Администрирование в социальном управлении

Лекция 4

Администрирование – это распорядительство, опирающееся на приказы, распоряжения, спускаемые сверху установки в целях обеспечения однозначного поведения и действия исполнителей в достижении соответствующего результата. В наиболее общем виде процесс социального администрирования можно разделить на две составные, взаимообусловленные и взаимосвязанные части: административную, областью которой является разработка и определение политики (как системы целей, задач и путей их решения), и собственно управленческую (оперативную, испол нительскую, направленную преимущественно на технологическую и техническую организацию объекта управления).

В обыденном сознании администрирование нередко отождествляется с бюрократизмом, инерционностью, неэффективными методами руководства. Реальный быт современных россиян во многом зависит от характера их отношений с разнообразными административными органами. Причем со временем степень этой зависимости только возрастает, поскольку так или иначе практически все социальные проблемы решаются с участием федеральной и (или) городской (районной) администрации. К сожалению, практика и опыт общения с административными органами дают основания для негативной этической оценки их работы, в сознании рядового гражданина администрирование воспринимается как бездушное, «механическое» выполнение руководящих функций. Очевидно, что ресурсы, которыми распоряжается адми­нистрация, выражены не только в материально-финансовых, но и духовных, социальных ценностях. В их числе доверие, порядок, партнерство, сотрудничество, уверенность в завтрашнем дне, стабильность и т.п.

Дефицит социальных ресурсов приводит к обострению всякого рода конфликтов (социальных, межнациональных и даже личных) и, соответственно, препятствует эффективному сотрудничеству, необходимому для быстрого экономического роста и устойчивого общественного развития. Следовательно, ответственность за организацию использования и приумножения этих ресурсов возлагается на администрацию.

Административное управление основано на авторитете власти, властных полномочиях, праве руководителя субъекта управления отдавать распоряжения; на принципе обязательного и точного их выполнения подчиненными, исполнителями. Административное управление выражается в конкретных решениях, принятие которых управленческим органом, руководителем предполагает вместе с выполнением ими своей правовой функции глубокие знания, полное, достоверное представление о состоянии объекта, понимание последствий принимаемых решений и отдаваемых распоряжений.

В социальном управлении администрирование — это «процесс реализации законодательных, исполнительных, судебных и других властных полномочий государства в целях выполнения его регламентационно-регулирующих функций, направленных на общий интерес, общее благо» (Зиненко Г.П. Социология управления).

Важно подчеркнуть, что высокий уровень администрирования, наоборот, способствует преодолению негативных последствий бюрократизма. Если в равной мере учитываются, как потребность аппарата управлять процессом и контролировать, так и потребность населения экономить свое время и силы, затрачиваемые на решение административных вопросов, то рождаются новые тех­нологии администрирования (например, практика «одного окна» в социальном обслуживании).

Административные решения (административный ресурс) в социальной политике используются органами государственного управления различных уровней, прежде всего для повышения уровня социальной поддержки населения сверх установленного государственным законодательством (такие решения могут быть приняты и работодателями) при условии, что их реализация не приведет к росту расходов государственного бюджета. К этой же группе механизмов относятся решения, изменяющие порядок социальной поддержки отдельных категорий населения без увеличения общей величины финансовых ресурсов, затрачиваемых на эти цели, запрещающие строительство или предусматривающие вывод действующих энергетических, транспортных и других объектов, существенно загрязняющих окружающую среду и ухудшающих тем самым условия жизни местного населения".

Кроме того, в отличие от плановой экономики, администра­тивные решения здесь являются обязательными только в части соблюдения норм государственного законодательства (например, безработному гарантируется выплата пособия по безработице, пенсионеру — пенсия и т.п., размеры которых определяются на основе законодательно установленных алгоритмов).

Социальное администрирование используется государственной властью как инструмент установления и сохранения общественного порядка и прогресса. Само содержание администрирования как социального явления во многом определяется общественными отношениями.

Механизм администрирования образуется последовательно предопределяемыми социальными элементами, выстроенными в следующем порядке: потребности — интересы — решения. Эту часть механизма администрирования можно назвать блоком формирования государственных решений.

Другая часть — блок реализации решений. Первым элементом данного блока выступают политические требования. Акт принятия государственным органом решения показывает, почему должны выполняться определенные требования, какими средствами они обеспечиваются, какие санкции последуют за отклонениями от них. Отсутствие политической воли дезорганизует функционирование государственного аппарата, деморализует чиновников. Властно-волевое требование трансформируется в действия должностных лиц, которые приводят к конкретным практическим результатам, т.е. решению общественно значимых проблем.

Государственная мудрость заключается не столько в том, чтобы сформировать мотивы поведения людей, сколько их уловить, по­нять и выстроить в соответствии с ними действия, способные решить общественно значимые проблемы. Социально мотивиро­ванные решения, т.е. идущие от потребностей, интересов, запро­сов людей, вызывают у них поддержку, стремление воплотить в действительность, что способствует национальному согласию, сплочению различных слоев населения, интеграции общества.

Административное регулирование, в отличие от политического, правового, морального и др., носит направляющий практи­ческий характер, при котором социальная норма не только признается, но и реально действует, опредмечивается в общественных отношениях.

Система администрирования выполняет распорядительные функции (руководство подведомственными службами, агентствами, предприятиями и учреждениями на правах полного хозяина), проводит мониторинг результатов деятельности дочерних структур, оказывает им содействие в достижении плановых показателей результативности. Общие распорядительные функции реализуются посредством выполнения частных функций в сферах здравоохранения, образования, культуры, социальной защиты населения и т.д.

Путем контрольных мероприятий система администрирования выявляет отклонения общественной жизни от заданных параметров и принимает меры для приведения ее в соответствие с ними. Контроль призван обеспечить законность, дисциплину, соблюдение режима деятельности посредством инспектирования, проверки выполнения требований, аудита. Под контроль подпадают не только гражданские структуры, но и государственные органы, должностные лица. Все это способствует созданию оптимальных условий для эффективного взаимодействия правового государства и гражданского общества.

Правовые формы административного воздействия осуществляются прямыми и косвенными методами. Отношения прямого подчинения, вмешательства по вертикали власти обеспечиваются системой законодательства, применением негативных санкций, вплоть до принуждения. К первой группе методов относятся: из­дание нормативных актов, регистрация, лицензирование, выдача директив, предписаний и других документов. Ко второй — размещение государственных заказов, налогообложение, определение таможенной стоимости товара и т.п. в форме фискального дозволения. Наряду с ними применяются методы запретов, установления ответственности и др.

Организационные формы административного воздействия предполагают подчинение людей и их объединений органам государственной власти. Подчинение не всегда бывает вынужденным, чаще всего необходимость его осознается, связывается с пони­манием важности распоряжения, стремлением выполнить его в установленные сроки и с максимальным результатом. Отсюда допускается плюрализм мнений, рассмотрение альтернатив, поиск согласия и т.п. Вырабатывая и осуществляя конкретные решения, государственные учреждения проводят заседания, совещания, конференции, сессии, коллегии, экспертизы, консультации, согласования и т.д. Как правило, эти мероприятия направлены на оптимизацию сотрудничества, партнерства, предупреждение или преодоление конфликтов в социальном взаимодействии людей.

В организационных методах проявляется властная природа администрирования. Она проявляется в разработке регламентов, инструкций, рекомендаций; перераспределении полномочий, обязанностей и ответственности; кадровых перемещениях должностных лиц; совершенствовании коммуникаций, организационной культуре и др. Оптимизация функций, преодоление дисфункций, гармонизация структур, активизация чиновников — все это достигается организационными методами.

Администрирование в нашей стране до сих пор отождествляется с командованием, бюрократизмом, насилием и другими неприятными для людей ощущениями. Между тем, оно обладает известной социальной ценностью и эффективностью, выполняет полезные функции в обществе.

В совокупности общесоциальных функций администрирования выделяются политические действия. В России, например, они выполняются администрацией Президента РФ, Правительством РФ и частично министерствами. Политические действия могут быть выражены функцией целеуказания для государственного аппарата и всех объектов управления. Такой функцией можно, например, считать формирование госбюджета, разработку государственных программ, подготовку директив, анализ и оценку политики, прогнозирование, стратегическое планирование и т.д.

Одна из острейших проблем административной реформы в нашей стране — избыток функций госорганов. По подсчетам Правительства РФ, их порядка пяти тысяч. Требуется радикальное сокращение функций системы публичного администрирования. В решении этой задачи полезно использовать зарубежный опыт привнесения в сферу администрирования методов менеджмента, используемых в частном секторе.

Так, большинство частных предприятий ежегодно отсеивают до 10% номенклатуры продукции. Государственные учреждения обычно не пересматривают программы публичных услуг. Поэтому их номенклатура постоянно увеличивается, растет и число функций. В Великобритании, например, были упразднены или приватизированы те области деятельности, которые не свойственны коренным функциям государства. Там отделены друг от друга функции, преследующие разные цели: политика, регулирование, распорядительство предоставлением услуг и контроль соблюдения законности. Каждая из них вменена отдельной организации. Такой подход ведет к разрушению многопрофильных и громоздких государственных структур и созданию меньших по размеру, но более действенных организаций (агентств и др.).

Стратегия «инвентаризации функций» используется не только центральным правительством, но и местной властью. Многие муниципальные советы там называют «разрешительными сове­ами», поскольку они перешли от поставки услуг к разрешению их исполнения частными фирмами. Указанная стратегия «работает» и на уровне отдельного государственного учреждения. Его руководитель может разделить политику и управление, освобо­диться от несвойственных функций, отделить приобретение от оказания услуги с помощью системы рыночных тестов.

Из всей совокупности функций администрирования выделим распорядительную, потому что это единственная функция, к которой с определенными оговорками можно отнести термин «государственное управление» (точнее, использовать понятие «управление»). Речь идет о распорядительстве (управлении) гражданскими службами, агентствами, предприятиями, учреждениями, организациями, подведомственными органам исполнительной власти; о государственных предприятиях, а также предприятиях, акции которых принадлежат государству.

Содержательной стороной коммуникаций в сфере администри­рования является государственная информация. Она представляет собой совокупность сведений о внешней и внутренней политике государства, динамике разнообразных процессов, регулируемых в обществе, служит основой для принятия государственных решений.

Информационное обеспечение администрирования зависит от скорости движения информации по всей вертикали власти, потери сведений на этом пути, способности сохранить свою адекватность.

Циркуляция информации отражает коммуникации государственной организации:

1. Входная информация — это сбор достоверных сведений о реальном положении дел, хранение их в банке данных, распределение между структурными подразделениями и должностными лицами, переработка и анализ.

Большим потенциалом обладает система поддержки принятия решений. Она поставляет лицам, принимающим решения, необходимую информацию для оценки ситуации, построения моделей разработки сценариев и т.п. Так, в кремлевской резиденции Президента РФ действует ситуационный центр, обеспечивающий главу государства оперативной информацией о положении в стране и мире. К центру подключаются внешние источники информации, что позволяет учитывать множество вариантов принятия госу­дарственного решения.

Подводя итог, охарактеризуем вкратце механизм администрирования в целом. Данный механизм функционирует эффективно при наличии жесткой зависимости между блоками формирования и реализации государственных решений. Само существование администрирования проявляется как при подготовке решений, т.е. перевода социальной информации на язык правовых норм, так и в его реализации — переводе правовых предписаний в социальное действие.

Таким образом, социальная ценность и действенность администрирования проявляются в его функциях: политической, распорядительной, регулирования и контроля взаимодействия людей в обществе. Указанные способности администрирования высту­пают в единстве, что и придает ему качественную определенность. Этический аспект администрирования связан с социальной справедливостью. Если нормы и требования справедливы, то они и морально оправданны, способствуют формированию в обществе здоровой нравственной атмосферы и создают тем самым предпо­ылки для эффективного функционирования системы социальной защиты населения.

2. Выходная информация — нормативные документы и регу­лятивные решения, определяющие порядок поведения отдельных граждан и организаций с целью конструктивного воздействия на общественную жизнедеятельность.

Информационное обеспечение администрирования невоз­можно без соответствующей инфраструктуры: информационных ресурсов, продуктов, каналов, вычислительной техники и совре­менных технологий. Если она способна удовлетворять запросы административной системы, то чиновники получат власть над ситуацией. В противном случае — события будут управлять чиновниками.

Административная реформа в нашей стране выдвигает решение ключевой задачи — создание информационно-правового пространства, обеспечивающего осведомленность государственных служащих и граждан о состоянии дел в обществе для формиро­вания единого информационного (смыслового) поля в рамках совместной деятельности людей. Общенациональное территориально-распределенное информационное поле позволит оптимизировать взаимодействие органов государственной власти для обоснованного принятия решений по регулированию важнейших вопросов общественной жизни.

Эффективность информационного поля во многом зависит от современных технологий. Информационно-компьютерные технологии представляют собой систему научно-инженерных знаний, средств и методов, которые используются для работы с информацией. Внедрение таких технологий существенно изменяет содержание администрирования. В реестре современных информационно-компьютерных технологий выделяется система управления базами данных, представляющая собой пакет программ, предназначенных для упорядочения необходимых сведений и обеспечения доступа к ним всех должностных лиц государственного аппарата.

Широкое распространение получают технологии автоматизации офисных операций — текстовые редакторы, электронная почта, факсимильная связь и др. Они существенно сокращают объем рутинных операций, высвобождая значительную часть времени служащего для решения творческих, ответственных задач. Средства телекоммуникации обеспечивают возможность оперативного взаимодействия чиновников без пространственных ограничений.