Нормативно-правовая основа естественных монополий

История российского законодательства о естественных монополиях насчитывает всего несколько лет, но и за это короткое время сферы естественных монополий уже кардинально изменились и продолжают уточняться в настоящее время.

B условиях советской экономики естественные монополии, как специфический предмет государственно-правового регулирования не выделялись, потому, что монополиями в своем роде были все отрасли народного хозяйства и такой надобности не возникало. По мере же проведения реформ, направленных на создание рыночной экономики, становилась все более очевидной необходимость выделения в ней сектора, где экономические отношения не поддаются свободной конкуренции и потому нуждаются в особом правовом режиме. С середины 90-х годов началась практическая работа по формированию нормативно-правовой основы естественных монополий и интенсивно проводится до сих пор.

Фундаментальное значение имеет Федеральный закон "О естественных монополиях", принятый 19 июля 1995 г. и определивший правовые основы федеральной политики в отношении естественных монополий в Российской Федерации. Им выделена и регулируется деятельность субъектов естественных монополий в следующих сферах: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии; железнодорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; услуги общедоступной электрической и почтовой связи.

Узаконенные естественные монополии охватывают не всю соответствующую отрасль народного хозяйства (газовую, железнодорожную и т.п.), а лишь ее передающие ("перевозящие") элементы. Например, в нефтяной промышленности - только транспортировку нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; в газовой промышленности — транспортировку газа магистральным трубопроводам и в том числе газораспределительную сеть и хранение газа; в энергетике также монополизм заключается только в услугах по передаче и распределению электроэнергии.

Услуги транспортных терминалов — это производственные операции (приемка, перемещение, хранение и сдача грузов), но лишь те, которые органично увязаны, "слиты" с конкретным перевозчиком грузов, т.е. могут проводиться на его территории только в специально отведенных местах. Услуги портов и аэропортов близки по значению к услугам транспортных терминалов. Они включают производственные и иные трудовые операции по обработке грузов, обслуживанию пассажиров, морских и речных судов, самолетов.

В отношении некоторых сфер естественных монополий приняты регулирующие их специальные нормативно-правовые акты, например, федеральные законы "О связи" от 16 февраля 1995г., "О почтовой связи" от 17 июля 1999г., "О федеральном железнодорожном транспорте" от 25 августа 1995г., постановления Правительства РФ "О мерах по сокращению перекрестного субсидирования потребителей по отдельным видам услуг связи" от 13 августа 1996г. №950 и "О развитии газификации Российской Федерации в 1996-2000 годах" от 18 июля 1996г. №819. В основной своей части в нормативно-правовую основу естественных монополий входит принятый впервые в юридической практике нашего государства Федеральный закон "Об энергосбережении", вступивший в силу 10 апреля 1996г. Он определяет нормативно-правовую основу по эффективному использованию энергетических ресурсов, прежде всего электрической и тепловой энергии, на всех стадиях при их добыче, производстве, переработке, транспортировке, хранении и потреблении.

Установление оптимальных цен на товары естественных монополий - особая забота государства. Ценообразованию в сферах естественных монополий посвящены многие акты всех уровней.

В состав нормативно-правовой основы естественных монополий входят законы и иные нормативные акты, принимаемые не только федеральными органами государственной власти, но и субъектами Российской федерации по вопросам, которые находятся в их исключительном ведении или в совместном ведении с Российской Федерацией. Это право субъектов Российской Федерации зафиксировано в ст. 76 Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов Федерации.

Нормативно-правовая основа естественных монополий также тесно связана с нормативно-правовой основой конкуренции и монополистической деятельности. Естественные монополии окружает конкурентная рыночная среда, но сами они могут осуществлять монополистическую деятельность, и в начале экономических реформ высказывалось мнение, что нет необходимости создавать специальную нормативно-правовую систему в области естественных монополий, а их регулирование должно стать составной частью единого закона о конкуренции и ограничении монополистической деятельности. В конце концов, Законодательство о естественных монополиях получило самостоятельное развитие, но действует оно неизолированно от конкурентного. В частности, отдельные статьи Федерального закона "О естественных монополиях" содержат ссылки на Федеральный закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", а многие положения последнего, как акта более общего порядка, применяются к естественным монополиям, что создает некоторые трудности в реализации обоих федеральных законов.

Государственное регулирование естественных монополий в сфере топливно-энергетического комплекса осуществляется с помощью [31,32]:

установления тарифов на услуги;

установление потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и условий оплаты ими за услуги;

установления минимального уровня предоставления услуг;

недопущения ущемления прав потребителей;

контроль над расходованием средств, получаемых за оказанные услуги, обращая особое внимание на инвестиционную деятельность.

В России естественные монополии регулируются различными органами исполнительной власти на федеральном и региональном уровне. Минэкономики разрабатывает общие принципы и контрольные цифры прогнозов развития отраслей ТЭК на макроэкономическом уровне. Отраслевое министерство топлива и энергии решает конкретные вопросы обеспечения страны энергетическими ресурсами, оказывает помощь и поддержку компаниям, работающим в энергетической сфере, осуществляет технический надзор и лицензирование их деятельности. Минатом обеспечивает функционирование атомной энергетики, которая не приватизирована. Непосредственное регулирование естественных монополий в сфере ТЭК: электроэнергетика, транспортировка газа, нефти и нефтепродуктов по трубопроводам осуществляется согласно федеральным законам о государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию и о естественных монополиях органами исполнительной власти на федеральном уровне – Федеральной энергетической комиссией, а на уровне субъектов федерации региональными энергетическими комиссиями. Государственное регулирование тарифов осуществляется в целях:

защиты экономических интересов потребителей от монопольного повышения тарифов;

создания механизма согласования интересов производителей и потребителей;

формирование конкурентной среды в топливно-энергетическом комплексе для повышения эффективности его функционирования и минимизации тарифов;

создание экономических стимулов, обеспечивающих энергосбережение и повышение эффективности использования энергии;

обеспечение всем субъектам рынка энергоносителей свободного доступа к транспортным и распределительным сетям;

При государственном регулировании тарифов должны соблюдаться следующие принципы:

осуществление поставок энергоносителей всем потребителям по тарифам, установленным в установленном порядке;

определение экономически обоснованности планируемых себестоимости и прибыли при расчете и утверждении тарифов;

открытость, доступность для потребителей и общественности материалов по рассмотрению и утверждению тарифов;

обеспечение для организаций в сфере производства, передачи и распределения энергоресурсов финансовыми средствами на развитие производства, научно-техническое и социальное развитие, а также средствами, направляемыми на энергосбережение и обеспечение энергетической, технической и экологической безопасности Российской Федерации, осуществляемое путем привлечения заемных средств, частных инвестиций, средств коммерческих организаций;

создание условий на привлечение отечественных и иностранных инвесторов;

определение размера средств, направляемых на оплату труда, в соответствии с отраслевым тарифным соглашением;

выбор поставщиков энергетического оборудования и подрядных организаций на конкурсной основе;

учет результатов деятельности энергоснабжающих организаций по итогам работы за период ранее утвержденных тарифов.

Правительство Российской Федерации устанавливает основы ценообразования, определяет нормативно-методическую основу деятельности органов государственного регулирования, определяет вопросы регулирования тарифов на энергоресурсы, поставляемые на федеральный оптовый рынок и на экспорт. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с принципами, изложенными в законодательных и нормативных актах Российской Федерации, определяют вопросы государственного регулирования тарифов на электроэнергию, тепло и газ, отпускаемых потребителям на территории соответствующего региона всеми энергоснабжающими организациями.