Политическая нейтральность и профессиональная ответственность государственного служащего

Сразу оговоримся, что принцип свободы и политической ней­тральности государственного служащего достаточно сложен для научной интерпретации. Тем более в условиях, когда он не полу­чил достаточно четкой и однозначной трактовки в законодательст­ве о государственной службе. Принципы же равного доступа граж­дан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой, внепартийности госслужбы и ее отделения от религиозных объединений определяют лишь основы служебно-статусных отношений. Наличие специального за­конодательства по всем этим вопросам очень важно. Каждый госу­дарственный служащий должен достаточно четко представлять свои права и обязанности в отношении политических аспектов своей деятельности, знать объем, структуру и содержание требова­ний, которые могут предъявить к нему вышестоящий руководи­тель, а также лидеры партий правящей коалиции. Должен хорошо представлять меру ответственности и характер санкций, применя­емых к нарушителям этого законодательства.

Это тем более важно, если учесть, что принцип политической нейтральности в нашей стране никогда не работал: в годы царско­го самодержавия чиновники служили престолу и присягали на верность царю; в условиях советской власти ведущими критерия­ми было единство политической, организаторской и даже хозяйст­венной деятельности, политическая зрелость и верность «линии партии». Во все времена государственная служба была службой высокопоставленного привилегированного чиновника, обладавше­го немалой властью и способного под лозунгами борьбы за вер­ность государству легко манипулировать своими полномочиями, идеологически подавлять всех, кто ниже его в социальной и долж­ностной структуре.

Во многих странах давно поняли нежелательность и даже вред­ность смешения, а тем более интеграции политики и государствен­ной службы, законодательно закрепили вывод служащих из-под прямого контроля со стороны политических партий. Задача гос­служащих не реализация политического курса партии, идеи кото­рой он разделяет, не удовлетворение политических амбиций тех или иных лидеров, а честное и эффективное обеспечение претво­рения или непосредственное претворение в жизнь норм действую­щего законодательства. Причем независимо от того, какая партия или политический блок в данный момент представляет большин­ство в парламенте или в исполнительной системе власти.

В США, Великобритании, ФРГ и многих других странах зако­нодательно доступ к государственной службе открыт и свободен для каждого гражданина страны. Служащие принимаются на рабо­ту в аппарат по конкурсу вне какой-либо социально-политической дискриминации. Они не лишены права голосовать, высказывать свои политические суждения или посещать партийные мероприя­тия. И тем не менее государственным служащим запрещено зани­маться активной политической деятельностью. Они не вправе при­нимать участие в формировании партийных структур и партийных фондов, выступать с партийно-политическими заявлениями, зани­мать партийные посты или работать в интересах партии, т.е. делать все то, что противоречит политически непредвзятому исполнению служебных обязанностей. Даже во Франции, где не существует каких-либо правовых ограничений для служащих заниматься по­литической деятельностью, административные регуляторы, ограж­дающие госаппарат от политического противоборства, существуют и действуют достаточно эффективно.

Аналогичные позиции разделяет и российское государство, в том числе в сфере, касающейся дипломатической службы. В общих принципах служебного поведения государственных служа­щих, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885, зафиксировано, что при исполнении должностных (служебных) обязанностей государственный служа­щий должен соблюдать политическую нейтральность, исключаю­щую возможность какого-либо влияния на свою служебную дея­тельность решений политических партий или иных общественных объединений. Должностные же лица, наделенные организационно-распорядительными полномочиями, не должны допускать случаев принуждения государственных служащих к участию в деятельности политических партий, иных общественных объединений[37].

Внешняя политика органически связана с внутренней, но это вовсе не означает, что даже в плюралистическом обществе, кото­рое образовалось в России, она «должна осуществляться в интере­сах отдельных политических сил, партий или руководителей», что ею могут манипулировать во внутриполитической борьбе. Дипло­мат любого ранга, в том числе Министр иностранных дел не может позволить себе, в зависимости от своих симпатий или анти­патий, делить российское общество на разные цвета. Внешняя по­литика «должна быть общегосударственной, основываться на со­гласии различных политических сил, не участвовать в их борьбе, защищать ценности, которые дороги всему обществу». Все это принципиально важно.

Поэтому дипломатическая служба как система не может суще­ствовать и эффективно функционировать без тесных контактов с Администрацией Президента страны, палатами парламента, влия­тельными представителями различных политических сил. И глав­ное условие — она должна быть лояльной и подконтрольной Пре­зиденту. Это обязательное условие успешного функционирования внешнеполитического ведомства[38].

К лицам, находящимся на государственной службе, предъявля­ются повышенные требования, которые ставят их в особые усло­вия ограничения гражданских прав и политических свобод. Ниче­го принципиально не меняет тот факт, что на многих должностях государственной службы находятся наиболее подготовленные члены и сторонники победившей на выборах партии, авторы пред­выборных программ, наиболее активные и убежденные политичес­кие деятели. Свою партийность они обязаны демонстрировать не принципиальностью в политическом противоборстве на митингах, в межпартийной борьбе или политических дискуссиях на страни­цах печати, а высоким профессионализмом в вопросах государст­венного управления, умением действовать на основе закона и в рамках закона, стремлением к консенсусу и социальному миру.

Государственному служащему, в том числе дипломатическому, какую бы должность он ни замещал, запрещается быть депутатом и работать в системе органов местного самоуправления, прини­мать участие в забастовках и политической пропаганде, использо­вать свое служебное положение в интересах определенных полити­ческих партий и общественных движений. Он имеет право лишь голосовать, в частном порядке высказывать политические сужде­ния, посещать в качестве наблюдателя политические мероприятия. Он не имеет права участвовать, а тем более быть инициатором формирования предвыборных и текущих фондов партий, не может выступать с публичными политическими заявлениями, занимать партийные посты.

И это нормальная, выверенная многолетним опытом, практика организации государственной службы. Хотя такая система вовсе не означает, что служащий абсолютно лишен права на собственную точку зрения, на собственную интерпретацию происходящего в со­циально-политической или экономической жизни общества. Разве может дипломатический служащий, занимаясь реализацией внеш­неполитического курса государства, быть вне политики? Конечно, нет. Однако невыполнение приказа руководителя по идейно-поли­тическим мотивам считается грубым нарушением трудовой дис­циплины и принципов государственной службы.

Указанные условия диктуют и практику функционирования политической системы, в рамках которой политические партии непосредственно не вторгаются в систему государственной служ­бы. Другое дело, что после победы на выборах партийные лидеры, пришедшие к власти, стремятся подобрать и утвердить на высших постах государства и на ключевых должностях в аппарате своих сторонников, взять под контроль государственную службу. Сами же партии, даже став правящими, стараются в большинстве случа­ев избегать прямой увязки своей политики с политикой прави­тельства, нередко даже дистанцируются от них, с тем, чтобы не брать на себя дополнительной ответственности за непопулярные или ошибочные действия высшего руководства.

Но и они без услуг государственных служащих-профессиона­лов обойтись не могут. Особая ответственность при этом ложится на служащих, находящихся на высших, главных и ведущих госу­дарственных должностях категории «В» — заместителей мини­стров, начальников департаментов, управлений, отделов и их за­местителей, советников, консультантов, экспертов и др. Ведь гра­ницы сугубо политического поля государственной службы для за­местителя министра, начальника департамента или советника посла определить очень трудно. Действия политиков и государст­венных служащих в этом смысле тесно переплетаются. И по-дру­гому быть не может.

Но тут действует одна особенность: политики устанавливают общие принципы, рамочные условия и пределы, в которых долж­ны действовать административно-управленческие структуры и их работники. Но поскольку регламентом невозможно предусмотреть всевозможные ситуации, то именно служащий-чиновник получает реальную возможность самостоятельно толковать законодателя и интерпретировать позицию политического руководителя. Вот тут-то у него появляется возможность самостоятельной оценки ситуа­ции, свободного принятия решений по «спущенным сверху дирек­тивам». На такой основе появляется множество ведомственных правил, инструкций и методических рекомендаций, с помощью которых государственные служащие становятся реальными участ­никами политических отношений. Они получают реальную воз­можность не только управлять и регулировать, разрешать и запре­щать, но и влиять на политические процессы. И все это на основе своего личного понимания государственного долга и государствен­ных интересов. Их личность становится олицетворением государ­ства, своеобразным атрибутом власти.

Деполитизации госслужбы способствует практика пожизнен­ного найма на государственную службу. Этот принцип защищает служащего от прямого политического давления и мелочного вме­шательства политических лидеров в оперативно-распорядительную деятельность органов управления. Вновь избранные или назначен­ные руководители не могут по политическим или иным соображе­ниям сместить служащего, заменить его на своего политического сторонника. Принцип карьерности (пожизненного найма) позво­ляет постепенно, на протяжении многих лет экстенсивного про­фессионально-должностного развития персонала и аппаратных структур сформировать достаточно прочную государственную службу, обеспечить ее высококвалифицированным корпусом гра­мотных, опытных и ответственных чиновников. Без такого потен­циала рассчитывать на высокую эффективность власти трудно.

Вот почему главным критерием департизации (внепартийности) государственной службы считается то, что политики не могут по своему усмотрению лишить служащих их административных должностей. Смысл этого принципа не в том, чтобы сделать госу­дарственную службу абсолютно независимой от политики, а в том, чтобы она была профессиональной, чтобы обеспечить независи­мость административно-управленческого процесса, как процесса профессионального, правового, безусловного и непрерывного.

Профессионализация государственной службы ставит пробле­му личной ответственности государственного служащего. Для ус­пешной работы на государственной службе надо уметь проявлять взвешенность и способность балансировать между курсом выбор­ных инстанций, интересами своего ведомства и ожиданиями граж­дан, строить конструктивные рабочие взаимоотношения с избран­ными и назначенными на политические должности лицами, быть искренне лояльным к тому государству, которому служишь. Это в конечном итоге означает умение сочетать политическую и соци­альную эрудицию, профессиональный опыт, готовность взять на себя ответственность.

Сейчас для государственного строительства нет актуальнее проблемы, чем формирование корпуса служащих как высо­коквалифицированных специалистов управленческого труда, хоро­шо вышколенных практическим опытом, специальным обучением и нравственным воспитанием. Государственная служба должна быть надежно защищена от политических амбиций сменяющихся партий, правительств и министров, а народ — от произвола долж­ностных лиц и всевластия аппарата.

В настоящее время государственная служба Российской Феде­рации пока не представляет собой органически единого и соци­ально эффективного института. Она прошла только начальную стадию своего формирования. Медленно и трудно продвигается ее развитие по пути оптимизации, демократизации, профессионали­зации, укрепления нравственных основ. Немало противоречий со­храняется в правовом ее регулировании. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» не носит исчерпывающего, целостного характера. В нем имеется мно­жество отсылочных норм, многие из которых до сих пор не урегу­лированы соответствующими нормативными актами.

Становление по-настоящему эффективной и слаженной госу­дарственной службы — процесс длительный и сложный, требую­щий пристального внимания государства и научной обществен­ности. Общество заинтересовано, чтобы аппарат работал лучше и эффективнее, особенно с точки зрения профессионализма, ответ­ственности, инициативности, добросовестности и порядочности каждого служащего. России нужна четко отлаженная государствен­ная служба, сочетающая демократизм, законность и правопорядок, гуманизм по отношению к честному труженику и непримиримость к каждому, кто не желает подчиняться закону, нравственным и культурным традициям народа.

Все вышеизложенное подтверждает актуальность задачи даль­нейшего совершенствования государственной службы Российской Федерации и в ее рамках еще более авторитетной и эффективной дипломатической службы.

Реформа в сфере государственного администрирования помо­жет созданию единой государственной службы; обеспечит на деле равный доступ граждан к государственной службе и политическую нейтральность тех, кто занят в госаппарате; создаст более прочные финансово-экономические и материально-технические основы го­сударственной службы; обеспечит ее профессиональное развитие. Последнее особенно важно, если учесть, что в нынешних условиях от государственных служащих требуются все новые и новые зна­ния и навыки, особенно в области экономики и права, информа­тики, социологии и политологии, культуры и иностранных язы­ков, этики и этикета, психологии и менеджмента.

В идеале наше государство нацелено на создание такой систе­мы государственной службы, которая бы, с одной стороны, была ориентирована на привлечение, поощрение и удержание лучших работников, а, с другой — позволяла своевременно избавляться от профессионально слабых и недостойных кадров. Во многом эти задачи поможет решить дальнейшее совершенствование контракт­ного механизма взаимоотношений служащего и государственного органа, придание большей четкости этим отношениям, вплоть до перехода к принципу пожизненного найма и карьерному характеру государственной службы.

Контрольные вопросы

1. Дайте определение государственной службы.

2. Как можно определить дипломатическую службу?

3. В каком смысле можно говорить о том, что государственная служба — это профессия и призвание?

4. Сформулируйте принципы государственной службы Российской Федерации.

5. Охарактеризуйте основные функции дипломатической службы.

6. Дайте определение государственной должности.

7. Перечислите наиболее важные профессионально-личностные качества современного государственного служащего.

8. Как Вы понимаете принцип департизации государственной службы? Каковы особенности реализации этого принципа в системе дипломатической службы?

Литература

1. Конституция Российской Федерации. М, 1993.

2. Об основах государственной службы Российской Федерации. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ с изменениями, внесенными федеральными законами от 18 февраля 1999 г. № 35-ФЗ и от 7 ноября 2000 г. № 135-ФЗ. // Собрание законодательства РФ. 1995. № 31.

3. Об утверждении общих принципов служебного поведения госу­дарственных служащих. Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885.

4. Путин В.В. Несмотря ни на какие проблемы и потери, потенци­ал нашей страны остается огромным. Выступление на Совещании по­слов в МИД России 12 июля.

5. Концепция внешней политики Российской Федерации. Утверж­дена Президентом Российской Федерации 28 июня 2000 г. // Дипло­матический вестник. 2000. № 8. С. 3—11.

6. Государственная служба. Сборник нормативных документов. М., 2001.

7. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. Моногра­фия. М., 2002.

8. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Россий­ской Федерации. М., 1996.

9. Вебер М. Политика как призвание и профессия // Вебер М. Из­бранные произведения. М., 1990.

10. Государственная служба / Отв. ред. А.В.Оболонский. М., 1999.

11. Дипломатическая служба как она есть. Игорь Иванов о двухве­ковых традициях русской дипломатии // Российская газета. 2002. 14 марта.

12. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. Учебник. М., 1999.

13. Российская дипломатия: История и современность. Материалы научно-практической конференции, посвященной 450-летию создания Посольского приказа. М., 2001.

14. Служебная карьера. Учебно-методическое пособие / Под ред. Е.В.Охотского. М., 1998.

Раздел II