Понятие и классификация источников права социального обеспечения

В теории права подисточниками права понимают внешние формы организации его содержания, которое существует в определенных нормативных документах. Такие нормативные документы могут содержать только нормы права социального обеспечения (например, Закон РСФСР "О государственных пенсиях в РСФСР" от 20.11.90), либо состоять из норм различных отраслей права (Положение о федеральной государственной службе от 22.12.93 № 2267).

Источники права нельзя путать с актами компетентных государственных органов, принятыми при осуществлении правоприменительной деятельности.

Источники права социального обеспечения, как и других отраслей права, принято классифицировать по следующим признакам: по юридической силе; по сфере их действия; по органам, принявшим нормативный акт; по форме акта; по правовым институтам.

По юридической силе источники права делятся на законы и подзаконные акты. Законы могут быть конституционными, кодифицированными и текущими. К конституционным законам относятся Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая постановлением Верховного Совета РСФСР от 22.11.91. Основные положения Декларации получили закрепление в Конституции РФ 1993 г.

Конституция РФ является юридической базой для всего законодательства страны, в том числе и в области социального обеспечения. Особое значение имеет ст. 7, которая характеризует основы конституционного строя РФ по целевой направленности социальной политики. Кроме того, в целом ряде статей Конституции РФ (ст. 38, ст. 39, ст. 41, ст. 46) изложены основные права человека в сфере социального обеспечения.

Кодифицированным законом являются Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22.07.93, содержащие нормы различных отраслей права, в том числе и права социального обеспечения. В частности в Основах закреплено право на охрану здоровья различных категорий населения и условия оказания медико-социальной помощи инвалидам, беременным женщинам, несовершеннолетним, семьям и другим лицам.

==59

Текущие законы касаются отдельных институтов права социального обеспечения (пенсий за выслугу лет, пособий гражданам, имеющим детей, пособий по безработице и пр.)

По сфере действия законы могут быть федеральными, субъектов РФ и местными. Федеральные законы принимаются высшими органами законодательной власти РФ, а законы субъектов РФ - органами законодательной власти соответствующих субъектов. Согласно Конституции РФ регулирование социального обеспечения относится к совместному ведению России и ее субъектов. Поэтому значение законодательства субъектов РФ и местных органов власти в области социального обеспечения и особенно государственной социальной помощи в настоящее время возрастает.

Разновидностью классификации по сфере действия является объединение источников по кругу лиц, на которых распространяются отдельные нормы законодательства о социальном обеспечении. Речь идет о дифференциации права социального обеспечения в зависимости от объективных производственных факторов (вредные, тяжелые и особо вредные условия труда) и природно-климатических районов, либо с учетом субъективных особенностей (женщины, дети, инвалиды, престарелые). Специальными нормами устанавливается льготное исчисление периодов, засчитываемых в трудовой стаж, льготные основания пенсионного обеспечения.

Иные нормативные правовые акты обязательно должны соответствовать законам. Применяется общий правовой принцип о том, что, в случае противоречия между ними действуетзакон. Иные нормативные правовые акты по социальному обеспечению имеют форму: указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, правил, инструкций, приказов и других нормативных актов министерств, ведомств и органов исполнительной власти субъектов РФ.

§ 4.1. Характеристика важнейших источников

Круг источников права социального обеспечения очень многообразен. Отражая развитие отрасли, он постоянно расширяется. В настоящее время в него входит не только собственно российское законодательство, но и ратифицированные РФ международно-правовые акты по вопросам социального обеспечения (конвенции МОТ и акты других международных организаций).

Новыми источниками права социального обеспечения, ранее несвойственными для этой отрасли, являются Соглашения Независимых Госу-

К оглавлению

==60

дарств, устанавливающие условия и порядок социального обеспечения граждан при переезде из одного государства СНГ в другое. Первое Соглашение "Ό гарантиях прав граждан государств - участников Содружества Независимых Государств в области пенсионного обеспечения" было заключено 13 марта 1992 г. Подписав Соглашение, Государства договорились о проведении политики гармонизации законодательства о пенсионном обеспечении, закрепили основные принципы обеспечения лиц, которые приобрели право на пенсию на территории бывших республик СССР и реализуют это право на территории государств - участников Соглашения.

Государства СНГ подписали уже целый ряд Соглашений по вопросам социального обеспечения (Соглашение о порядке пенсионного обеспечения и государственного страхования сотрудников органов внутренних дел государств - участников Содружества Независимых государств от 24.12.93, Соглашение об оказании медицинской помощи гражданам государств участников Содружества Независимых государств 1996 г.).

Единого кодифицированного закона, охватывающего всю совокупность отношений по социальному обеспечению, до сих пор не принято. Поэтому главная роль в регулировании отношений по социальному обеспечению принадлежитзаконам. В соответствии с Конституцией РФ координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Законы РФ принимаются Государственной Думой при условии последующего одобрения Советом Федерации. Вне пределов совместного ведения субъекты РФ правомочны принимать законы и иные нормативные правовые акты, которые не могут противоречить федеральным законам.

В настоящее время уже принято большое количество законов по различным институтам социального обеспечения, которые раньше находились вне пределов законодательного оформления. Одним из таких примеров может служить Федеральный закон "О занятости населения в РФ" (в ред. Федерального закона от 20.04.96, с изм. и доп. от 17.07.99).

Особое место в системе правовых актов по социальному обеспечению занимают Указы Президента РФ, имеющие нормативный характер и восполняющие пробелы федерального законодательства: "О неотложных мерах по улучшению пенсионного обеспечения граждан РФ" от 15.04.96 № 550; "О компенсационной выплате малообеспеченным категориям пенсионеров" от 08.10.99 № 1410; "О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Феде-

==61

рации и государственные должности федеральной государственной службы" от 16.08.95 № 854 (в ред. 15.06.99 № 755) и др.

Постановления Правительства РФ не только координируют деятельность органов государственной власти по реализации принятых Федеральных законов и Указов Президента, но и определяют стратегию социальной защиты отдельных категорий граждан. В частности, постановлением Правительства РФ от 24.07.98 № 828 утверждена Федеральная целевая программа содействия занятости населения Российской Федерации; постановлением от 11.09.98 № 1096 - Программа государственных гарантий обеспечения граждан бесплатной медицинской помощью и др.

Порядок применения законодательных норм обычно конкретизируется постановлениями Правительства РФ, правительств субъектов федерации и актами министерств и ведомств. Постановления высшего органа исполнительной власти касаются самого широкого круга вопросов. Для иллюстрации этого достаточно привести лишь несколько примеров: "Об утверждении Правил отнесения отраслей (подотраслей) экономики к классу профессионального риска" (постановление от 31.08.99 № 975); "Об утверждении Порядка учета и исчисления величины среднедушевого дохода, дающего право на получение ежемесячного пособия на ребенка" (постановление от 29.09.99 № 1096); "О перечне выплат, на которые не начисляются страховые взносы в Государственный фонд занятости населения Российской Федерации" (постановление от 26.10.99 № 1193) и др.

Довольно активное участие в нормотворчестве по социальному обеспечению в пределах своей компетенции принимаютминистерства и ведомства. Министерство труда и социального развития Российской Федерации является центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим руководство по обеспечению единой государственной политики в области социальной защиты пенсионеров, инвалидов, семей с несовершеннолетними детьми, женщин и детей, а также нуждающихся в государственной поддержке других групп населения. В ведение этого министерства передана разработка совместно с федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ предложений по совершенствованию законодательства о социальной защите населения, подготовка по поручениям Правительства РФ заключений по проектам законов, а также нормативных актов министерств и ведомств РФ, обобщение практики применения законодательства о социальной защите и обеспечение единообразного его применения на всей территории РФ.

==62

Решение значительного круга вопросов в области социального обеспечения входит в компетенциюорганов исполнительной власти. В качестве иллюстрации можно привести следующие нормативные акты: Об оказании материальной помощи безработным и членам семей безработных, находящимся на их иждивении (приказ Федеральной службы занятости России от 18.06.93 № 78); Порядок выплаты единовременного денежного пособия вынужденным переселенцам и беженцам (приказ Федеральной миграционной службы от 01.11.93); О применении Закона РФ от 19.02.93 № 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" при назначении и перерасчете пенсий (указание Минсоцзащиты РФ, Пенсионного фонда РФ, Министерства по делам национальностей и региональной политики РФ; Положение о порядке выплаты денежных средств на детей, находящихся под опекой (попечительством), приказ Министерства образования РФ от 16.02.93 № 50 и др.).

Ст. 76 Конституции РФ не раскрывает понятия "совместного ведения", к которому отнесено решение вопросов социального обеспечения. К региональным источникам права социального обеспечения относятся: Закон от 24.02.97 "О прожиточном минимуме в Республике Коми"; Закон от 11.06.96 "Об адресной социальной помощи жителям Волгоградской области"; Закон Московской области от 27.11.97 "Об оплате труда приемных родителей и льготах, предоставляемых приемной семье"; Закон г. Москвы от 04.06.97 "О погребении и похоронном деле в городе Москве" и др.

Определенную роль в повышении степени социальной защиты на муниципальном уровне играютакты органов местного самоуправления. При наличии средств они могут предусматривать дополнительные по отношению к федеральным и региональным меры социальной помощи путем установления различного рода доплат и натуральных выдач, а также касаться социального обслуживания населения, проживающего на их территории.

Контрольные вопросы

Как можно сформулировать понятие источника права? Как разграничиваются источники права социального обеспеченияпоюридической силе и по сфере действия? Что такое единство и дифференциация источников права социального обеспечения?

14. Являются ли источниками права социального обеспечения международно-правовые акты?

==63

Можно ли считать источниками права социального обеспечения Соглашения государств - участников СНГ?

Какие Указы Президента РФ являются источниками права социального обеспечения?

Какие нормативные правовые акты по социальному обеспечению вы можете назвать?

Какова компетенция органов законодательной власти субъектов РФ в области принятия законов о социальном обеспечении? Можно ли коллективный договор признать источником права социального обеспечения?

==64

00.htm - glava06

ГЛАВА 5 ПРАВООТНОШЕНИЯ ПО СОЦИАЛЬНОМУ

ОБЕСПЕЧЕНИЮ