ВОПРОС 2. Политико-правовые основы организации местной власти в советский период

Большевики после захвата власти в октябре 1917 г. сделали в организации местной власти ставку на советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. Те изначально возникли как организационные ячейки стачечного движения (революция 1905 г.), став в 1917 г. наряду с военно-революционными комитетами органами вооруженного восстания. В обращении II Всероссийского съезда Советов 8 ноября (26 октября) 1917 г. провозглашалось, что вся власть отныне принадлежит Советам. Председатели советов сносятся непосредственно с революционным правительством. Поскольку советы не были приспособлены для повседневного управления на местах, до июля 1918 г. они сосуществовали параллельно с органами земского, городского самоуправления[39].

Народный комиссариат внутренних дел в обращении от 4 января 1918 г. (22 декабря 1917 г.) «Об организации местного самоуправле­ния»[40] указывал, что все прежние органы местного управления должны быть заменены областными, губернскими, уездными, районными и волостными Советами рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов. Вся страна должна покрыться целой сетью советских организаций, которые будут находиться в тесной организационной зависимости между собой. Каждая из этих организаций, вплоть до самой мелкой, вполне автономна в вопросах местного характера, но сообразует свою деятельность с общими декретами и постановлениями центральной власти и с постановлениями тех более крупных советских организаций, в состав которых она входит. Таким путем создавался связанный во всех своих частях однородный организм - республика Советов.

В Инструкции этого комиссариата, принятой в тот же день, на Советы дополнительно возлагались задачи управления и обслуживания всех сторон местной жизни - административной, хозяйственной, финансовой и культурно-просветительской, обязанность проводить в жизнь декреты и постановления центральной власти. Они наделялись правом издавать обязательные постановления, производить реквизиции и конфискации, налагать штрафы, закрывать контрреволюционные органы печати, производить аресты, распускать общественные организации, призывающие к активному противодействию или свержению советской власти. В этом же документе Советам предписывалось избирать из своей среды исполнительный орган (исполнительный комитет, президиум), на который возлагалось проведение в жизнь постановлений Совета и вся текущая работа по управлению[41].

Перечисленные положения получили развитие в Конституции РСФСР 1918 г. Была учреждена двухзвенная система советских органов, включающая созываемые в областях, губерниях (округах), уездах (районах), волостях съезды Советов и городские, сельские Советы. Съезды и Советы являлись представительными и распорядительными (нормотворческими) органами. Для текущей работы они создава­ли ответственные перед ними исполнительные комитеты. Советы избирали исполкомы из своего состава. Применительно к съездам Конституция это прямо не оговаривала. Съезды и Советы объявлялись на территории своего действия высшей властью. В период между работой съездов такой властью наделялись их исполкомы. В период между сессиями Советов высшей властью наделялись общие собрания избирателей.

Местные съезды, Советы, их органы обязаны были проводить в жизнь решения высших органов власти, были ответственны перед ними. В связке «съезды - Советы» доминирующее положение занимали съезды и их исполкомы. Они контролировали на своей территории деятельность местных Советов. Областные и губернские съезды советов, их исполкомы обладали, кроме того, правом отмены решений местных советов.

Избирательным правом пользовались граждане РСФСР, достигшие ко дню выборов 18 лет. Большевики исповедовали жестко классовый подход. Поэтому лишены были избирательного права лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли, живущие на нетрудовой доход, частные торговцы, торговые и коммерческие посредники, монахи, духовные служители церквей, религиозных культов, служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома. Не имели избирательного права душевнобольные и умалишенные, состоящие под опекой, осужденные за корыстные и порочащие преступления.

Избрание съездов, Советов было не равным. Был введен принцип многостепенных выборов. В силу того же классового подхода преимущество было отдано избирателям городов. Городские Советы образовывались из расчета один депутат на 1 тыс. жителей числом не менее 50 и не более 1000 членов; сельские Советы (образуемые и в городах с населением менее 10 тыс. человек) — из расчета один депутат на каждые 100 человек населения числом не менее трех и не более 50 депутатов на каждое селение. Срок полномочий депутатов указанных Советов был определен в три месяца.

Волостные съезды составлялись из представителей всех сельских Советов волости из расчета один депутат на каждые 10 членов Совета; уездные (районные) -из представителей сельских советов из расчета один депутат на 1 тыс. жителей, но не свыше 300 депутатов на уезд (район); губернские (окружные) - из представителей городских Советов и волостных съездов Советов из расчета один депутат на 10 тыс. жителей, а от городов - один депутат на 2 тыс. избирателей, но не свыше 300 депутатов на всю губернию (округ); областные - из представителей городских советов и уездных съездов Советов из расчета один депутат на 25 тыс. жителей, от городов - один депутат на 5 тыс. избирателей, но не более 500 делегатов на всю область, либо из пред­ставителей губернских съездов Советов, избираемых по той же норме. Съезды советов созывались не реже: двух раз в год в области; одного раза в три месяца в губернии, уезде; одного раза в месяц в волости. Избиратели в любое время могли отзывать своих депутатов.

Число членов съездовского исполкома не должно было превышать: в области и губернии - 25; в уезде - 20; в волости - 10. Число членов исполкома Совета в селении не должно было превышать пяти человек. Исполкомы Советов в городах избирались в количестве не менее трех и не более 15 человек (в Петербурге и Москве - не более 40) как постоянно действующие представительные органы власти.[42]

Описанную конструкцию власти отличает ряд признаков. Во-первых, местные органы сочетали в себе принятие решений и их исполнение. Именно это свойство отражает характеристика Советов как «работающих корпораций». За повседневное исполнение решений съездов, Советов отвечали исполкомы и являлись внутренними органами съездов, Советов. Во-вторых, советские органы действовали в рамках принятого тогда административно-территориального деления. В-третьих, Советы признавались классовыми организациями, объединявшими пролетарские и полупролетарские слои населения. В-четвертых, местные съезды, Советы взаимодействовали между собой и с высшими органами власти на началах централизма, подчинения нижестоящих органов вышестоящим по всем вопросам их компетенции, обязательности решений вышестоящих органов для органов нижестоящих. В-пятых, в условиях сложившейся в конце концов однопартийной политической системы власть Советов превратилась в при­крытие власти партийной. Они стали рассматриваться орудиями социалистического строительства. В-шестых, вводился институт императивного депутатского мандата, главным элементом которого являлось право избирателей отзывать своих депутатов. Перечисленные признаки при незначительном видоизменении некоторых из них сохраняли на всем протяжении существования советского строя.

Таким образом, местные органы власти оказались встроенными в жесткую властную вертикаль, что дает возможность оценить советскую систему местной власти как крайнее проявление государственной теории самоуправления. Со временем из официального языка применительно к местам исчезает сам термин «самоуправление». Как самоуправленческое начинает рассматриваться государство в целом, объявленное государством трудового народа. Категория же местного самоуправления стала рассматриваться как элемент буржуазной демократии, чуждой демократии социалистической.

В то же время советская система вобрала в себя отдельные черты земской организации[43], Общее есть в построении дум- управ и советов - исполкомов. И там и там использовались многостепенные и не равные выборы. Дворянское влияние в земствах заменено обеспечением преобладания в Советах пролетариата и партийным влиянием большевиков, уничтоживших иные партии в стране. Был сохранен и даже усилен контроль вышестоящих органов над нижестоящими. Съезды Советов отдаленно напоминали съезды, собрания избирателей в земствах. Хотя появилось и принципиальное отличие. В советской системе съезды - это не только организационное средство выборов, но и самостоятельные органы власти.

Конституция РСФСР 1937 г.Данный конституционный акт внес ряд изменений в организацию власти в стране, в том числе и на местах. Во-первых, упразднялись съезды и принцип их многостепенного формирования. Органами государственной власти краев, областей, автономных областей, округов, районов, городов, сел были объявлены Советы депутатов трудящихся. Во-вторых, Советы стали избираться сроком на два года в ходе всеобщих, равных, прямых, тайных выборов. Избирательного права лишались только лица, признанные в установленном законом порядке умалишенными. Правом выдвижения кандидатов наделялись общественные организации и общества трудящихся: организации компартии, профессиональные союзы, кооперативы, организации молодежи, культурные общества. В-третьих, устанавливалось, что Советы принимают решения и дают распоряжения в пределах прав, предоставленных им законами СССР и РСФСР. Решения - акты, как правило, нормативные; распоряжения - индивидуальные. В-четвертых, было определено, что Советы избирают в качестве своих исполнительных и распорядительных органов исполнительные комитеты в составе председателя, его заместителей, секретаря и членов. Таким образом, исполкомы сочетали в своей деятельности функции руководящего органа Совета и органа управления общей компетенции. В структуре исполкомов по отдельным направлениям работы образовывались отделы, управления, комиссии. Особо оговаривалось, что в небольших поселениях исполкомы не создаются, а исполнитель­ные и распорядительные функции выполняют избираемые Советами председатель Совета, его заместитель и секретарь. В-пятых, исполкомы учреждались как органы управления, непосредственно подотчетные как избравшим их Советам, так и исполкомам вышестоящих советов, т.е. исполкомы наделялись статусом органов двойного подчинения.

Конституция СССР 1977 г., Конституция РСФСР 1978 г. В них заявлено о построении в стране общенародного государства. Поэтому указывалось, что народ осуществляет свою власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу страны. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны советам. Очевидно, что приведенная конституционная формула не отражала действительного положения вещей. Реальной властью обладали не Советы, а компартия, определенная в ст. 6 Конституции СССР как руководящая и направляющая сила советского общества, ядро его политической системы, Предусматривалось, что срок полномочий местных Советов составляет два с половиной года.

Новые конституционные акты четко определяли принципиальную компетенцию местных советов. Статья 146 Конституции СССР устанавливала, что местные советы руководят на своей территории государственным, хозяйственным, социально-культурным строительством; утверждают планы экономического и социального развития и местный бюджет; осуществляют руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечивают соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан; содействуют укреплению обороноспособности страны. В пределах своих полномочий они обеспечивают комплексное экономическое и социальное развитие; осуществляют контроль за соблюдением законодательства расположенными на их территории предприятиями, учреждениями, организациями вышестоящего подчинения; координируют и контролируют их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения.

На основе Конституции СССР 1977 г. сложилась развитая система законодательства о местных Советах. Принятые четыре союзных закона закрепляли основные полномочия краевых, областных Советов народных депутатов, основные права и обязанности районных, городских и районных в городах, поселковых и сельских Советов. Их поло­жения детализировались в соответствующих законах РСФСР.

Строгая систематизация позволила обеспечить единство основных характеристик местных Советов разного уровня (представительный статус, основные направления и принципы работы, организационно-правовые формы деятельности, срок полномочий).

В конце 80-х гг. предпринимались попытки улучшить организационную структуру Советов:были созданы президиумы местных Советов, которые должны были осуществлять некоторые функции, ранее принадлежавшие исполкомам (подготовка сессий Советов, координация работы постоянных комиссий Советов, учеба депутатов и др.). Однако разрешить проблемы соотношения функций и полномочий президиумов местных Советов и исполкомов оказалось довольно сложно в изменившихся условиях политической жизни страны. Во многих местных Советах возникли конфликты между президиумами и исполкомами. В ряде случаев Советы ликвидировали исполнительные комитеты, делегируя исполнительные и распорядительные функции президиуму Совета.

8 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»[44], который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан. В соответствии с ним основным звеном в системе местного самоуправления должны были стать местные Советы как представительные органы власти. На своей территории Советы были вправе координировать деятельность всей системы местного самоуправления. Они образовывали свои органы, определяли их полномочия в соответствии с закона­ми, самостоятельно устанавливали их структуру и штаты. Закон ввел понятие «коммунальная собственность». К коммунальной собственности относилось имущество, передаваемое безвозмездно Союзом ССР, союзными и автономными республиками, иными субъектами, а также имущество, создаваемое или приобретаемое местным Советом за счет принадлежащих ему средств.

С принятием Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» начался процесс реформирования местных органов власти и системы местного самоуправления.

Таким образом, были сделаны первые шаги на пути утверждения принципиально иных начал организации управления на местном уровне, нежели те, что были свойственны советской организа­ции власти. Однако местное самоуправление, декларированное в упомянутых законах, не было обеспечено ни в материальном, ни в организационном, ни, в должной мере, в правовом отношении.

Конституция РФ 1993 г., признавая и гарантируя местное самоуправление, выступает в качестве важнейшей правовой основы дальнейшего процесса становления и развития новой системы местного самоуправления.[45]