Государство и естественные монополии

В соответствии с законом "О естественных монополиях" от 17.04.95 147 ФЗ [32] это состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса эффективнее при отсутствии конкуренции в силу технологических особенностей, в связи с общественным понижением издержек на единицу товара по мере увеличения производства, а товары, производимые субъектами естественных монополий, не могут быть заменены другими товарами. В связи с этим спрос на данном товарном рынке на товары, производимые естественными монополиями, в меньшей степени зависят от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие товары. Субъект естественной монополии – хозяйственный субъект (юридическое лицо) занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественных монополий. Потребитель – физическое или юридическое лицо приобретающее товар, производимый (реализуемый) субъектом естественной монополии (ст. 3).

Приведем основные признаки естественной монополии:

1) юридическое основание установления (закрепления), реализации и прекращение режима.

2) соотношение законодательства о монополиях с Законом “О конкуренции” их разграничение по предмету и средствам правового регулирования.

3) сферы (границы) действия рассматриваемых монопольных режимов по отраслям и видам хозяйствования, а также отношения на которые распространяется законодательство о регулируемых монополиях.

4) общий правовой статус субъектов монополий, специфический характер их прав и обязанностей как в сфере отношения с третьими лицами, так и во внутрифирменных процессах.

5) система регулирования деятельности субъектов монополий.

6) санкции и ответственность за нарушение положений законодательства в указанной области.

Федеральный закон "О естественных монополиях" определяет правовые основы федеральной политики по отношению к естественным монополиям и направлен на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий (ст. 1). При этом должен обеспечиваться доступ всех потребителей к реализуемому товару и обеспечиваться эффективное функционирование производителя – поставщика. Закон регулирует отношения, которые возникают на товарных рынках, между субъектами естественных монополий, потребителями, федеральными и региональными органами исполнительной власти (ст. 2). В статье 4 определены сферы деятельности естественных монополий. Это:

· транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;

· транспортировка газа по трубопроводам;

· железнодорожные перевозки;

· услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов;

· услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи;

· услуги по передаче электрической энергии;

· услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике;

· услуги по передаче тепловой энергии;

· услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей.

Остановимся на некоторых из них.

Электроэнергетика

В российской электроэнергетике естественная монополия сложилась исторически. В результате реформы РАО «ЕЭС России» монопольными остались только электрические сети и услуги диспетчерских служб. Передающая энергию сеть по природе своей предназначена быть монопольной. Конкуренция здесь экономически бессмысленна, т.к. означала бы повсеместное сооружение нескольких параллельных друг другу дорогостоящих сетей, предназначенных для выполнения одних и тех же услуг и отличающихся друг от друга лишь тем, что они принадлежат разным хозяйствующим субъектам.

Газовая промышленность

Путем преобразования Государственного газового концерна в феврале 1993г. создано РАО "Газпром", в 1999 г. оно преобразовано в ОАО "Газпром" в соответствии с требованиями законодательства об акционерных обществах. На его долю приходится около 25% всех поступлений в федеральный бюджет. "Газпром" - крупнейший кредитор российской экономики. ОАО "Газпром" принадлежит около 30% европейского газового рынка (21% поставок в Западную и 56% в Восточную Европу). Подразделения «Газпрома» осуществляют около 90% добычи и 100% транспортировки газа.

Входящие в систему "Газпрома" предприятия остаются его производственными подразделениями, они не являются собственниками ни своих активов, включая права на недропользование, ни своих доходов. Фактически «Газпром»- это унитарные предприятия, не смотря на то, он учрежден как ОАО. Некоторые реформаторы предлагают разделить «Газпром» на конкурентную и монопольную сферы бизнеса, как это было сделано в электроэнергетике. Однако это предложение является спорным, так как реформа в электроэнергетике не привела ни к снижению цен, ни к привлечению инвесторов. Результат привел к росту дополнительных издержек в связи с возникновением в системе генерация энергии – поставщик дополнительных структур, которые выполняя различные посреднические функции только увеличивают издержки.

Железнодорожный транспорт

На долю железных дорог приходится около 77% грузооборота всех видов транспорта общего пользования страны и 45% пассажирооборота, что сопоставимо по объемам с автомобильными перевозками.

Основная продукция отрасли (перевозки) создается, как правило, несколькими предприятиями - железными дорогами, то есть на уровне всей отрасли. В результате реформы железных дорог отрасль разделилась на конкурентную и монопольную сферы бизнеса, к которой относится сами железнодорожные магистрали и диспетчерские службы. В России показатели производительности российских железных дорог, оцениваемых по количеству тонно-километров, приходящихся на одного занятого на перевозках в 2,5 - 3 раза выше, чем в Англии, Франции, Германии и Китае. При этом время оборота вагонов в нашей стране в 2-3 раза меньше, чем в США, несмотря на большие расстояния перевозок. В Западной Европе железные дороги нерентабельны: убытки достигают 50% и компенсируются государственными дотациями. В России же убытки пассажирского транспорта покрываются за счет работы грузового, а железные дороги в целом работают с прибылью (при том, что средний железнодорожный тариф в России в 8-10 раз ниже, чем в западных странах).

Закон предусматривает образование федеральных и региональных органов исполнительной власти по регулированию естественных монополий, это Федеральная и региональные службы по тарифам, которые регулируют субъектов естественных монополий в сфере: транспортировки природного газа - ОАО “Газпром”, нефти и нефтепродуктов по трубопроводам - ОАО “Транснефть”; производства, передачи и распределения электрической и тепловой энергии (ст. 5).

Методы регулирования и формы государственного контроля естественных монополий установлены главой 2 Федерального закона. Статья 6 предусматривает:

ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (тарифов) или их предельного уровня;

определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом субъектом естественных монополий, с учетом необходимой защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей.

Орган регулирования исполнительной власти, осуществляющий контроль за действиями субъектов естественных монополий, наделен правом разрешать или запрещать действия противоречащие законодательным и нормативным документам (пункты 2 и 3 ст. 7). Субъекту предоставляется право обращаться в суд для защиты своих интересов, если не удается найти решения в рамках согласительных процедур (ст. 7). Функции и полномочия органов регулирования естественных монополий определены в главе 3 Федерального закона. В частности статьей 11 органам регулирования предоставляется право:

принимать обязательные для субъектов естественных монополий решения и предписания;

налагать штрафы на субъекты естественных монополий и административные штрафы на их руководителей;

обращаться в суд с иском, а также участвовать в рассмотрении дел в суде, связанных с применением или нарушением Федерального закона.

Как явствует из определения и здравого смысла естественные монополии “глубоко затрагивают общественные интересы”, поэтому, являясь компаниям общественного пользования, они нуждаются в контроле и регулировании. Они обязаны удовлетворять потребности общества в их услугах и отпускать эти услуги по ценам, назначаемым органами исполнительной власти. Фактически это компании, работающие на регулируемом государством рынке, свободном от конкуренции и им определяется некоторая предельная рентабельность. К отраслям общественного пользования – естественным монополистам относятся в основном инфраструктура и коммунально-бытовые отрасли такие как: электроэнергетика, газоснабжение, железные дороги, проводная электрическая связь, водоснабжение и канализация, услуги трубопроводного транспорта, услуги отнесены к компаниям общего пользования, но если они действуют в условиях конкурентного рынка, то они не являются естественными монополистами и не подлежат регулированию.

Компании общественного пользования, отнесенные к естественным монополистам, в качестве монополиста обеспечивают услугами потребителей более эффективно, с меньшим уровнем общественно необходимых затрат, так как конкуренция при этом экономически и технологически не целесообразна. Так например, прямая конкуренция между газораспределительными организациями, действующими в одном регионе, потребует дополнительные инвестиции для строительства параллельных трубопроводов к одним и тем же потребителям, что естественно увеличит затраты на поставку газа. Стремление к конкуренции в этих условиях приведет к неоправданному росту издержек на транспортировку газа, снижению доходов инвесторов и, как следствие, к росту тарифов. Конкуренция в системах энергоснабжения должна поощряться на уровне генерации электроэнергии или добычи газа, а также в сфере продажи, регулируемым монополистом всегда будет транспортная система, свободный доступ к которой может быть ограничен только по техническим причинам и нормированным уровнем безопасности. Как правило, рассматриваемые компании осуществляют отпуск жизненно необходимых единственных услуг. Так отключение электроэнергии и газа в большом городе может привести к невосполнимым потерям и большим убыткам. Это хорошо иллюстрируется известными авариями в системе электроснабжения Нью-Йорка в 70-ые годы. Катастрофические последствия отключения газоснабжения систем теплоснабжения в зимнее время характеризуют эти услуги как уникальные. В этой связи доступ к нормированным количествам услуг естественных монополий, обеспечивающих жизнедеятельность, должен быть обеспечен во вне зависимости от уровня дохода населения. Администрациями регионов могут предоставляться отдельные преимущества в части пользования общественной собственностью и размещения технологического оборудования на подведомственной территории компаниям общего пользования, при этом они не имеют право прекращать свою деятельность или произвольно менять место регистрации, а также отказывать в предоставлении своих услуг всем без исключения потребителям региона. Регулирование компаний осуществляется, исходя из интересов потребителей в получении услуг естественных монополистов по доступным ценам, с учетом интересов поставщиков в получении прибыли, не допуская преимуществ монопольного положения на рынке. Контроль за правами и обязанностями монополий со стороны общества в лице Государства является сутью регулирования. При этом предпринимаются действия, которые привносят элементы конкуренции в работу естественных монополий. Помимо установления тарифов на услуги, в процессе регулирования контролю подвергаются источники доходов, прозрачность бухгалтерского учета, целесообразность затрат, разрабатываются правила взаимодействия с клиентами и их исполнение, согласовываются инвестиционные программы. Это новое в России дело в настоящее время находится в процессе становления и накопления опыта. В странах с развитой рыночной экономикой этот процесс происходил на протяжении десятков лет. Используя этот опыт, органы регулирования естественными монополиями в России достаточно успешно справляются со своими обязанностями с учетом сегодняшней ситуации в экономики страны.

“Значение деятельности субъектов ЕМ обусловлено их ключевым местом в экономике страны. Их эффективная работа является необходимым условием функционирования экономики в целом, оптимальной структуры издержек во многих смежных отраслях и в итоге благосостояния потребителей конечной продукции-каждого гражданина страны” [35].