составлять республиканцы. Такой же результат дали выборы 1996 и 1998 гг. Выборы 2000 г. позволили республиканцам сохра­нить большинство в Палате представителей. Фракция Респуб­ликанской партии насчитывает 221 парламентария, Демокра­тической партии — 212, независимыми являются 2 депутата.

* В Палате представителей 105 созыва лишь один депутат — социалист Б. Сандерс — оказался независимым.

Статус фракций урегулирован правовыми нормами край­не фрагментарно: комплексной регламентации нет ни в зако­не, ни в правилах Палаты.

Организационную структуру каждой фракции в Палате представителей образуют лидер (соответственно имеются ли­деры большинства и меньшинства), "кнуты", партийные коми­теты и общее собрание (конференция) фракции. Последние являются высшими органами фракций. Их основные функ­ции — формирование стратегии фракции в Палате, избрание лидеров и партийных комитетов, одобрение кандидатур в со­став постоянных комитетов Палаты.

Лидеры фракций большинства и меньшинства избирают­ся тайным голосованием на общем собрании фракции. Лидер большинства — это второе после спикера по реальной влия­тельности и авторитетности лицо не только в своей фракции, но и в Палате в целом, хотя формально он не является дол­жностным лицом Палаты. Роль лидеров фракции хотя и не определена юридически, но на деле довольно весома. Они несут ответственность за выработку партийной стратегии и тактики в Палате, обеспечивают единство фракции в законо­творческой деятельности, ее связь с общественностью и прессой, от их позиции во многом зависят назначения в комитеты Палаты, поддержка инициатив члена Палаты и содействие ему на следующих выборах со стороны партии. Согласно обычаю, именно лидеру в дебатах первому предоставляется слово от соответствующей фракции. В сравнении с рядовыми конгрес­сменами лидеры получают более высокое жалованье, допол­нительные служебные помещения и больший штат аппарата.

Важную роль в обеспечении партийной дисциплины каж­дой фракции играют "кнуты" ("whips") — партийные функци­онеры, также избираемые на собрании фракции. "Кнуты" имеют таким же образом избираемых помощников. Главная задача "кнутов" — обеспечить партийную дисциплину, прежде всего посещаемость заседаний Палаты и комитетов, а также единство позиции депутатов своей фракции по всем обсужда­емым в Палате вопросам.

Еще одним структурным элементом фракций в Палате представителей являются партийные комитеты, формируемые общим собранием фракции. Демократическая партия имеет в нижней Палате три комитета, а республиканская — пять.

В число комитетов фракции демократов входят рулевой и политический комитет, комитет по проведению избирательных кампаний, комитет по кадрам. Рулевой и политический коми­тет возглавляется лидером. В его задачи входят формирование позиции фракции по вопросам законодательной деятельности, определение персонального состава постоянных комитетов от данной фракции, консультирование лидера. Комитет по про­ведению избирательных кампаний организует поддержку на выборах тем членам фракции, которые баллотируются в Па­лату на следующий срок. Комитет по кадрам осуществляет контроль за подбором кандидатов в аппарат Палаты.

Партийными комитетами фракции республиканцев явля­ются: политический комитет, занимающийся разработкой по­зиции партии по тому или иному вопросу; исследовательский комитет, координирующий проведение научной и справочно-информационной работы; комитет комитетов, основной задачей которого является определение персонального состава посто­янных комитетов от фракции; комитет по проведению избира­тельных кампаний и комитет по кадрам.

Механизмы воздействия органов фракции на ее членов имеют чисто политический характер (отказ в поддержке на предстоящих выборах, в выдвижении в престижный постоян­ный комитет Палаты и т. п.). При этом фракции Палаты дей­ствуют достаточно обособленно как по отношению к фракции своей же партии в Сенате, так и к партийным внепарламен­тским структурам. Но и внутренне фракции далеки от един­ства. Они распадаются как по региональному принципу, так и по различной политической ориентации своих членов. При го­лосовании парламентарии не связаны позицией своей фракции.