Комплексность правового регулирования

Принцип комплексности права на социальное обеспечение выражает идею об обеспечении при наступлении всех случаев, которые перечислены в Конвенции Международной организации труда (МОТ) № 102 1952 г. "О минимальных нормах социального обеспечения": болезнь, безработица, старость, трудовое увечье, многодетность, беременность и роды, инвалидность, потеря кормильца, нуждаемость в медицинской помощи. Данный перечень служит главным ориентиром при организации национальных систем социального обеспечения. Однако это не означает, что национальные системы охватывают все указанные в конвенции виды. Многие страны, ратифицировали конвенцию лишь в отношении трех видов социального обеспечения, что не противоречит международным правилам.

Не все из перечисленных случаев имели место в советский период истории России. В 30-х годах была ликвидирована безработица. Поэтому в советской системе социального обеспечения не существовало такого вида выплат, как пособие по безработице.

Бедность также считалась исключением, не свойственным для советской действительности. Поэтому такая организационно-правовая форма

==49

социального обеспечения, как социальная помощь, была практически не развита. Инвалиды с детства 1-й и 2-й группы получали пособие в твердом размере независимо от их индивидуальных потребностей. Малообеспеченным семьям со среднегодовым доходом ниже 50 руб. в месяц назначалось пособие на детей в размере 12 руб. в месяц. Законодательно установленного механизма определения прожиточного минимума не существовало.

Новые экономические условия привели к возникновению безработицы, значительному расширению масштабов бедности и появлению других социальных опасностей. Численность безработных, официально зарегистрированных государственной службой занятости, к июлю 1999 г. достигла 10 млн. человек. Растет дифференциация между регионами страны по уровню безработицы. Низкий уровень безработицы (4-6 %) отмечается лишь в 16 субъектах РФ (преимущественно в районах размещения предприятий топливно-энергетического комплекса), а в 39 субъектах - он превышает среднероссийский.

Средняя продолжительность поиска работы составляет 8 месяцев. В такой ситуации огромное значение приобретает деятельность службы занятости по оказанию различных видов помощи, в том числе в виде пособий по безработице, материальной и иной помощи, включая дотации за пользование жильем, коммунальными услугами, общественным транспортом, услугами здравоохранения и общественного питания.

В Федеральном Законе от 16.07.99 № 165-ФЗ 'Ό6 основах обязательного социального страхования" установлен перечень из 9 страховых случаев (ст. 7), при наступлении которых предоставляется один или несколько из 14 видов обязательного социального страхования: оплата медицинскому учреждению расходов, связанных с предоставлением застрахованному лицу необходимой медицинской помощи; - пенсия по старости; - пенсия по инвалидности; - пенсия по случаю потери кормильца; - пособие по временной нетрудоспособности; - пособие в связи с трудовым увечьем и профессиональным заболеванием; - пособие по беременности и родам; - ежемесячное пособие по уходу заребенком до достижения им возраста полутора лет; - пособие по безработице;

К оглавлению

==50

единовременное пособие женщинам, вставшимна учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности; единовременное пособие при рождении ребенка; - пособие на санаторно-курортное лечение; - социальное пособие на погребение; - оплата путевок на санаторно-курортноелечение и оздоровление работников и членов их семей (ст. 8).

Большую социальную опасность в последние годы представляет бедность, масштабы которой неуклонно растут. По экспертным оценкам доходы 50 % населения страны не достигают величины прожиточного минимума. Суммарные выплаты на детей остаются низкими и составляют около 1/3 прожиточного минимума, ребенка.

Основным средством социальной защиты от бедности служит социальная помощь. Однако для планомерного проведения реформы социальной помощи государство пока не имеет необходимых финансовых ресурсов. Поэтому осуществляются лишь отдельные мероприятия, направленные на смягчение крайних проявлений бедности. Экономический кризис не позволяет ликвидировать основные причины бедности - низкие размеры заработной платы и трудовых пенсий, а также систематические задержки их выплаты, безработицу, последствия вооруженных конфликтов и пр. В условиях сложной политической обстановки в России постоянно возникают новые обстоятельства, в связи с которыми граждане утрачивают средства существования, несут дополнительные расходы, попадают в трудные жизненные ситуации и нуждаются в краткосрочной социальной помощи.

На упорядочение правового регулирования отношений по назначению социальной помощи направлен Федеральный Закон от 17.07.99 № 178-ФЗ "О государственной социальной помощи". В ст. 1 указаны следующие виды социальной помощи: - социальное пособие; - субсидия; - компенсация.

Субъекты РФ за счет собственных финансовых источников могут вводить дополнительные критерии для оказания адресной социальной помощи, в частности, учитывать индивидуальные потребности обратившегося лица.

Адресная социальная помощь (поддержка) охватывает прежде всего престарелых (80 лет и старше) и одиноких граждан, инвалидов 1-й и 2-й

==51

групп, многодетные семьи, детей-сирот и некоторые другие группы населения. Во многих регионах страны она распространяется на неработающих пенсионеров, неработающих женщин, осуществляющих уход за детьми до 3-х летнего возраста, а также воспитывающих трех и более детей младше 18 лет; одиноких матерей, вдов (вдовцов), попечителей, воспитывающих детей до 1,5 лет; учащихся общеобразовательных школ, техникумов, профтехучилищ, не состоящих на полном государственном обеспечении, студентов и аспирантов вузов; неработающих трудоспособных граждан, осуществляющих уход за детьми-инвалидами младше 16 лет, инвалидами 1-й группы и престарелыми старше 80 лет. Большинство из названных категорий граждан состоит на учете в местных органах социальной защиты.

В настоящее время адресную социальнуюпомощь получают более

15 млн.человек.

Право на получение социальных услуг связано с трудной жизненной

ситуацией. Федеральным Законом от 10.12.95 № 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания" предусмотрены следующие виды социального обслуживания: материальная помощь; социальное обслуживание на дому; полустационарное социальное обслуживание; стационарное социальное

обслуживание.

В настоящее время приоритетное значение придается развитию полустационарных и амбулаторных учреждений в связи с возможностью наибольшего охвата нуждающихся в помощи групп населения, а также максимальной приближенностью к месту их постоянного жительства.

В 90-х годах в России вновь появились беспризорные дети, количество которых точно не известно. По оценкам экспертов, оно достигает 3-4 миллионов. Для их социальной реабилитации создаются специализированные учреждения: центры для несовершеннолетних; социальные приюты для детей и подростков; центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей и др.

Новым учреждением социального обслуживания являются Кризисные центры помощи женщинам (постановление Минтруда РФ от 10.07.97

№ 40).

Несмотря на экономический кризис переходного периода, удалось

сохранить бесплатное для потребителей медицинское обслуживание в пределах базовых государственных программ, практически бесплатное содержание детей в государственных и муниципальных детских дошкольных учреждениях. Плата за содержание детей в детских дошкольных уч-

==52

реждениях не может превышать 20 %, а для многодетных семей - 10 % суммы фактических затрат на содержание ребенка. Освобождены от оплаты родители, дети которых имеют недостатки физического или психического развития, находятся в туберкулезных учреждениях.

(§ 3.5. Адекватность уровня обеспечения для удовлетворения основных потребностей человека

К числу отраслевых принципов права социального обеспечения многие специалисты относили принцип высоких размеров пенсий и пособий, позволяющих удовлетворять основные материальные и духовные потребности граждан (B.C. Андреев, Е.И. Астрахан, И.В. Гущин, А.Д. Зайкин, Α.Η. Егоров, Р.И. Иванова и др.).

При социализме уровень заработной платы позволял удовлетворять не только основные материальные, но и духовные потребности людей. Поэтому размеры пенсий по старости и по инвалидности от общего заболевания, а также пособий по временной нетрудоспособности рассчитывались пропорционально прежней заработной плате и составляли ее часть. Вместе с тем, многие виды социального обеспечения (единовременные пособия, пенсии по инвалидности от трудового увечья или профессионального заболевания, медицинская помощь, содержание детей в детских учреждениях и др.) предоставлялись независимо от уровня прежней заработной платы в размерах, достаточных для удовлетворения основных материально-бытовых и культурных запросов граждан.

Всесторонний анализ уровня пенсионного обеспечения содержится в работах М.Л. Захарова и Э.Г. Тучковой*. Авторы изучили причины постепенного ухудшения материального положения неработающих пенсионеров, обосновали предложения по реформе пенсионного законодательства. Они рассматривали пенсионную систему как неотъемлемый элемент мотивационного механизма, стимулирующего высокопроизводительный и качественный труд. В связи с этим размеры пенсий по старости предлагалось определять с учетом продолжительности трудового стажа и заработка, минимальных пенсий - в процентном соотношении с минимальным уровнем оплаты труда, а максимальных пенсий - в кратном соотношении с минимальной пенсией. Причем размеры минимальной и максимальной

* Тучкова Э.Г., Захаров М.Л. Социальное обеспечение и обслуживание пенсионеров.

М.,1988, С.18.

==53

пенсий должны были дифференцироваться в зависимости от трудового стажа, что способствовало бы искоренению "уравниловки" в пенсионном обеспечении. Поддержание реального размера пенсий должно было достигаться с помощью периодической индексации пенсий в соответствии с колебаниями индекса розничных цен.

Все перечисленные предложения получили воплощение в Законе РФ от 20.11.90 № 340-1 "О государственных пенсиях в Российской Федерации". Согласно первоначальной редакции части 1 ст. 17 минимальный размер пенсии при общем трудовом стаже, равном требуемому для назначения полной пенсии, должен был устанавливаться на уровне прожиточного минимума. На 1991 г. он определялся в сумме 100 руб. в месяц и позволял пенсионеру приобретать необходимый минимум потребительских товаров и услуг.

Резкое снижение размеров пенсионного обеспечения связано с либерализацией цен в 1992 г. Правительство установило в начале 1992 г. минимальную пенсию в размере 342 руб., а затем проводило ее индексацию. До 1995 г. ресурсы ПФР позволяли удерживать среднюю пенсию на уровне, превышающем прожиточный минимум пенсионера. Падение произошло в 1995 г. в результате резкого ухудшения макроэкономической ситуации в стране и скачка инфляции. За 1995 г. все накопления ПФР были израсходованы и в дальнейшем ежегодный бюджет фонда утверждался с дефицитом.

В 1994 г. редакция части 1 ст. 17 была изменена. С тех пор минимальный размер пенсии приравнивается к минимальному размеру оплаты труда. А механизм регулярной индексации пенсий в связи с ростом стоимости жизни, предусмотренный законом, был фактически заменен компенсационной выплатой.

Указом Президента РФ от 14.07.97 "О мерах по поддержанию материального положения пенсионеров" установлено, что с 01.01.98 минимальный размер пенсии с учетом компенсационной выплаты не может быть ниже 80 % прожиточного минимума. Однако сегодня не достигают величины прожиточного минимума не только минимальные размеры пенсий, но и средние и даже максимальные. Это означает, что отечественная пенсионная система находится в кризисе. Экономисты объединяют причины ее финансового кризиса в несколько групп.

Первые две группы связаны с демографической ситуацией (постарение населения, соотношение числа работающих и неработающих). Третья группа причин обусловлена широким распространением льготного

==54

пенсионного обеспечения. Четвертую группу образуют сугубо экономические причины (натуральный обмен между товаропроизводителями, задолженности по заработной плате и др.)

Указанные причины имеют объективный характер. Быстро устранить их невозможно. Пытаясь преодолеть финансовый кризис пенсионной системы, правительство лечит следствие, а не причину, поскольку изменяет лишь механизм исчисления пенсий. Введение индивидуального коэффициента (Федеральный закон от 21.07.97 № 113-ФЗ "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий") и двухлетняя практика его применения только подтвердили это. Действительное повышение пенсий, рассчитанных по индивидуальному коэффициенту, у большинства пенсионеров не превысило 25-30 руб. в месяц.

Любая методика расчета пенсий имеет как достоинства, так и недостатки. В мировой практике встречается несколько способов исчисления пенсий по старости. В частности, пенсия по старости может рассчитываться в процентном отношении от прежнего среднего заработка пенсионера за весь период трудовой деятельности, либо за любые 5-10 лет стажа с наиболее высоким заработком по выбору пенсионера или непосредственно перед уходом на пенсию. Такой способ исчисления пенсий по старости применяется в Бельгии, Италии, Португалии, Франции. При этом заработок, как правило, ограничивается максимальной суммой. Но обязательной нормой является использование одних и тех же пределов заработка для исчисления пенсий и уплаты пенсионных взносов.

В некоторых странах (Великобритания, Греция, Дания, Ирландия, Нидерланды) пенсия по старости складывается из двух частей - базовой и дополнительной (страховой или профессиональной). Размер базовой части устанавливается в фиксированной сумме, а дополнительной - в процентах от прежнего заработка*.

Соотношение между прежним заработком пенсионера и средней заработной платой в стране используется при исчислении пенсий в Германии.

Пенсии по инвалидности определяются в процентах от прежнего заработка инвалида с учетом степени утраты трудоспособности и наличия иждивенцев. Пенсии по случаю потери кормильца в большинстве стран пропорциональны размеру пенсии по старости, право на которую приобрел бы кормилец по достижении пенсионного возраста. Их размеры повышаются при наличии нетрудоспособных иждивенцев.

CM: Pietcrs D. Introduction into the Social Security Law of the Member States of the European Community. Brüssel. 1993. P. 50-55.

==55

Страховые пособия по безработице, по временной нетрудоспособности, по беременности и родам рассчитываются в процентном отношении от прежнего заработка.

Размеры социальных пенсий и пособий устанавливаются в экономически развитых зарубежных странах на уровне прожиточного минимума, величина которого зависит от многих факторов. Но в любом случае она позволяет удовлетворять не только физиологические, но и социальные, и духовные потребности человека. Кроме того, при наличии особых потребностей (например, у инвалидов) к социальным пенсиям и пособиям могут выплачиваться надбавки за счет средств местных бюджетов.

Что касается России, то размеры пособий по социальному страхованию остаются низкими. Единственным исключением является пособие по беременности и родам, которое достигает 100 % среднего заработка. Пособие по временной нетрудоспособности также может выплачиваться в размере среднего заработка при наличии непрерывного трудового стажа установленной продолжительности и с учетом ряда других обстоятельств (например, лицам, имеющим трех и более детей до 16 лет).

Пособие по безработице рассчитывается в процентах от прежнего заработка (75 %, 60 %, 40 %), но не может быть выше величины прожиточного минимума, исчисленного в субъекте РФ, и не ниже 20 % величины прожиточного минимума (п. 7 Федерального закона от 17.07.99 № 175-ФЗ 'Ό внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации"). Указанные изменения будут применяться после установления Правительством РФ величины прожиточного минимума. До 17.07.99 размер пособия по безработице не мог быть ниже минимального размера оплаты труда и выше уровня средней заработной платы, сложившейся на территории соответствующего субъекта.

Возможность одновременного получения различных видов социального обеспечения всегда рассматривалась как достоинство отечественной системы. Это относится к ситуации, когда одно и то же обстоятельство влечет возникновение права на несколько видов пособий, услуг и льгот. В частности, установление инвалидности I или II группы дает право на получение пенсии по инвалидности, надбавки на иждивенцев и на уход, бесплатное протезирование, бесплатное или льготное приобретение лекарств, льготы по оплате коммунальный услуг и пр.

В связи рождением ребенка мать приобретает право на единовременное пособие, на пособие по беременности и родам, на пособие

==56

по уходу за ребенком до 1,5 лет. В свою очередь, ребенок получает право на ежемесячное пособие до достижения 16 лет, на бесплатное обеспечение детским питанием и лекарствами до исполнения 3 лет.

В совокупности с пенсиями и пособиями, предоставление бесплатных или частично-платных услуг увеличивает реальные доходы их получателей.

Главной целью экономического развития социального государства является повышение благосостояния населения, поэтому экономическая и социальная стороны его деятельности не должны противопоставляться. Производство должно создавать необходимые источники для вложений в социальную сферу, развитие которой, в свою очередь, будет стимулировать хозяйственную деятельность. А показателем достижения баланса между ними станет повышение всех видов пенсий и пособий до уровня прожиточного минимума и автоматическая индексация их в соответствии с ростом цен.

Что касается обеспечения сверх прожиточного минимума, то рыночная экономика предполагает индивидуальную ответственность человека за собственное материальное благополучие, личное участие в создании финансовой базы социального обеспечения. Причем степень такого участия будет прямо влиять на содержание правового регулирования и определять объем правомочий лиц, подлежащих государственному социальному страхованию. Эта идея заложена в концепцию пенсионной реформы в виде накопительной части пенсии.

Однако нет никаких гарантий, что размер накопленной части пенсии будет достаточным для обеспечения достойной жизни. Сегодня можно лишь весьма приблизительно предсказать темпы инфляции и уровень цен до 2025 г., когда возникнет право на пенсию у лиц, вступивших в накопительную систему в 2000 г. Поэтому прогнозные результаты перехода на накопительный принцип финансирования пенсий по старости выглядят слишком оптимистично.

Наиболее взвешенным и перспективным выглядит тот вариант пенсионной реформы, по которому трудовая пенсия по старости финансируется из двух источников - распределительного и накопительного и складывается соответственно из двух частей - базовой и дополнительной. Базовая часть предназначена для обеспечения каждому пенсионеру минимально необходимого уровня жизни, а дополнительная направлена на повышение личного благосостояния с учетом индивидуальных накоплений.

Механизм соизмерения трудовых пенсий и всех видов краткосрочных страховых пособий (по безработице, по временной нетрудоспособности, по беременности и родам и других) с прежней заработной платой (трудовым доходом) является вполне приемлемым, поскольку именно она фор-

==57

мирует уровень жизни человека и при нормальнофункционирующей экономике позволяет удовлетворять не толькофизиологические, но и социальные и духовные потребности человека.

Помимо прежней заработной платы на уровень жизни лиц, пострадавших от социального риска, существенное влияние оказывают индивидуальные потребности, связанные с состоянием здоровья, наличием детей и другими факторами. Принцип адекватности обеспечения предполагает, что указанные обстоятельства должны находить отражение в правовом регулировании. На достижение этой цели направлена система надбавок к пенсиям и пособиям, а также льготы по оплате различных видов услуг. Так, к пенсии по старости назначаются надбавки на уход за инвалидом 1-й группы, престарелым старше 80 лет в размере минимальной пенсии по старости (ст. 21,114 Закона РФ от 20.11.90 № 340-1); к пособию по безработице - надбавки на нетрудоспособных иждивенцев и т.п. Инвалиды 1-й группы имеют право на бесплатное приобретение лекарств, путевок на санаторно-курортное лечение, льготы по оплате проезда на транспорте, жилья и коммунальных услуг и пр. Однако надбавки, как правило, соотносятся с минимальным размером оплаты труда, а не с прожиточным минимумом, и поэтому не позволяют удовлетворять необходимые потребности, в частности, нетрудоспособных иждивенцев.

Для сохранения реальных размеров пенсий в мировой практике не создано никаких других способов, кроме их индексации в соответствии с ростом цен или средней заработной платы. Повышение пенсий в связи с ростом заработной платы закреплено в ст. 7 Закона РФ от 20.11.90 № 340-1 "О государственных пенсиях в Российской Федерации" (в ред. ФЗ от 21.07.97), задачей государства является ее неукоснительное соблюдение и прекращение практики искусственного сдерживания роста заработной платы в стране.

Контрольные вопросы

1. Что такое принципы права ?

2. По каким признакам можно классифицировать принципы права?

3. На каких принципах основана концепция реформы пенсионной системы от 07.08.95?

4. Какие принципы социального страхования закреплены в Федеральном Законе от 16.07.99 Ν" 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования"? Можно ли отнести их к принципам правового регулированияя?

5. Какие принципы права социального обеспечения вы можетеназвать?

6. Как можно раскрыть содержание отдельных принципов?

7. Существуют ли принципы правового регулирования отношений в рамках конкретных организационно-правовых форм?

==58

00.htm - glava05

ГЛАВА 4 ИСТОЧНИКИ ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ