Понятие и общая характеристика государственного регулирования и управления в области использования и охраны земель
С возникновением государства появилась и необходимость управлять всеми основными процессами государственной жизни: политикой, экономикой, социально-культурными явлениями и др. Управление – специфическая функция организованных систем природы, общества, производственно-технической сферы, обеспечивающая их жизнедеятельность, целенаправленную динамику развития, реализацию ими конкретных программ и практических задач.
В теории управления выделяется несколько видов (форм) управления, среди которых центральное место по праву принадлежит государственному управлению, в том числе и в области регулирования общественных отношений, связанных с землёй. Однако государство не является единственной управляющей системой. В связи с повышением в общественно-политической жизни любого демократического государства роли общественных объединений, усиления их влияния на решение политических и хозяйственно-экономических задач на ведущие позиции в системе видов (форм) управления выдвигается общественное управление, которое осуществляют общественные, т.е. негосударственные, формирования, упорядочивая в определённой мере земельные отношения. С расширением возможностей самостоятельно решать стоящие перед регионами вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующих территориях, усиливается влияние местного (муниципального) управления. В соответствии с Кодексом о земле, Законом от 4 января 2010 г. «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» органам местного управления делегированы определённые функции по управлению землями. В организации рационального использования земли, её охраны самими сельскохозяйственными предприятиями важное место принадлежит внутрихозяйственному управлению. Они обеспечивают организацию производственного и технологического процесса в соответствии с требованиями прежде всего земельного законодательства.
Для регулирования общественных отношений путём предоставления их участникам прав и возложения на них определённых обязанностей предназначены регулятивные (правоустановительные) нормы права. Деятельность государства либо уполномоченных им органов по изданию вышеуказанных регулятивных норм права, исполнение которых для упорядочения общественной жизнедеятельности обеспечивается авторитетом и силой государства, называется правовым регулированием. Правовое регулирование в разных сферах общественной жизни имеет свою специфику. Свои особенности имеет и правовое регулирование государственного управления, которое следует рассматривать как деятельность государства по организации государственных органов и установлению регулятивных норм и правил их функционирования.
Предметом правового регулирования государственного управления обычно выступают:
• отношения между государством, обществом, гражданами, благодаря и посредством которых формируются государственно-управляющие воздействия;
• отношения внутри государства, между его органами по вопросу компетенции, распределения и уточнения полномочий, необходимых для осуществления государственного управления;
• отношения между людьми, осуществляющими госдарственно-управленческие функции.
Посредством регулирования отношений в сфере использования и охраны земель государство, устанавливая пределы свободы землевладельцев, землепользователей, собственников земельных участков, арендаторов по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, одновременно осуществляет контроль за исполнением субъектами земельных отношений актов законодательства, при необходимости привлекает к юридической ответственности лиц, нарушивших закон.
В правовом регулировании государственного управления важное место принадлежит методу правового регулирования, который ещё в советское время профессор В. Д. Сорокин определил как совокупность юридических приёмов, средств, способов воздействия социальных управляющих систем, входящих в государственный аппарат, на социально-правовую сферу в целом и на составляющие её элементы [Сорокин, В. Д. Метод правового регулирования: теоретические проблемы / В. Д. Сорокин. – М., 1976. – С. 84]. Метод правового регулирования характеризуют два основных элемента:
1) субъект (источник) правового регулирования, т.е. орган, уполномоченный на издание соответствующих правовых норм;
2) содержание самих правовых норм.
Субъект (источник) правового регулирования государственного управления как орган, в компетенцию которого входит издание соответствующих правовых актов, аккумулирует в себе потенциальные возможности, особенности и пределы деятельности по изданию правовых норм в области управления.
Содержание правовых норм, определяющих поведение в управленческих процессах, зависит от способов правового регулирования, суть которых заключается в юридическом воздействии правовой нормы на участников данного процесса – позитивного обязывания, запрещения и дозволения.
Итак, предметом правового регулирования государственного управления являются государственно-правовые институты в совокупности с сознательной деятельностью людей, задействованных в процессе выработки, принятия и реализации государственно-управляющих воздействий.
Управление землями – это организующая исполнительно-распорядительная деятельность соответствующих компетентных органов по практическому осуществлению стоящих перед государством целей и задач рационального и эффективного использования и охраны земель и обеспечению соблюдения земельного законодательства всеми субъектами земельных отношений. Поскольку земля выступает в качестве объекта природы и является основным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, а также пространственным операционным базисом, система организации управления землями имеет важное значение не только для регулирования земельных отношений, но и оказывает воздействие на все отношения природопользования и охраны окружающей среды.
Безусловно, ведущая роль в управлении земельными ресурсами принадлежит государству. По своему изначальному признаку государственное управление означает управление, осуществляемое государством [Курашвили, Б. П. Очерки теории государственного управления / Б. П. Курашвили. – М., 1987. – С. 6]. Государственное управление земельным фондом является неотъемлемой составной частью государственного управления в целом. Специфика земельных правоотношений придаёт государственному управлению в данной сфере особые свойства, которые, несомненно, отражаются на содержании функций государственного управления в целом, а также на системе и структуре государственных органов.
В теории управления различают понятия «государственное управление в широком смысле» и «государственное управление в узком смысле». В широком смысле под государственным управлением понимается деятельность всех ветвей государственной власти (органов законодательной, исполнительной и судебной власти) по регулированию общественных отношений между государством и гражданами. В узком смысле государственное управление рассматривается как деятельность преимущественно органов исполнительной власти, направленная на реализацию актов законодательства, в том числе и в сфере государственного земельного управления.
Субъектами государственного управления в области использования и охраны земель в соответствии со статьёй 23 Кодекса о земле выступают Президент Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, Государственный комитет Республики Беларусь по имуществу (Госкомимущество), иные специально уполномоченные республиканские органы государственного управления, областные, Минский городской, городские (городов областного подчинения), районные, сельские, поселковые исполнительные комитеты.
Объектом государственного управления в области использования и охраны земель является земельный фонд Республики Беларусь, дифференцированно разделённый с учётом различных природных качеств и свойств на семь категорий земель: земли сельскохозяйственного назначения; земли населённых пунктов, садоводческих товариществ и дачных кооперативов; земли промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны и иного назначения; земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.
Республика Беларусь осуществляет управление земельным фондом как суверенное государство, реализуя функции управления землями на основе политической власти, и применяет государственно-властные полномочия для обеспечения рационального использования и охраны земель независимо от форм собственности.
Создавая нормы земельного права, государство в лице уполномоченных органов обеспечивает реализацию данных норм, осуществляя государственное управление в области использования и охраны земель: рациональное использование и охрану земель, планирование использования земель, изъятие и предоставление земельных участков, контроль за исполнением норм земельного права субъектами земельных правоотношений и проч.
Система и компетенция органов государственного регулирования и управления в области использования и охраны земель. Органы общей компетенции и органы специальной компетенции в области использования и охраны земель
Помимо функций управления использованием и охраной земель в механизм управления землями входит и система органов управления. Заложенная в законодательстве об использовании и охране земель структура данных органов исходит из установившейся в процессе (с точки зрения предмета исследования) подразделения данных органов на две категории:
– органы общей компетенции;
– органы специальной компетенции.
К государственным органам общей компетенции относятся:
• Президент Республики Беларусь;
• Правительство – Совет Министров Республики Беларусь;
• местные исполнительные и распорядительные органы.
В соответствии со статьёй 79 действующей Конституции Республики Беларусь Президент Республики Беларусь является Главой государства, гарантом Конституции Республики Беларусь, прав и свобод человека и гражданина. Президент олицетворяет единство народа, гарантирует реализацию основных направлений внутренней и внешней политики. Полномочия Президента Республики Беларусь и иных органов государственного управления в области управления использованием и охраной земель определены статьёй 23 Кодекса Республики Беларусь о земле: «Государственное регулирование и управление в области использования и охраны земель осуществляют Президент Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, Государственный комитет по имуществу Республики Беларусь, иные специально уполномоченные республиканские органы государственного управления, областные, Минский городской, городские (городов областного подчинения), районные, сельские, поселковые исполнительные комитеты в соответствии с их компетенцией, предусмотренной настоящим Кодексом и иными актами законодательства».
В соответствии с Законом Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. «О Совете Министров Республики Беларусь» Правительство является коллегиальным центральным органом государственного управления Республики Беларусь, осуществляющим в соответствии с Конституцией исполнительную власть в стране и руководство системой подчинённых ему органов государственного управления и иных государственных организаций, а также местных исполнительных и распорядительных органов.
Совет Министров Республики Беларусь в пределах своей компетенции обеспечивает исполнение Конституции Республики Беларусь, законов, актов Президента Республики Беларусь, осуществляет контроль за их исполнением подчинёнными ему органами государственного управления и другими органами исполнительной власти, физическими и юридическими лицами.
В пределах Конституции, законов, актов Президента Совет Министров Республики Беларусь в области использования и охраны земель:
– обеспечивает проведение единой государственной политики;
– утверждает региональные схемы использования и охраны земельных ресурсов, схемы землеустройства областей и обеспечивает их реализацию;
– утверждает перечень населённых пунктов, садоводческих товариществ, дачных кооперативов, расположенных на площадях залегания разведанных месторождений полезных ископаемых, в границах которых земельные участки не подлежат предоставлению в частную собственность;
– устанавливает порядок организации и проведения аукционов;
– устанавливает порядок выкупа земельных участков, находящихся в частной собственности, для государственных нужд, если иное не установлено Президентом Республики Беларусь;
– устанавливает порядок определения размеров убытков, причинённых землепользователям изъятием у них земельных участков;
– устанавливает порядок определения размеров потерь сельскохозяйственного и (или) лесохозяйственного производства и их возмещения;
– устанавливает порядок мониторинга земель и использования его данных;
– устанавливает порядок государственного контроля за использованием и охраной земель;
– устанавливает порядок образования комиссий по подготовке материалов по рассмотрению земельных споров;
– устанавливает порядок определения размера платы за право заключения договоров аренды земельных участков, находящихся в государственной собственности;
– утверждает типовую форму договора аренды земельного участка;
– в соответствии с решениями или по поручению Президента Республики Беларусь заключает договоры о приобретении земельных участков или принимает решения об изъятии и предоставлении земельных участков иностранным юридическим лицам и их представительствам, иностранным государствам, дипломатическим представительствам и консульским учреждениям иностранных государств, международным организациям и их представительствам;
– осуществляет иные полномочия в области использования и охраны земель в соответствии с Конституцией, Кодексом о земле, иными законами и актами Президента Республики Беларусь.
Местные исполнительные и распорядительные органы в области использования и охраны земель:
– согласовывают проекты региональных схем использования и охраны земельных ресурсов, представляют на утверждение (утверждают) схемы землеустройства районов, формируют фонды перераспределения земель районов, утверждают проекты землеустройства и др.;
– принимают решения об изъятии и предоставлении земельных участков в соответствующих границах, при необходимости осуществляют перевод земель из одних категорий и видов в другие;
– определяют вещные права на земельные участки, предоставляемые без проведения аукциона гражданам, индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам для строительства и обслуживания объектов недвижимого имущества, если иное не установлено Президентом Республики Беларусь;
– принимают в соответствии с компетенцией по изъятию и предоставлению земельных участков решения, являющиеся основаниями для государственной регистрации создания, изменения, прекращения существования земельных участков, возникновения, перехода или прекращения прав, ограничений (обременений) прав на них;
– осуществляют государственный контроль за использованием и охраной земель в соответствующих границах области непосредственно и через свои землеустроительные службы;
– разрешают земельные споры в отношении земель, земельных участков, находящихся в границах области, принятие решений об изъятии и предоставлении которых относится к их компетенции;
– осуществляют иные полномочия в области использования и охраны земель в соответствии с Кодексом о земле и иными актами законодательства.
К государственным органам специальной компетенции по управлению землями относятся те органы государства, которые в соответствии с положениями о них, утверждёнными правительством либо отдельно принятыми правительственными актами, специально уполномочены выполнять соответствующие управленческие функции. К ним можно отнести:
• Государственный комитет по имуществу (Госкомимущество) и его органы на местах;
• Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды (Минприроды) и его органы на местах;
• Министерство сельского хозяйства и продовольствия (Минсельхозпрод) и его органы на местах;
• Министерство лесного хозяйства (Минлесхоз) и его органы на местах.
Будучи республиканским органом государственного управления, Госкомимущество в своей деятельности руководствуется Конституцией Республики Беларусь, другими законами, декретами, указами, распоряжениями Президента Республики Беларусь, иными актами законодательства. Главными задачами Госкомимущества являются проведение единой государственной политики в области земельных отношений, геодезии, картографии, государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним, по вопросам имущественных отношений (включая управление, распоряжение, приватизацию, оценку и учёт имущества, находящегося в собственности Республики Беларусь), ведение соответствующих кадастров, регистров и реестров, а также государственное регулирование топографо-геодезической деятельности и землеустройства, создание условий для развития организаций всех форм собственности, осуществляющих данные виды экономической деятельности. Кроме того, Госкомимущество координирует деятельность республиканских органов государственного управления, иных государственных организаций, подчинённых Правительству Республики Беларусь, а также деятельность местных исполнительных и распорядительных органов в этих областях.
В соответствии с возложенными на него основными задачами в области охраны и использования земель Госкомимущество выполняет следующие функции:
– разрабатывает предложения о приоритетных направлениях государственной политики в области совершенствования земельных отношений, охраны и рационального использования земельных ресурсов и проводит единую научно-техническую политику в этой области;
– разрабатывает предложения о направлениях государственной политики в области имущественных отношений (включая управление, распоряжение, приватизацию, оценку и учёт имущества, находящегося в собственности Республики Беларусь), государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним;
– обеспечивает проведение мероприятий по эффективному использованию земель;
– обеспечивает разработку проектов республиканских программ по рациональному использованию и охране земельных ресурсов, землеустройству и земельному кадастру, генеральной схемы использования и охраны земель Республики Беларусь и представляет их в установленном законодательством порядке в Совет Министров Республики Беларусь;
– организует работы по инвентаризации и почвенно-геоботаническим обследованиям земель, анализу состояния и использования земельных ресурсов республики, зонированию, районированию и группировке земель;
– организует работы по землеустройству, обеспечивает ведение мониторинга земель, ведёт государственный земельный кадастр, утверждает отчёт о наличии и распределении земель в республике ежегодно по состоянию на 1 января;
– организует в установленном законодательством порядке проведение экспертизы, согласование и утверждение технических проектов и смет на проведение землеустроительных работ;
– организует работы по оценке земель;
– осуществляет изучение и анализ рынка земли, разрабатывает предложения о его развитии;
– в пределах своей компетенции осуществляет контроль за поступлением средств в порядке возмещения потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства и своевременным проведением за счёт этих средств мероприятий по освоению новых земель, повышению плодородия почв, продуктивности земель лесного фонда, землеустройству;
– в установленном законодательством порядке принимает технические нормативные правовые акты в области землеустроительных, геодезических и картографических работ;
– выполняет функции государственного заказчика землеустроительных, земельно-кадастровых работ, выполняемых за счёт средств республиканского бюджета;
– выполняет иные функции, определённые законодательством.
Минприроды в соответствии с Положением о нём, утверждённым постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 29 июля 2006 г. № 962 (с измен. и дополн.) [Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2006. – № 125. – 5/22679; 2011. – № 76. – 5/34052], осуществляет следующие функции:
– разрабатывает и проводит единую государственную политику в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, координирует деятельность в этом направлении других республиканских органов государственного управления, местных исполнительных и распорядительных органов, юридических лиц независимо от форм собственности;
– осуществляет государственный контроль за соблюдением норм экологической безопасности, использованием и охраной земель;
– организует в установленном порядке национальную систему мониторинга окружающей среды, ведёт совместно с соответствующими республиканскими органами государственного управления государственные кадастры природных ресурсов.
Минсельхозпрод в соответствии с Положением, утверждённым постановлением Правительства Республики Беларусь от 29 июня 2011 г. г. № 867 [Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2011. – № 78. – 5/34078], обеспечивает рациональное использование земель, предоставленных во владение и пользование юридическим лицам и находящимся в ведении министерства, а также осуществляет ведомственный контроль за соблюдением этими юридическими лицами требований в области охраны окружающей среды.
Минлесхоз в соответствии с Положением, утверждённым постановлением Правительства Республики Беларусь от 16 марта 2004 г. № 298 (с измен. и дополн.) [Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2004. – № 52. – 5/13979; 2011. – № 74. – 5/34041], обеспечивает рациональное использование и охрану земель лесного фонда, ведёт в установленном порядке государственный учёт лесов, государственный лесной кадастр и лесной мониторинг земель лесного фонда.