Организационно-правовые механизмы охраны и использования земель

Прогнозирование и планирование использования земель

Прогнозирование и планирование использования и охраны земель занимает важное место в данном организационно-правовом механизме. В Белорусской ССР мероприятия по рациональному использованию природных ресурсов, в том числе земель, определялись народнохозяйственными планами и осуществлялись как составная часть перспективных и годовых планов развития экономики с 60–70-х годов прошлого века. Территориальное планирование, включающее разработку проектов схем районной планировки и застройки, имело долговременный характер и применялось как средство перспективного планирования и организации земель городов и иных населённых пунктов.

В настоящее время цели и содержание системы государственных прогнозов и программ социально-экономического развития Республики Беларусь, а также общий порядок разработки указанных прогнозов и программ определяет Закон Республики Беларусь от 5 мая 1998 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Беларусь» [Ведомости Нац. собрания Респ. Беларусь. – 1998. – № 20. – Ст. 222].

Система государственных прогнозов социально-экономического развития Республики Беларусь включает:

• на долгосрочную перспективу – национальную стратегию устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на 15 лет и основные направления социально-экономического развития Республики Беларусь на 10 лет;

• на среднесрочную перспективу – программу социально-экономического развития Республики Беларусь на пять лет;

• на краткосрочный период – годовой прогноз социально-экономического развития Республики Беларусь.

Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются, исходя из комплексного анализа сложившейся социально-экономической, демографической и экологической ситуации, научно-технического и производственного потенциалов Республики Беларусь, внешних условий, состояния природных ресурсов и перспективы изменения указанных факторов. Они разрабатываются в целом по республике, по народнохозяйственным комплексам и отраслям экономики, по административно-территориальным единицам в нескольких вариантах с учётом вероятностного воздействия внутренних и внешних политических, экономических и других факторов. Данные прогнозы включают количественные показатели и качественные характеристики макроэкономической ситуации, экономической и социальной структуры, научно-технического развития, внешнеэкономической деятельности, динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки.

Разработка государственных прогнозов социально-экономического развития Республики Беларусь на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу обеспечивается Советом Министров Республики Беларусь.

Территориальное планирование является важнейшим элементом стратегического планирования и прогнозирования развития Республики Беларусь и осуществляется согласно Закону «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Беларусь», схемам комплексной территориальной организации административно территориальных и территориальных единиц и утверждённой в установленном порядке землеустроительной и градостроительной документации с учётом принимаемых актов планирования в области экологии и природопользования.

Функция прогнозирования и планирования использования и охрань земель реализуется на основании государственного кадастра объектов недвижимости. Она осуществляется в целях совершенствования распределения земель в соответствии с перспективами развития экономики, совершенствования организации территорий, определения иных направлений рационального использования земель и их охраны в масштабах Республики Беларусь в целом и отдельных регионов в частности. Планирование и организация рационального использования земель и их охраны включает такие компоненты, как:

– разработка предложений по рациональному использованию земель и их охране;

– выделение земель, в границах которых возможно предоставление земельных участков физическим и юридическим лицам;

– природно-экономическое районирование земель;

– определение земель, которые могут быть включены в специальные земельные фонды;

– определение земель, отнесённых к категориям и видам в соответствии с земельным законодательством Республики Беларусь.

Мониторинг земель

Интенсивный характер землепользования и особая роль земли как компонента природной среды определили потребность постоянного контроля над её состоянием путём организации и ведения мониторинга земель.

Мониторинг земель является видом мониторинга окружающей среды и представляет собой систему постоянных наблюдений за состоянием земель и их изменением под влиянием природных и антропогенных факторов, а также за изменением состава, структуры, состояния земельных ресурсов, распределением земель по категориям, землепользователям и видам земель в целях сбора, передачи и обработки полученной информации для своевременного выявления, оценки и прогнозирования изменений, предупреждения и устранения последствий негативных процессов, определения степени эффективности мероприятий, направленных на сохранение и воспроизводство плодородия почв, защиту земель от негативных последствий.

Объектом мониторинга земель являются земли Республики Беларусь, включая земли, расположенные в зонах радиоактивного и других видов загрязнения, для своевременного выявления изменений, их оценки, предупреждения и устранения последствий негативных процессов.

Порядок проведения мониторинга земель и использования его данных устанавливается правительством. В соответствии с постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 14 июля 2003 г. № 949 «О Национальной системе мониторинга окружающей среды в Республике Беларусь» (с измен. и дополн.) [Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2003. – № 80. – 5/12786; 2009. – № 198. – 5/30316] данная система (НСМОС) включает мониторинг земель как организационно-самостоятельный и проводимый на общих принципах вид мониторинга окружающей среды. Виды мониторинга окружающей среды в составе НСМОС базируются на следующих общих принципах:

1) согласованности нормативных правовых актов, устанавливающих порядок проведения видов мониторинга окружающей среды;

2) совместимости технического и программного обеспечения;

3) достоверности и сопоставимости данных мониторинга окружающей среды;

4) согласованности размещения пунктов наблюдений за состоянием окружающей среды (пункты наблюдения НСМОС) для получения комплексной экологической информации о состоянии экологических систем;

5) обязательности ведения наблюдений за состоянием окружающей среды и воздействием на неё природных и антропогенных факторов на пунктах наблюдений, включённых в установленном законодательством порядке в государственный реестр пунктов наблюдений НСМОС;

6) комплексности обработки и использования экологической информации;

7) доступа государственных органов, других государственных организаций, иных юридических лиц и граждан к экологической информации;

8) оперативности предоставления и обмена экологической информацией.

В соответствии с Положением о порядке проведения в составе Национальной системы мониторинга окружающей среды в Республике Беларусь мониторинга земель и использования его данных, утверждённым постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 28 марта 2007 г. № 386 [Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2007. – № 81. – 5/24948; 2008. – № 144. – 5/27818], наблюдения за состоянием земель и их изменением ведутся на землях сельскохозяйственного назначения, землях населённых пунктов, промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны, запаса, землях лесного фонда, а также на других землях, определяемых Госкомимуществом по согласованию с Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Главная задача мониторинга земель – получение объективной и полной информации об изменении параметров состояния земель в региональном и локальном масштабах как единственной основы для принятия решений по защите земельных угодий от нежелательных, главным образом антропогенных, воздействий. В этой связи существенным моментом, который необходимо учитывать при организации мониторинга земель, является то, что все виды антропогенных воздействий имеют территориально выраженный характер и получаемые результаты наблюдений распространяются только на определённую территорию. За основную территориальную единицу мониторинга принимается тип (класс) земель.

Наблюдения за состоянием земель и их изменением осуществляются:

• на землях сельскохозяйственного назначения – в части наблюдений за изменением компонентного состава почвенного покрова и его состоянием, строением, составом и свойствами почв, за агрохимическими показателями почв и их загрязнением, состоянием мелиорированных земель – Госкомимуществом, Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды, Министерством образования, Министерством сельского хозяйства и продовольствия, Национальной академией наук Беларуси и подчинёнными им организациями;

• на землях населённых пунктов, промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны, запаса – в части наблюдений за процессами деградации земель, связанными прежде всего с их эрозией, за состоянием и изменением почв в результате воздействия химических и иных загрязнителей – Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды, Национальной академией наук Беларуси и подчинёнными им организациями;

• на землях лесного фонда – в части наблюдений за изменением компонентного состава почвенного покрова, строением, составом и свойствами почв лесных земель – Министерством лесного хозяйства, Министерством образования, Национальной академией наук Беларуси и подчинёнными им организациями.

Наблюдения за изменением состава, структуры, состояния земельных ресурсов, распределением земель по категориям, землепользователям и видам земель осуществляются Госкомимуществом, а также подчинёнными ему организациями.

Организации, осуществляющие проведение мониторинга земель, обеспечивают выполнение следующих работ:

– планирование и методическое обеспечение наблюдений;

– проведение наблюдений и получение первичных данных;

– подготовка аналитической экологической информации;

– оформление и передача результатов наблюдений в информационно-аналитический центр мониторинга земель (ИАЦ).

Разнообразие антропогенного воздействия на земельные угодья республики определяет структуру системы мониторинга земель, которая включает разделы, различающиеся спецификой параметров и методов наблюдения, а также способы обобщения (оценки) данных. В соответствии с Инструкцией об организации работ по проведению мониторинга земель, утверждённой постановлением Госкомимущества от 22 декабря 2009 г. № 68 [Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2010. – № 95. – 8/22082], мониторинг земель осуществляется по следующим направлениям:

– наблюдение за составом, структурой и состоянием земельных ресурсов;

– наблюдение за состоянием почвенного покрова земель;

– наблюдение за химическим загрязнением земель.

Наблюдения за составом, структурой и состоянием земельных ресурсов ведутся: за изменением состава земель; за изменением состава и состояния почвенного покрова сельскохозяйственных земель сельскохозяйственного назначения; за изменением состава и состояния почвенного покрова земель лесного фонда. Данный вид наблюдений проводится на всех землях Республики Беларусь с учётом их распределения по административно-территориальным единицам, категориям земель и землепользователей, видам земель, формам собственности и видам прав на землю. Основой (информационным ресурсом) для наблюдений за изменением состава земель являются данные государственного кадастрового учёта земель за текущий календарный год. Наблюдения проводятся в разрезе районов, областей, городов областного подчинения, г. Минска и Республики Беларусь в целом. Наблюдения за изменением состава земель проводятся ежегодно по состоянию на 1 января года, следующего за отчётным. Первичные данные по Республике Беларусь и аналитическая экологическая информация передаются Госкомимуществом в ИАЦ не позднее 15 марта года, следующего за отчётным.

Наблюдения за изменением состава и состояния почвенного покрова сельскохозяйственных земель сельскохозяйственного назначения проводятся на землях сельскохозяйственных организаций, в том числе крестьянских (фермерских) хозяйств, в разрезе районов, областей и Республики Беларусь в целом. Основой (информационным ресурсом) для наблюдений за изменением состава и состояния почвенного покрова сельскохозяйственных земель сельскохозяйственного назначения являются материалы почвенно-геоботанических обследований и корректировки почвенных карт, а также почвенно-агрохимических обследований. Организациями, осуществляющими наблюдения за изменением состава и состояния почвенного покрова сельскохозяйственных земель сельскохозяйственного назначения, являются:

• республиканское унитарное предприятие «Проектный институт Белгипрозем» Госкомимущества – в отношении распределения почв по административно-территориальным единицам, видам земель, типам и подтипам почв, степени увлажнения, гранулометрическому составу и эродированности;

• республиканское научное дочернее унитарное предприятие «Институт почвоведения и агрохимии» Национальной академии наук Беларуси – в отношении распределения почв по агрохимическим свойствам.

Методическое руководство наблюдениями за изменением состава и состояния почвенного покрова сельскохозяйственных земель сельскохозяйственного назначения, а также подготовку аналитической экологической информации осуществляет РУП «Институт почвоведения и агрохимии». Для подготовки аналитической экологической информации ИАЦ предоставляет РУП «Институт почвоведения и агрохимии» имеющиеся первичные данные, поступившие из других организаций.

Поступление первичных данных о распределении почв по типам и подтипам, степени увлажнения, эродированности и гранулометрическому составу, а также по видам земель определяется периодичностью туров (массовых работ) почвенно-геоботанических обследований. Первичные данные очередных туров представляются в ИАЦ организациями, осуществляющими наблюдения за изменением состава и состояния почвенного покрова сельскохозяйственных земель сельскохозяйственного назначения, не позднее 1 марта года, следующего за годом, в течение которого были обобщены полученные материалы. Первичные данные об агрохимических свойствах почв (по территориям районов, обследованных в отчётном году), а также аналитическая экологическая информация представляется РУП «Институт почвоведения и агрохимии» в ИАЦ не позднее 15 марта года, следующего за отчётным.

Порядок организации и проведения наблюдений за химическим загрязнением земель определяется в соответствии с техническим кодексом установившейся практики ТКП 17.13-02-2008 (02120) «Охрана окружающей среды и природопользование. Мониторинг окружающей среды. Порядок проведения наблюдений за химическим загрязнением земель», утверждённым постановлением Минприроды от 5 ноября 2008 г. № 6-Т [ИУ ТНПА. – 2008. – № 10].

Наблюдения за химическим загрязнением земель являются частью мониторинга земель, осуществляемого в составе Национальной системы мониторинга окружающей среды в Республике Беларусь. Целью данных наблюдений является получение достоверных данных о содержании загрязняющих веществ в почвах для оценки уровней и динамики загрязнения. Объектом наблюдений являются земли сельскохозяйственного назначения, населённых пунктов, промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны и запаса.

Задачи наблюдений за химическим загрязнением земель включают:

– определение содержания загрязняющих веществ в почвах фоновых территорий, населённых пунктов, в том числе в разрезе основных функциональных зон (производственно-коммунальной, жилой, общественной, ландшафтно-рекреационной), земель сельскохозяйственного назначения, придорожных полос автомобильных дорог;

– оценку уровней загрязнения земель и тенденций изменения содержания загрязняющих веществ в почвах;

– информационное обеспечение рационального использования, улучшения и охраны земель от загрязнения химическими веществами.

Основными принципами наблюдений за химическим загрязнением земель являются:

– максимальная унификация процедур и методов проводимых наблюдений за уровнем загрязнения земель и форм представления данных;

– оптимальное размещение пунктов наблюдений за химическим загрязнением земель, обеспечивающее репрезентативность сетей пунктов наблюдений;

– периодичность наблюдений;

– сопоставимость данных, получаемых при проведении наблюдений за химическим загрязнением на землях сельскохозяйственного назначения, населённых пунктов, промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны, запаса;

– максимальное использование данных, получаемых при ведении других видов мониторинга НСМОС;

– обеспечение получения объективной и достоверной информации, позволяющей охарактеризовать химическое загрязнение земель на территории Республики Беларусь.

Наблюдения за химическим загрязнением земель в составе мониторинга земель проводятся организациями, подчинёнными Минприроды. Методическое руководство в области проведения указанных наблюдений осуществляет Государственное учреждение «Республиканский центр радиационного контроля и мониторинга окружающей среды» (ГУ РЦРКМ). Отбор и испытания проб почв осуществляются аналитическими лабораториями Минприроды, аккредитованными в Системе аккредитации Республики Беларусь на выполнение данного вида работ.

Периодичность наблюдений за химическим загрязнением земель определяется принадлежностью и назначением земель, их функциональным использованием и составляет:

– для фоновых территорий – один раз в три года;

– для земель населённых пунктов и придорожных полос автомобильных дорог – один раз в пять лет;

– для земель сельскохозяйственного назначения – один раз в пять лет.

В рамках территориальной единицы и всей системы мониторинга земель обобщается первичная информация, оценивается состояние земель, разрабатываются нормативы и рекомендации по их использованию и охране. Результаты наблюдений оформляются в виде текстовых, табличных и графических материалов, ежегодно включаются в отчёты о наличии, качественном состоянии и использовании земель. Мониторинг земель призван также обеспечить законодательную и исполнительную власть, органы местного управления и самоуправления, заинтересованные предприятия, учреждения и граждан сведениями о состоянии земель в целях организации рационального их использования, регулирования земельных отношений, обоснования размеров платы за землю, оценки хозяйственной деятельности и осуществления других мероприятий, связанных с землепользованием.

Мониторинг земель ведётся по единой для республики методике и является основной частью мониторинга природных ресурсов Республики Беларусь. Он обеспечивается проведением аэрофотогеодезических, топографических, почвенных, геоботанических, агрохимических съёмок, использованием комплекса наземных, стационарных и дистанционных наблюдений за процессами эрозии, потери гумуса, засоления, загрязнения биологически опасными, в том числе радиоактивными, веществами, переуплотнения и другими негативными изменениями качественного состояния земельных участков, а также за динамикой степени окультуренности используемых в сельском хозяйстве земель по комплексу показателей, характеризующих их плодородие. Работы, связанные с мониторингом земель, выполняют Госкомимущество и его органы на местах. Мониторинг состояния земель, выполняемый предприятиями, организациями независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности, а также гражданами, ведётся по методикам и программам, утверждённым Госкомимуществом.

Мониторинг культуртехнического состояния земель включает периодический учёт количественных показателей закустаренности (залесенности), каменистости, степени развития просадочных явлений, гидромелиоративной освоенности, границ и площадей контуров земельных угодий. Объектами мониторинга земельного фонда являются административные территориальные единицы (район, область, республика), а также отдельные природно-сельскохозяйственные регионы. Основной единицей в системе оценки существующего уровня состояния земель является административный район. Первоисточниками, содержащими сведения о наблюдаемом объекте, его общей площади, распределении земель по видам землепользования, категориям земель, угодьям, о качественном состоянии и использовании, являются ежегодные отчёты о наличии, качественном состоянии и использовании земель, составленные по установленной форме. Объекты наблюдений за состоянием земельного фонда подбираются с учётом природно-климатических условий и степени антропогенного воздействия на земли.

В содержание работ, связанных с наблюдением за структурой и динамикой земельного фонда изучаемого объекта, входит определение количественных показателей по видам землепользования, категориям земель, землевладельцам и землепользователям и угодьям. Для анализа динамики закустаренности (залесенности) земельных участков на подобранных участках наблюдений определяется степень закустаренности (залесенности) – процент покрытия площади участка проекцией крон кустарников (деревьев), средняя высота кустарников (деревьев) в метрах и средний диаметр стволов в сантиметрах на высоте 1,3 м.

В содержание мониторинга динамики каменистости земель входит определение показателей каменистости, степени покрытия поверхности камнями, среднего диаметра камней в сантиметрах и массы камней в килограммах. В содержание работ по выявлению динамики развития просадочных явлений в местах разработки месторождений полезных ископаемых входит нивелирование через 10 м точек прямолинейных маршрутов, намеченных от закреплённых в натуре реперных точек вершин участков и дополнительных точек на перегибах поверхности. Для наблюдения за динамикой границ и площадей контуров угодий применяется метод наземных или аэрофотосъемок через определённое число лет или метод «реперных» изменений.

Анализ статистических данных земельного фонда представляет собой наиболее сложный и ответственный этап мониторинга. Задача заключается в том, чтобы выявить и объяснить тенденции изменений количественных и качественных характеристик земельных угодий, получить возможность правильного и научно обоснованного решения по предупреждению и устранению последствий негативных явлений. Сравнительный уровень использования и состояния земель определяется коэффициентами в виде относительных величин: удельного веса, процентного содержания и т.д.

Информационные ресурсы мониторинга земель являются составной частью информационных ресурсов НСМОС. Сбор, обработка и хранение экологической информации выполняются в соответствии с Положением об информационно-аналитическом центре мониторинга земель Национальной системы мониторинга окружающей среды в Республике Беларусь, утверждённым постановлением Государственного комитета по имуществу Республики Беларусь от 10 мая 2007 г. № 27 [Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2007. – № 123. – 8/16450].