Понятие и система государственной службы
Современному нормативно-правовому закреплению государственной службы в качестве службы только в государственных органах способствует сложившееся в теории мнение о ее публичности. Так, в процессе государственной службы возникают публично-правовые отношения, состоящие в том, что поступивший в аппарат государственного управления находится на службе не только в соответствующем органе, но и у государства в целом; а суть государственной службы в этом плане состоит в формировании властно-управленческих взаимоотношений между государством и обществом.
Государственная служба Российской Федерации представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:
― Российской Федерации;
― федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
― субъектов Российской Федерации;
― органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;
― лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;
― лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.
Анализируя ч. 1 ст. 1 федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», можно выделить следующие признаки государственной службы:
1. Профессиональная деятельность, т. е. деятельность, осуществляемая на основе специальных теоретических знаний и практических навыков, приобретаемых в результате подготовки.
Статья 12 федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» содержит исчерпывающий перечень квалификационных требований к должности государственной гражданской службы:
а) уровень и направление профессионального образования (две альтернативы — среднее или высшее профессиональное образование);
б) стаж гражданской службы (государственной службы иных видов, муниципальной службы) или стаж (опыт) работы по специальности;
в) профессиональные знания;
г) профессиональные навыки.
Эти требования к профессиональному уровню впоследствии были дополнены еще одним требованием — профессиональными умениями.
Данные требования должны предъявляться как к тем лицам, которые поступают на государственную гражданскую службу, так и к тем, кто в настоящее время замещает соответствующую должность гражданской службы.
2. Служебная деятельность, т. е. ориентированная на удовлетворение интересов третьих лиц, общественных, государственных, публичных интересов. В этой связи государственный служащий получает специальный правовой статус, в который кроме правоограничений обязательно входят гарантии, обеспечивающие эффективное исполнение служебных и должностных обязанностей.
3. Государственная служба — своеобразная привилегия граждан РФ, именно они могут поступать на государственную службу и находиться на ней. Это общее правило дополнено некоторыми исключениями, речь о которых будет идти ниже.
4. Деятельность по обеспечению исполнения полномочий государства, государственных органов и лиц, замещающих государственные должности. Государственные служащие создают условия для реализации полномочий (компетенции) РФ, субъекта РФ, федеральных государственных органов, государственных органов субъекта РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ.
Государственная служба по самому своему названию производна от понятия «государство» и от доступной народу государственной идеи, воплощаемой им в определенном типе государственности. Она является прежде всего институтом ведения публичных (государственных) дел, что находит правовое закрепление как во внутреннем законодательстве России, так и в международных правовых актах (табл. 1.1).
Основываясь на нормах Всеобщей декларации прав человека[8] и Международного пакта о гражданских и политических правах[9], государственную службу следует определять, как институт равнодоступного и непосредственного участия граждан в ведении государственных дел.
Таблица 1.1
Цели государственной службы[10]
| Направление деятельности | Содержание целей |
| Государственно-политическое | Выполнение конституционных требований о государственной поддержке социальной сферы Реализация обязательств государства по обеспечению определенного уровня жизни, удовлетворению материальных потребностей людей Обеспечение благосостояния общества |
| Экономическое | Повышение эффективности государственного управления экономикой Осуществление от имени государства управления государственной собственностью Поддержка предпринимательства Обеспечение финансирования затрат на государственную службу Снижение затрат на содержание государственного аппарата |
| Социальное | Исполнение и обеспечение полномочий государства и его органов Решение общегосударственных задач управления Выполнение публичных дел Практическое осуществление функций государства Создание условий для связи государственного аппарата с народом |
| Правовое | Обеспечение соблюдения законодательства государства Создание правовых условий для нормального функционирования государственного аппарата |
| Организационное | Организационно-техническое обеспечение государственных органов Профессионализация государственного аппарата Совершенствование норм, стандартов, правил регулирования состава государственного аппарата, продвижение по службе Приведение структуры государственного аппарата в соответствие задачам государственной службы |
Первичным и субъективным правом ведения государственных дел обладает гражданская нация («многонациональный народ Российской Федерации» по действующей Конституции) как единоправный публично-правовой субъект государства.
Избранные лица, государственные служащие, осуществляющие функции по ведению государственных дел, реализуют не собственные субъективные права, а совокупное право всех граждан государства, выступающих в качестве доверителей своего публичного права. Таким образом, в законодательстве утверждается положение о связанности воли государства волей народа.
Обязанности государств перед своими гражданами в отношении государственной службы образуют для каждой демократической страны содержательную сторону правообязанностей государственных служащих перед гражданской нацией, определяют состав функций государственной службы. Исполнение таких функций и обязанностей государства перед учредившим его народом образует юридическую основу квалификации государства как демократического и его службы именно как государственной службы.
Система (от древнегр. Σύστημα — сочетание) — множество взаимосвязанных элементов, обособленных от среды и взаимодействующих с ней как целое.
В настоящее время существует достаточно большое количество теоретико-методологических подходов к определению сущности системы. Вместе с тем анализ различных дефиниций позволяет выделить общие моменты, которые присущи практически всем определениям системы — рассмотрение ее как целенаправленного комплекса взаимосвязанных элементов любой природы и отношений между ними; общие цели; целенаправленные правила взаимосвязей общих для всех элементов. Характеристиками системы являются:
— ее целостность;
— эмерджентность — появление у системы эмерджентных свойств, которые не присущи составляющим ее элементам;
— синергизм — однонаправленность действий, происходящих в определенной системе, результатом чего является повышение конечного эффекта;
— обособленность — закономерность систем, заключающаяся в некоторой их изолированности от взаимодействия с другими системами;
— совместимость — взаимосвязанность элементов и подсистем одной системы с элементами и подсистемами других систем;
— адаптивность — закономерность, связанная с приспособлением системы к изменяющимся внешним и внутренним параметрам ее существования;
— иерархичность — каждый элемент системы может рассматриваться как целостная система.
Государственная служба как система представляет собой упорядоченную совокупность элементов (подсистем), взаимосвязей между ними и с внешней социальной средой в процессе достижения целей государственного управления.
Системный подход акцентирует внимание на исследовании государственной службы как единого целого, обладающего общими характеристиками системы, отмеченными выше, на соотношении, взаимосвязанности и взаимозависимости структурных элементов. Одна из важнейших характеристик государственной службы — это численность государственных служащих, демонстрирующая масштаб данного института (прил. 2 и 3).
В федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» используется понятие «система», однако оно раскрывается весьма просто: система государственной службы включает в себя: гражданскую, военную и иные виды государственной службы (рис. 1.1). При этом, до принятия федерального закона № 262-ФЗ система государственной службы была более определенной – она включала в закрытом перечне помимо гражданской и военной еще и правоохранительную службу[11].
Одновременно не определена и взаимосвязь видов государственной службы, которая должна проявляться в соотносимости основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий, в том числе основных условий пенсионного обеспечения; установлении ограничений и обязательств при прохождении государственной службы различных видов; учете стажа государственной службы различных видов при его исчислении.
Рис. 1.1. Система государственной службы РФ
в соответствии с федеральным законом
«О системе государственной службы Российской Федерации»
и соотношение муниципальной и государственной службы:
— соотношение государственной и муниципальной службы
Единственный пример установления взаимосвязи видов государственной службы касается включения 7 июня 2011 г. таблицы соотношения классных чинов федеральной государственной гражданской службы, воинских и специальных званий, классных чинов юстиции в указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 113[12] (прил. 4).
Государственная служба России сегодня имеет многоплановую структуру, определяемую:
а) конституционно-федеративным устройством нашего государства;
б) функционально-видовыми особенностями деятельности государственных органов.
В соответствии с принципом федерализма, находящим свою реализацию в российском законодательстве и правовой практике, структура государственной службы РФ включает два уровня:
― федеральную государственную службу, находящуюся в соответствии с п. «т» ст. 71 Конституции РФ в исключительном ведении РФ;
― государственную службу субъектов РФ, находящуюся в совместном ведении РФ и субъектов РФ в соответствии с п. «к» ст. 72 Конституции РФ.
Другой, не менее важный принцип государственного управления, установленный Конституцией РФ 1993 года, — принцип разделения власти при ее осуществлении, предопределяет существование особых видов государственной службы:
― государственной службы в органах представительной (законодательной) власти;
― государственной службы в органах исполнительной власти;
― государственной службы в органах судебной власти.
В определении содержания государственной службы необходимо знание того, что во всех ее видах государственная служба является структурой единого и целостного государства. Она должна подчиняться прежде всего выражению и реализации общенационального интереса, защите конституционных прав и свобод граждан, совмещая региональные, корпоративные, ведомственные и индивидуальные интересы и потребности.
Учет этого особенно важен в современных условиях, когда существуют определенные трудности укрепления единого и целостного государства, когда отдельные субъекты РФ и ведомства на первый план нередко выдвигают местные потребности и ведомственные интересы. Только единое конституционно-правовое пространство выступает стабилизирующим фактором укрепления ее целостности и единства, стабильности и устойчивости развития.