Иные подзаконные акты как источники земельного права
Особую роль в организации государственного управления землями играют подзаконные правовые нормативные акты, представляющие собой нормативный юридический акт компетентного органа, принятый в строгом соответствии с Конституцией, иными законодательными актами государства и не противоречащий им. В количественном отношении подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие земельные отношения, являются самой многочисленной группой.
К подзаконным актам относятся: постановления Правительства – Совета Министров Республики Беларусь, акты высших судебных органов, нормативные правовые акты министерств, иных республиканских органов государственного управления, постановления Национального банка Республики Беларусь, решения местных Советов депутатов, местных исполнительных и распорядительных органов, технические нормативные правовые акты, содержащие земельно-правовые нормы.
В процессе государственного управления установление и применение норм права осуществляется путём издания актов управления. В деятельности правительства, отличающейся разнонаправленностью, специфичностью и разнохарактерностью, такими актами являются постановления – важнейшие источники земельного права в пирамиде соподчинённых подзаконных актов. Постановления Совета Министров издаются согласно статье 108 Конституции Республики Беларусь и в соответствии со статьёй 35 Закона Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. «О Совете Министров Республики Беларусь» на основании и в целях исполнения Конституции, законов, актов Президента. Данные нормативные правовые акты имеют обязательную силу на всей территории Республики Беларусь. В них содержатся определённые государственно-властные веления правительства, исполнение которых обеспечивается реализацией государственно-управляющих воздействий, а в ряде случаев и государственным принуждением. Как отмечает российский исследователь проблем государственного управления профессор В. Е. Чиркин, принуждение не всегда необходимо. Напротив, огромное большинство норм выполняется сознательно и добровольно [Чиркин, В. Е. Государственное управление: элементарный курс / В. Е. Чиркин. – М. : Юристъ, 2001. – С. 7]. В принимаемых правительством постановлениях реализуется его распорядительная деятельность. Осуществляя функции центрального органа государственного управления, Правительство Республики Беларусь через принятие постановлений выступает в качестве важнейшего системообразующего элемента организационной структуры государственного управления, связанного с формированием и реализацией государственно-управляющих воздействий. По своей юридической силе постановления Правительства имеют подзаконный характер и по иерархии стоят ниже указов и декретов Президента. Постановления Правительства относятся, как правило, к непосредственной управленческой деятельности, и их количество за определённый период времени обычно превышает и количество законов, и количество указов и декретов Главы государства [В 2005 г. по различным вопросам государственной жизни Правительство – Совет Министров Республики Беларусь приняло 1588 постановлений, в 2006 г. – 1808, в 2007 г. – 1922, в 2008 г. – 2072, в 2009 г. – 1755, в 2010 г. – 1944 постановления (для сравнения: в среднем за год Президент Республики Беларусь принимает более 600 указов и от 10 до 30 декретов)].
В соответствии со статьёй 17 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь» Правительство в пределах Конституции Республики Беларусь, законов Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды, в том числе земель.
Содержащиеся в указанных нормативных правовых актах положения, регулирующие земельные отношения, конкретизируются и детализируются постановлениями Правительства в ряде случаев на основании прямых предписаний законов либо актов Президента. Так, во исполнение Указа Президента Республики Беларусь от 7 февраля 2006 г. № 87 «О некоторых мерах по сокращению не завершённых строительством незаконсервированных жилых домов, дач» Совет Министров Республики Беларусь постановлением от 13 апреля 2006 г. № 506 утвердил Положение о порядке консервации гражданами не завершённых строительством жилых домов, дач, осуществления благоустройства земельных участков, на которых проведена консервация таких домов и дач [Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2006. – № 61. – 5/22195].
Во исполнение своих полномочий Правительство Республики Беларусь, осуществляя распорядительные функции, активно участвует в формировании земельного права и земельного законодательства. Только за последние годы Советом Министров приняты важнейшие нормативные правовые акты, существенно влияющие на формирование земельных отношений в новых социально-экономических реалиях. Среди них постановление от 26 марта 2008 г. № 462 «О некоторых мерах по реализации Указа Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2007 г. № 667» (с измен. и дополн.) [Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2008. – № 183. – 5/27442; 2011. – № 96. – 5/32927], которым утверждены: Положение о порядке организации и проведения аукционов по продаже земельных участков в частную собственность; Положение о порядке организации и проведения аукционов на право заключения договоров аренды земельных участков; Положение о порядке определения размера убытков, причинённых землепользователям изъятием у них земельных участков и сносом расположенных на них объектов недвижимости; Положение о порядке выкупа земельных участков, находящихся в частной собственности, для государственных нужд.
К подзаконным актам относятся постановления, приказы, инструкции, правила, принимаемые органами, входящими в систему республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчинённых Правительству Республики Беларусь, к которым в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 5 мая 2006 г. № 289 «О структуре Правительства Республики Беларусь» (с измен. и дополн.) [Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2006. – № 74. – 1/7567; 2011. – № 93. – 1/12765] относятся министерства, государственные комитеты, объединения юридических лиц, имущество которых находится в собственности Республики Беларусь. Их акты регулируют отношения внутри системы данных органов. Вместе с тем многие из принимаемых данными органами актов носят также и надведомственный характер, обладающий координационными функциями в иных сферах, которые и обусловливают их значение как источников права, в том числе и земельного.
В силу установлений Конституции Республики Беларусь (статья 122) местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы на основании действующего законодательства принимают решения, имеющие обязательную силу на соответствующей территории. Данные решения, как правило, конкретизируют положения действующего законодательства в области землепользования и землеустройства, в организации рационального использования земель, планирования территорий населённых пунктов, их застройки, а также охраны земель.
Согласно Закону Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» [Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2010. – № 17. – 2/1660] (статья 40), исполнительный комитет в пределах своей компетенции принимает решения на своём заседании простым большинством голосов от полного состава исполнительного комитета тайным или открытым голосованием, в том числе поимённым. Указанные решения подписываются председателем исполнительного комитета и управляющим делами.
Кроме того, в соответствии со статьёй 41 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» исполнительный комитет распоряжается природными ресурсами в случаях и порядке, предусмотренном законодательством об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов, принимает решения о предоставлении земельных участков в пользование, аренду, пожизненное наследуемое владение, передаче их в собственность, а также об изъятии земельных участков (кроме городских исполкомов городов районного подчинения).
Как установлено статьёй 59 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», решения местных исполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству, в том числе в сфере земельных отношений, отменяются соответствующими Советами депутатов, вышестоящими исполнительными и распорядительными органами, а также Президентом Республики Беларусь.
Местное самоуправление в Республике Беларусь как форма организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими органы социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения функционирует, исходя из особенностей развития административно-территориальных единиц, на основе собственной материально-финансовой базы и привлечённых средств. Местное самоуправление осуществляется через местные Советы депутатов, органы территориального общественного самоуправления, местные собрания, местные референдумы, инициативы граждан по принятию решений Советов, а также через участие граждан в финансировании и (или) возмещении расходов бюджета на определённые ими цели и иные формы участия граждан в государственных и общественных делах.
Система местного самоуправления включает местные Советы депутатов и органы территориального общественного самоуправления.
В числе специальных полномочий местных Советов – утверждение программ экономического и социального развития регионов.
В силу установлений статьи 17 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» местные Советы депутатов представляют интересы соответствующей административно-территориальной единицы во взаимоотношениях с другими государственными органами, иными организациями и гражданами; утверждают программы социально-экономического развития соответствующей административно-территориальной единицы, местный бюджет и отчёт о его исполнении; утверждают прогнозы социально-экономического развития соответствующей административно-территориальной единицы; утверждают региональные программы, концепции (Советы первичного уровня – планы мероприятий) по различным вопросам, в том числе охраны и рационального использования земель, распоряжаются природными ресурсами в случаях, предусмотренных законодательством об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов, а также осуществляют контроль за их использованием.
По указанным и иным вопросам местные Советы депутатов в соответствии со статьёй 60 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» вправе принимать решения, обязательные для исполнения всеми расположенными на подведомственной им территории органами территориального общественного самоуправления, предприятиями, организациями, учреждениями, объединениями и гражданами. За невыполнение этих решений организации, их должностные лица и иные граждане несут гражданско-правовую, административную, уголовную и иную ответственность в соответствии с законодательными актами.
Согласно конституционным установлениям, решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству, в том числе по вопросам земельных отношений, отменяются вышестоящими представительными органами. Более того, в соответствии со статьёй 98 (п. 6) Конституции Республики Беларусь в случае систематического или грубого нарушения требований законодательства Совет Республики Национального собрания располагает полномочиями о роспуске местного Совета депутатов. Решения местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, в том числе в области земельных отношений, а также в иных предусмотренных законодательством случаях, могут быть обжалованы в судебном порядке.
К числу источников земельного права относятся также технические нормативные правовые акты. Как установлено Законом «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», технические нормативные правовые акты – это технические регламенты, технические кодексы установившейся практики, стандарты, в том числе государственные стандарты, стандарты организаций, технические условия, различные санитарные нормы и правила, нормы и правила по обеспечению безопасности, охраны и рационального использования недр, квалификационные справочники, государственные классификаторы технико-экономической информации, формы государственных статистических наблюдений, методики по формированию и расчёту статистических показателей, инструкции по организации и проведению государственных статистических наблюдений, формы ведомственной отчётности, а также иные правовые акты, отнесённые законодательством к техническим нормативным правовым актам.
Правовые основы данной категории актов заложены также в Законе Республики Беларусь от 5 января 2004 г. «О техническом нормировании и стандартизации» (с измен. и дополн.) [Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2004. – № 4. – 2/1011; 2011. – № 5. – 2/1780], Указе Президента Республики Беларусь от 16 июля 2007 г. № 318 «О порядке доведения до всеобщего сведения технических нормативных правовых актов» [Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2007. – № 172. – 1/8725], постановлении Совета Министров Республики Беларусь от 8 января 2008 г. № 16 «О Национальном фонде технических нормативных актов» (с измен. и дополн.) [Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2008. – № 15.– 5/26593; 2009. – № 265. – 5/30697] и др.
К техническим нормативным правовым актам как источникам земельного права можно отнести:
– технические регламенты [Технический регламент – это технический нормативный правовой акт, разработанный в процессе технического нормирования, устанавливающий непосредственно и (или) путём ссылки на технические кодексы установившейся практики и (или) государственные стандарты Республики Беларусь обязательные для соблюдения технические требования, связанные с безопасностью продукции, процессами её разработки, производства, эксплуатации (использования), хранения, перевозки, реализации и утилизации или оказания услуг] (например, Технический регламент Республики Беларусь «Минеральные удобрения. Безопасность» (TP2010/014/BY), утверждённый постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 19 апреля 2010 г. № 577);
– технические кодексы установившейся практики [Технический кодекс установившейся практики – технический нормативный правовой акт, разработанный в процессе стандартизации, содержащий основанные на результатах установившейся практики технические требования к процессам разработки, производства, эксплуатации (использования), хранения, перевозки, реализации и утилизации продукции или оказанию услуг] (например, Технический кодекс установившейся практики ТКП 17.13-02-2008 (02120) «Охрана окружающей среды и природопользование. Мониторинг окружающей среды. Порядок проведения наблюдений за химическим загрязнением земель», утверждённый постановлением Минприроды Республики Беларусь от 5 ноября 2008 г. № 6-Т);
– стандарты [Стандарт – технический нормативный правовой акт, разработанный в процессе стандартизации на основе согласия большинства заинтересованных субъектов технического нормирования и стандартизации и содержащий технические требования к продукции, процессам её разработки, производства, эксплуатации (использования), хранения, перевозки, реализации и утилизации или оказанию услуг] (например, ГОСТ 17.4.2. 03-86 «Охрана природы. Почвы. Паспорт почв», введённый в действие постановлением Комитета по стандартизации, метеорологии и сертификации при Совете Министров Республики Беларусь от 17 декабря 1992 г. № 3) и др.