Окраины и общеимперская система управления (польские и прибалтийские губернии, Сибирь)

Прибалтийские губернии

В первой половине XIX века прибалтийские губернии были объединены в Прибалтийское генерал-губернаторство². В осно­ве управления Прибалтийским краем в XIX веке лежал принцип сохранения местных привилегий остзейских баронов, закреплен-

ных в местном законодательстве. Остзейский край юридически рассматривался как инкорпорированная территория в составе Российской империи с таким же административным управлени­ем, как и в ее других частях. Реально Прибалтийские губернии в составе Российской империи обладали особым статусом. Об­щее управление ими осуществлялось на основании Свода мест­ных узаконений губерний Остзейских и изданных для Прибал­тики законов. Специфика административного устройства края заключалась в том, что внутреннее управление осуществляли как органы дворянства, так и правительственные учреждения, ком­петенция которых неуклонно расширялась.

В 1801 году в Остзейском крае был учрежден пост генерал-гу­бернатора. Во главе трех губерний края стояли губернаторы. Были случаи, когда на этот пост назначались остзейские дворя­не. При губернаторе действовали губернское правление, казен­ная палата, приказ общественного призрения. Прибалтийские губернии делились на уезды. В уездах Остзейского края импер­ское управление в первой половине XIX века действовало парал­лельно с органами шведского происхождения. Полностью им­перское управление в уездах Прибалтики было введено во вто­рой половине XIX века.

Прибалтийское дворянство объединялось в четыре общества (рыцарства)— Эстляндское, Лифляндское, Курляндское и острова Эзель (Саарема). Они образовывали органы самоуправления³. Органы местного дворянского самоуправления в Прибалтике об­ладали весьма широкой компетенцией. Несмотря на то что фор­мально они являлись органами дворянской корпорации, предме­том ведения ландтага могли быть вопросы, затрагивающие про­блемы края в целом. Ландтаги разрабатывали и обсуждали законопроекты, касающиеся их губерний⁴. Ландтаги представля­ли собой сословные органы местного самоуправления, наделен­ные широкими полномочиями. Их компетенция была значитель­но шире, чем компетенция органов дворянской корпорации и земских учреждений в Российской империи. Это давало большие возможности родовитому дворянству для управления краем.

Немецкое влияние в Прибалтике в течение XIX столетия было фактом, признаваемым русской государственной властью. Но в конце XIX века Александр III предпринял попытки заме­нить его русским и провести ряд реформ, направленных на ог­раничение привилегий остзейского дворянства. В 1888 году в Прибалтийских губерниях была проведена полицейская рефор­ма и создана централизованная система органов полиции по общеимперскому образцу. В 1889 году на Прибалтийские губер-

нии была распространена судебная реформа. Вместо ликвидиро­ванных судебных сословных органов — гофгерихтов, ландгерих-тов, магистратов были введены общеимперские судебные учреж­дения (мировые судьи, съезд мировых судей и другие). Судеб­ная палата как апелляционная инстанция окружных судов в Прибалтике учреждена не была. Ее функции выполняла Петер­бургская судебная палата. В 1877 году на Прибалтику было рас­пространено Городовое положение 1870 года.

Развитие революционных событий в 1905 году побудило пра­вительство поставить вопрос о возможных реформах в Прибал­тийском крае. Указ 28 ноября 1905 года предусматривал созыв Особого совещания при временном прибалтийском генерал-гу­бернаторе для разработки законодательных предложений о вве­дении в крае земского самоуправления, об улучшении быта кре­стьян, о реформах приходских учреждений и других⁵. В марте

1906 года была опубликована программа работы совещания, и
12 июля его члены приступили к работе. К концу сентября

1907 года совещанием было принято пять проектов реформ: аг­
рарной, земской, волостной, церковной, школьной. Проекты,
разработанные совещанием, в дальнейшем частично учитывались
при разработке правительственных законопроектов. Но уже в
момент создания совещания правительство понимало, что в обо­
стрившейся к концу 1905 года ситуации реформирование управ­
ления краем и различных сфер социальной и культурной жизни
не может полностью стабилизировать обстановку.

В декабре 1905 года было введено военное положение в боль­шинстве губерний Прибалтики, Литвы и Белоруссии. Каждую губернию, где было объявлено военное положение, возглавлял генерал-губернатор, которым, как правило, являлся начальник местного гарнизона. В Прибалтике в ноябре 1905 года времен­но была введена должность прибалтийского генерал-губернато­ра. Военное положение было отменено в сентябре 1908 года, но только в апреле 1909-го ликвидируется должность временного прибалтийского генерал-губернатора⁶. Таким образом, в 1905—

1908годах Прибалтика и Западные губернии управлялись чрез­
вычайными методами. С 1908 года вплоть до начала Первой
мировой войны принципиальных изменений в управлении При­
балтийскими губерниями не произошло.

События 1905—1907 годов в Прибалтике показали, что в ос­нове антиправительственных выступлений лежит межнациональ­ная рознь. Революционное движение там носило национальный характер, а государственная власть отождествлялась с властью немецких помещиков и баронов. П. А. Столыпин начал прини-

мать меры к усилению русского влияния в крае, к преодолению национального обособления не только немцев, но и латышей и эстонцев. К началу Первой мировой войны стало возможным го­ворить о том, что реформы в управлении Прибалтийским кра­ем будут направлены на усиление русского влияния. Межнацио­нальные противоречия в Прибалтике, которые резко обостри­лись с началом Первой мировой войны, заставили Ставку и Совет министров вновь задуматься о пересмотре основных прин­ципов управления краем. Ни в 1914 году дальше простого обсуж­дения этого вопроса правительство не пошло⁷. В 1902—1904 го­дах Министерство внутренних дел разрабатывало вопрос о пре­образовании рыцарств. Война заставила правительство вновь вернуться к этой проблеме в 1915 году. Недопустимым в усло­виях войны признавалось существование сословных организа­ций прибалтийского дворянства, наделенных административно-политическими функциями. Ликвидация отличного от общеим­перского статуса сословных органов немецкого дворянства в Прибалтике должна была служить административному сближе­нию края с империей. Этот принцип был положен в основу проекта «О дворянстве Лифляндской, Эстляндской и Курлянд-ской губерний», разработанного МВД весной 1915 года. Должны были быть упразднены конвенты и комитеты, вместо ландтагов введены уездные и губернские дворянские собрания, которые контролировал губернатор. Предусматривалось изъятие из веде­ния рыцарств управления церковными делами и образованием. В их компетенции оставались исключительно сословные дела. Фактически предполагалось распространить на Прибалтийские губернии общероссийские нормы дворянских сословных органи­заций _s которые привели бы к полной ликвидации политической роли остзейского дворянства.

24 марта 1916 года латышские депутаты Я. Залит и Я. Голд-ман внесли в Государственную думу «Законодательное предпо­ложение о введении земских учреждений в Прибалтийском крае». В апреле — мае 1916 года проект обсуждался в министер­ствах и ведомствах. Большинство крупных правительственных чиновников высказалось за необходимость проведения земской реформы в Прибалтике и отвергло основное содержание и идеи проекта, а именно: деление Лифляндской губернии на две час­ти по национальному признаку, отсутствие уездного земства, употребление местных языков в земском делопроизводстве.

В начале XX века российское правительство окончательно ут­вердилось в намерении полной ликвидации привилегий немец­ких баронов в Прибалтике. Царское правительство отказалось

также и от целенаправленной поддержки эстонцев и латышей, которые весьма рассчитывали на рост своего влияния. Все го­товящиеся законы должны были укрепить положение общеим­перского законодательства и полностью встроить прибалтийскую администрацию в общеимперскую систему. Решение отказаться от поддержки в Прибалтике немцев, латышей и эстонцев при­вело к тому, что правительство фактически вступило в конфликт со всем населением Прибалтики.

Царство Польское

В 1815 году в соответствии с Заключительным актом Венско­го конгресса большая часть герцогства Варшавского переходила к России под наименованием Царства Польского. Польше была дарована конституция, согласно которой император России об­ладал всей полнотой исполнительной власти и управлял Цар­ством Польским с помощью наместника, назначаемого из чле­нов царской фамилии. Законодательную власть в Польше осу­ществлял сейм, состоящий из двух палат: Сената с назначаемым императором составом и Посольской избы, избираемой местны­ми дворянами на дворянских собраниях (сеймиках) и предста­вителями городских общин⁸. Предполагалось, что сейм будет об­новляться в течение шести лет на одну треть состава каждые два года и собираться на заседания раз в два года.

Предоставление Царству Польскому конституции было след­ствием либеральных настроений в первой половине александров­ского царствования. Но вхождение в состав Российской империи части Польши после краткого периода существования герцогства Варшавского — самостоятельной Польши, восстановленной На­полеоном, — расценивалось как утрата государственной самосто­ятельности. Поэтому попытка предоставить Царству Польскому широкие права в области местного законодательства оказалась неудачной. В отличие от Финляндии, где население активно пользовалось возможностями автономного статуса, в Польше зре­ло недовольство, закончившееся восстанием 1830—1831 годов.

После польского восстания Николай I предпринял ряд шагов, направленных на ликвидацию каких-либо административно-пра­вовых отличий Польши от остальных губерний России. Органи­ческим статутом 1832 года вводился новый порядок управления. Упразднялись сейм и Государственный совет. Во главе управле­ния Царством Польским был поставлен Совет под председатель­ством наместника, а в Государственном совете Российской им-

перии создавался департамент дел Царства Польского для рас­смотрения законодательных вопросов, затрагивавших польские губернии⁹. Николай I не ограничился изменениями в управле­нии и административно-территориальном делении. Приближе­ние Польши к губерниям Российской империи должно было произойти также за счет распространения православия (образо­вывалась православная епархия) и образования на русском язы­ке (учебные заведения Царства Польского переходили в подчи­нение Министерства народного просвещения). Кроме того, были предприняты шаги по расселению в крае русских. «С целью положить начало* в Царстве русскому дворянству» было пожало­вано 138 имений русским военным и гражданским чиновникам¹⁰. Во второй половине XIX века обстановка в крае стабилизи­ровалась, и в 1874 году упраздняется должность наместника в Царстве Польском". Установление общеимперской системы уп­равления в польских губерниях, очевидные успехи в распрост­ранении там русского языка (к началу XX века сфера примене­ния польского языка была ограничена целым рядом правитель­ственных распоряжений) не смогли подавить стремление к национальной независимости и восстановлению польской госу­дарственности. В начале XX века пример Царства Польского по­казывал, что далеко не всегда введение общеимперской админи­стративно-правовой системы, активная политика ликвидации языковых и культурных различий способна полностью интегри­ровать окраину в империю. Накануне Первой мировой войны политика, направленная на культурно-языковое сближение польских губерний с российскими, уже не была столь последо­вательной. В польской политике доминирующей постепенно ста­новилась тенденция к проведению четкой национально-культур­ной границы между Царством Польским и северо-западными и юго-западными губерниями Российской империи. Пожалуй, главное опасение вызывало не столько развитие польской куль­туры собственно в Царстве Польском, сколько ее распростране­ние на белорусских, украинских и литовских землях, на терри­ториях, когда-то входивших в «историческую» Польшу, то есть Польшу времен Речи Посполитой. Российское правительство, идя на некоторые уступки национальным запросам поляков в Царстве Польском, внимательно следило за тем, чтобы дальше установленных границ польские национальные требования не шли.

В годы Первой мировой войны Совет министров неодно­кратно обсуждал вопрос о послевоенном статусе польских губер­ний¹². Незадолго до февральской революции 1917 года большин-

ство Совета министров стало склоняться к мысли о том, что наиболее целесообразным для польских губерний является созда­ние там самостоятельного государства, которое, находясь под влиянием России, будет служить своеобразным буфером между Россией и Германией. К этому решению царское правительство подтолкнул весь предшествующий опыт управления польскими губерниями. Невозможность победить стремление к националь­ной государственности заставила задуматься об иных формах взаимоотношений с Польшей вплоть до формального выделения ее из состава Российской империй.

Сибирь

К началу XIX века на территории Сибири существовало ге­нерал-губернаторство, разделенное на три губернии— Тоболь­скую, Томскую и Якутскую и несколько областей¹³. В 1822 году по инициативе М. М. Сперанского была проведена реформа уп­равления Сибирью. К преобразованиям в управлении самодер­жавие подтолкнули злоупотребления сибирской администрации. Поэтому реформа была направлена на усиление контроля за гу­бернской администрацией из столицы. Отдаленность Сибири от центра, ее пограничное положение обусловили постоянный рост произвола местной бюрократии. Поэтому на протяжении XIX — начала XX века, с одной стороны, практиковалось назначение чиновников преимущественно из столицы, с другой— террито­риальная специфика Сибири, ее превращение в XIX веке в ме­сто ссылки обусловили значительные привилегии и администра­тивные права местной бюрократии.

В управлении Сибирью в XIX веке самодержавие оказалось перед необходимостью найти оптимальное соотношение широ­ких прав местной администрации и контроля за ней из центра. Поэтому верховная власть ставила действия местных властей под соответствующий контроль высших комитетов. В итоге важней­шей особенностью управления сибирскими губерниями в XIX веке стало создание в столице параллельных временных структур— комитет по делам Сибирского края, первый (1821— 1838) и второй (1852—1864) Сибирские комитеты, — которые должны были обеспечивать контроль за Сибирью из центра.

Значительные изменения в управлении Сибирью произошли в последние два десятилетия XIX века. В 1882 году произошли существенные изменения в административно-территориальном делении Сибири, а управление отдельных губерний было пост-

роено по общеимперскому типу. Усовершенствование средств связи с центром позволили к началу XX века отказаться от кон­троля за сибирской администрацией через систему советов при губернаторах, которые были ликвидированы в 80—90-х годах.

В управлении Сибирью в XIX веке были найдены, пожалуй, наиболее оптимальные формы взаимоотношения центра и реги^ она, когда местная бюрократия получала широкие права, но при этом практически постоянно находилась под контролем из сто­лицы. Также положительный эффект дала практика службы в Сибири чиновников из центра и почти полный отказ от пред­ставителей местного населения, независимо от национальной принадлежности. В итоге к середине ХЕХ века Сибирь была до­статочно быстро и надежно интегрирована в состав Российской империи, стала ее органической частью, несмотря на отдален­ность от центра.