ВОПРОС 3. Разновидности муниципальных систем

Для каждого государства изначально складывается свой, обособленный, отличный от других способ организации власти на местах, своя муниципальная система.

В настоящее время в научной литературе наиболее часто встречается классификация известных в мировой практике моделей организации власти на местах, в основе которой лежат отношения между органами местного самоуправления и органами центральной власти. В соответствии с данным подходом можно выделить четыре базовые модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную (французскую) и смешанную.

Англосаксонская (классическая) модель получила распространение преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др.

Основными чертами этой модели являются формальная автономия и самостоятельность местного самоуправления и отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, опекающих органы местного самоуправления.

Отношения между центральной властью и местным самоуправлением в странах, ориентированных на данную модель, определяются принципом “действовать в пределах предоставленных полномочий”, т.е. органы местного самоуправления могут совершать лишь те действия, которые прямо предписаны законом.[89] Все иные действия считаются совершенными с превышением полномочий и могут быть признаны судом неправомерными.

В Великобритании, родине классических муниципальных форм, бесспорным считается факт, что компетенция органов местного самоуправления производна от парламента.

В США при определении конституционного статуса органов местного самоуправления учитываются особенности американской правовой доктрины. В качестве исходного положения в данном случае применяется формула "муниципалитеты – креатуры штатов". Вместе с тем принцип самоуправления, закрепленный в конституциях большинства американских штатов, подразумевает право муниципальных органов решать вопросы местного значения в рамках предоставленных им полномочий самостоятельно, без вмешательства штата.

Данная модель не предусматривает наличия на местах каких-либо чиновников, назначаемых из центра для контроля за органами самоуправления. Местные советы в пределах закона, обычая (сложившейся практики), судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции центральных органов. Контроль за органами местного самоуправления является, в основном, косвенным: через финансирование их деятельности; посредством проводимых отраслевыми министерствами инспекционных проверок; путем принятия адаптивных законов (парламент принимает типовые законы, а местные органы вводят их в действие на своей территории с изменениями, обусловленными местными особенностями); в форме судебного контроля.

Рассматривая англосаксонскую модель местного самоуправления, необходимо учитывать, что в своем классическом виде она встречается сейчас крайне редко.

Заметно отличается от англосаксонской модели континентальная модель организации власти на местах, которая получила распространение не только в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия), но и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.

Отличительными признаками этой модели являются сочетание местного самоуправления и государственного управления на местах, выборности и назначаемости; определенная иерархия системы местного самоуправления, подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим; наличие на местном

уровне специального представителя центральной власти, полномочного осуществлять государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления.

Родоначальница континентальной модели - Франция, для которой высокая степень централизации местного управления и самоуправления является исторически традиционной. Во Франции достаточно долго существовала система многоуровневой организации власти на местах, при которой деятельность нижестоящих звеньев в значительной степени определялась и зависела (прежде всего, в административном и финансовом смысле) от вышестоящих органов управления.

В настоящее время основным звеном местного самоуправления во Франции являются коммуны - муниципальные образования, создаваемые жителями небольших городов и сельских населенных пунктов. Каждая коммуна имеет свой представительный орган - совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета и выступающего одновременно в качестве государственного служащего и главы местного самоуправления. Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. Его деятельность осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара республики. Последний наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой.

Таким образом, для французской модели характерно наличие контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны государства в лице представителей центральной власти на местах. Кроме того, в основе правового регулирования компетенции органов местного самоуправления Франции лежит принцип, согласно которому муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов.

Приведенный в качестве примера французский вариант организации власти на местах является типичным для континентальной модели местного самоуправления.

Наряду с рассмотренными моделями существуют варианты организации власти на местах, в той или иной степени, вобравшие в себя черты каждой их них и обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели получили название “смешанных”, “гибридных”. К таким моделям можно отнести местное самоуправление в Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах.

Характерным признаком смешанной модели можно считать сочетание достаточно автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением на более высоком. Самоуправление означает, что государственные задачи решаются юридическими лицами публичного права. Государство делегирует часть своих полномочии органам самоуправления.

Так статус общин в Германии характеризуют следующие положения:

- община выполняет на своей территории под свою ответственность все административные функции;

- община регулирует сферу своей деятельности посредством устава;

- община имеет право самостоятельно решать задачи на местном уровне под свою ответственность, но в соответствии с законами.

Перечень названных моделей организации власти на местах не является исчерпывающим: рассмотрены наиболее типичные и часто встречающиеся модели. Существуют также и весьма специфичные варианты. В таких своеобразных административно-территориальных единицах, как кочевое племя или род, вожди единолично и в составе советов старейшин, советов вождей продолжают выполнять управленческие функции. Среди оседлого населения стран Африки и Океании, несмотря на повсеместную ликвидацию административных полномочий вождей, их влияние на решение вопросов местного значения остается достаточно большим. В ряде стран вожди входят в состав органов местного самоуправления, особенно на низовом уровне (Малави, Свазиленд, Сьерра-Леоне, Папуа – Новая Гвинея и др.).[90]

Рассматривая различные модели организации власти и управления на местах, необходимо отметить огромное количество вариантов построения систем органов местного самоуправления. Многообразие форм организации местного самоуправления может наблюдаться и в масштабах одного государства. В США подобные различия существуют даже в пределах одного штата.

Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем.

Также при характеристике организации местного самоуправления в различных странах необходимо учитывать, что специфика муниципальных форм определяется историческими, географическими, демографическими особенностями той или иной страны, политическим режимом, а также правовой системой.

Таким образом, модели местного самоуправления, имеющие общие черты, объединены в систему. Как правило, схожую форму организации власти имеют страны с одинаковыми политическим режимом и формой государства.

ТЕМА 5. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ

НАРОДОВЛАСТИЯ.

Распределение рабочего времени:

1.Вступление – 5 минут.

2.Основная часть – 70 минут.

3.Заключение – 5 минут.

Учебные вопросы:

1. Понятие и особенности системы МСУ

2. Территориальное общественное самоуправление

3. Роль гражданской инициативы в МСУ

ВВЕДЕНИЕ.

Становление в России системы местного самоуправления, закрепление ее роли в Конституции Российской Федерации возродили процесс, в ограниченном объеме инициированный реформами 1860-х годов и жестоко прерванный коммунистическим режимом.

В период активного реформирования местного самоуправления как никогда актуально звучат вопросы развития гражданского общества и повышения социальной активности граждан. Одним из ключевых институтов в решении этих проблем является местное самоуправление[91].

Президент России на одном из заседаний Правительства сказал, что "руководители регионов должны оказывать большее влияние на формирование органов местного самоуправления". И хотя органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, реализаторы реформы местного самоуправления - и регионального, и муниципального уровня - понимают, что концептуальная основа закона полностью соответствует таким целям, как повышение эффективности власти и усиление влияния населения на власть[92].

Дальнейшее развитие местного самоуправления во многом зависит от развития системы местного самоуправления, от ее единства. Поэтому изучение основ построения системы местного самоуправления актуально и необходимо.