Создание муниципальных предприятий, учреждений, организаций

Согласно статье 51 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления вправе в соответствии с законом создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Органы местного самоуправления создают унитарные предприятия, т. е. коммерческие организации, не наделенные правом собственности на закрепленное за ними собственником имущество.

Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия.Основные положения по данному вопросу содержатся в статьях 113-115 Гражданского кодекса Российской Федерации и в Федеральном законе от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

В Российской Федерации создаются и действуютследующие виды муниципальных унитарных предприятий:

§ муниципальное предприятие ¾ унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения;

§ муниципальное казенное предприятие ¾ унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления.

Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.¹

Исполнение муниципальных услуг составляет суть хозяйственной деятельности местного самоуправления.

Муниципальные предприятия имеются во всем мире. В российских городах и других муниципальных образованиях они выполняют подавляющую часть муниципальных услуг по тепло-, электро-, газо-, водоснабжению и водоотведению, пассажирским и грузовым перевозкам, содержанию и ремонту муниципального жилого и нежилого фонда, содержанию территории муниципального образования, уборке мусора, пожаротушению и др.

Целесообразность создания муниципальных предприятий обусловлена следующими факторами:

§ потребностью в бесперебойном и гарантированном по объему и минимальным стандартам качества исполнении некоторых важнейших муниципальных услуг;

§ локальным (местным) монополизмом предприятия в исполнении муниципальной услуги, вследствие чего орган местного самоуправления не желает быть зависимым от частника;

§ стремлением к обеспечению социальной справедливости и предотвращению дискриминации потребителей услуг (по районам проживания, по категориям потребителей);

§ возможностью муниципальной власти влиять на цены и тарифы.

Чем менее устойчива социально-экономическая ситуация в стране и на территории, тем более склонна муниципальная власть оказывать муниципальные услуги силами муниципальных предприятий.

Сознавая ряд положительных моментов деятельности муниципальных предприятий, нельзя одновременно не видеть их существенные недостатки:

§ большинство муниципальных предприятий выполняют либо общественные, либо социально значимые частные услуги и поэтому получают дотации из бюджета. Этим предприятиям выгоднее оставаться на иждивении, и они объективно не заинтересованы в экономном расходовании ресурсов и повышении своей рентабельности, ибо это приведет к сокращению бюджетных дотаций. Поэтому необходим постоянный и жесткий административный и финансовый контроль над экономической деятельностью муниципальных предприятий;

§ муниципальное предприятие всегда желает быть монополистом в своей сфере деятельности и отрицательно относится к появлению любого конкурента, который, возможно, будет выполнять ту же услугу дешевле и качественнее.

В силу изложенного выше и население, и муниципальная власть заинтересованы в создании конкурентной среды по оказанию муниципальных услуг при участии предприятий различных форм собственности.

Налогоплательщиками для местной казны являются и другие организации, зарегистрированные на территории муниципального образования и не находящиеся в муниципальной собственности. Отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями других форм собственности (государственных, частных и др.), расположенными на территории муниципального образования, а также с физическими лицами строятся на договорной основе.² Органы местного самоуправления не вправе устанавливать ограничения для хозяйственной деятельности этих предприятий, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Тем не менее местные нормативно-правовые акты, принятые органами местного самоуправления в пределах их компетенции и касающиеся деятельности предприятий, учреждений и организаций, не находящихся в муниципальной собственности, обязательны для исполнения (например, решения о планировке и застройке территории, об использовании водных объектов местного значения и т. п.).

Органы местного самоуправления имеют право координировать участие предприятий, учреждений и организаций всех форм собственности в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования. Координация может осуществляться по-разному, например, с использованием муниципального заказа.

Муниципальный заказ

Формой договорного взаимодействия органов местного самоуправления с предприятиями может стать муниципальный заказ.

Муниципальный заказ ¾ это совокупность заключенных муниципальных договоров (контрактов) на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет местного бюджета.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 54) сказано о праве органов местного самоуправления выступать заказчиком на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий.

Наряду с муниципальными предприятиями значительная, а иногда и подавляющая часть муниципальных услуг во всех странах выполняется частными, в том числе малыми, предприятиями и индивидуальными предпринимателями, за органами же муниципальной власти сохраняется только контроль. Происходит острая конкурентная борьба муниципального и частного секторов за деньги потребителя услуг и за получение выгодных муниципальных заказов. Зарубежные города доверяют частным компаниям такие важнейшие сферы, как городской транспорт, водоснабжение, очистка бытовых стоков и даже метрополитены.

В российских городах острая конкуренция между муниципальным и частным секторами наблюдается в сфере автобусных перевозок, обеспечения населения хлебобулочными изделиями, аптечном обслуживании, оказании ритуальных услуг и др. Возрастает роль частных предприятий в эксплуатации жилого фонда, вывозе бытового мусора. Как показывает еще небогатый российский опыт, участие частных предпринимателей ведет к снижению затрат и улучшению качества выполнения муниципальных услуг, сокращению бюджетных дотаций, а в отдельных случаях ¾ и к снижению тарифов. С другой стороны, местные органы власти освобождаются от ряда хозяйственных функций и могут сосредоточить свои усилия на решении стратегических задач.

К сильным сторонам частного сектораможно отнести:

§ возможность выполнять сложные задачи;

§ использование успешного опыта других предприятий;

§ предоставление таких услуг, которые требуют быстрой реакции на изменения рынка;

§ использование инновационных технологий;

§ предоставление услуг различным слоям населения;

§ предоставление быстро устаревающих услуг (информационные, консультационные), способность к адаптации в условиях стремительно изменяющегося спроса;

§ желание рисковать;

§ профессиональный опыт и др.

Наряду с этим участие частного сектора в предоставлении муниципальных услуг связано с рядом проблем:

§ потерей рабочих мест в муниципальном секторе;

§ нарушением привычного порядка работы с клиентами;

§ потенциальной зависимостью от подрядчиков;

§ отсутствием интереса или инициативы со стороны частного сектора;

§ недостатком необходимых навыков и финансовых ресурсов у частных предприятий;

§ противодействием со стороны влиятельных лиц, включая руководителей и служащих муниципального сектора;

§ недоброжелательностью со стороны населения по отношению к частному сектору и предпринимательству.

Местной администрации выгодно использовать частный сектор лишь при определенных условиях:

§ когда задачи можно определить заблаговременно, а работу можно оценить после ее выполнения;

§ когда есть конкуренция между подрядчиками;

§ если муниципальную власть больше интересуют результаты, а не средства их достижения.

При этом местные органы власти должны продолжать отвечать за выполнение следующих условий:

§ гарантированное предоставление важнейших услуг;

§ доступ к услуге всех слоев населения по приемлемой цене;

§ справедливость по отношению к различным классам потребителей;

§ обеспечение минимальных стандартов качества.

Конкуренция и сотрудничество муниципальных и частных предприятий в оказании услуг не противоречат друг другу. Успех сотрудничества напрямую зависит от обязательств обеих сторон. Основная задача партнеров (муниципальных и частных предприятий и предпринимателей) состоит в повышении качества услуг при сохранении за местными органами функции контроля и ответственности.

Муниципальный заказ формируется на основе социальных норм ¾ показателей необходимой бюджетной обеспеченности населения важнейшими жилищно-коммунальными, социально-культурными и другими услугами в натуральном и денежном выражении. Его целями являются развитие добросовестной конкуренции, эффективное и открытое расходование средств местных бюджетов, содействие обеспечению занятости населения и приоритета российского товаропроизводителя. Муниципальный заказ направлен на снижение расходов местного бюджета, способствует развитию малого бизнеса, позволяет ему не ограничиваться торгово-посреднической деятельностью, а проникать в реальный сектор экономики.³

Размещение муниципального заказа осуществляется на конкурсной основе. Содержание муниципального заказа, сроки его исполнения и способ размещения определяются заказчиком в пределах средств, выделяемых на эти цели из местного бюджета, и исходя из потребностей муниципального образования в товарах, работах и услугах. Порядок формирования муниципального заказа устанавливается правовыми актами органов местного самоуправления о бюджетном регулировании в муниципальном образовании, а также положением о муниципальном заказе в муниципальном образовании. В положении о муниципальном заказе закрепляются основания и порядок формирования муниципального заказа, порядок формирования конкурсной комиссии, способы, порядок и условия размещения муниципального заказа, источники и порядок оплаты муниципального заказа, порядок осуществления контроля над формированием, размещением и исполнением муниципального заказа, порядок и сроки опубликования сведений о муниципальном заказе, порядок и сроки проведения торгов.

Можно выделить следующие формы размещения муниципального заказа:⁴

§ проведение торгов в форме открытого конкурса;

§ проведение торгов в форме закрытого конкурса;

§ запрос котировок цен товаров, работ и услуг;

§ закупки товаров, работ и услуг у единственного исполнителя;

§ закупки товаров, работ и услуг в условиях чрезвычайных ситуаций.

Извещение о проведении торгов должно содержать сведения:⁵

§ о наименовании заказчика;

§ времени, месте и порядке проведения торгов, общем описании предмета торгов, основных показателях товаров, работ, услуг;

§ объеме и сроках поставок товаров, выполнения работ и оказания услуг;

§ требованиях, предъявляемых к претенденту и качеству товаров, работ, услуг;

§ проведении предварительного отбора претендентов;

§ месте, сроках, условиях приобретения товаров, работ, услуг, а также другую информацию, необходимую для получения конкурсной документации;

§ сроке заключения договора с победителем торгов.

Размещение муниципального заказа осуществляется заказчиком по рекомендации конкурсной комиссии на основании положения о муниципальном заказе в муниципальном образовании. Конкурсная комиссия ¾ постоянно или временно действующий орган, который образуется представительным органом местного самоуправления и осуществляет размещение муниципального заказа путем проведения торгов и иными способами, установленными федеральным законом. Состав конкурсной комиссии утверждается представительным органом местного самоуправления.

Договор на исполнение муниципального заказа должен включать следующие существенные условия:⁶

§ сведения о заказчике и исполнителе;

§ наименование муниципального заказа, его номенклатуру, объем и цену;

§ условия и порядок исполнения муниципального заказа;

§ порядок приема исполненного муниципального заказа;

§ порядок расчетов за исполнение муниципального заказа;

§ условия расторжения договора сторонами;

§ ответственность сторон;

§ порядок разрешения споров;

§ другие условия, устанавливаемые по соглашению сторон.

Муниципальный контроль над выполнением работ может состоять в проверке жалоб, опросе жителей, прямом наблюдении и проверке производственной документации, а также в периодических сопоставлениях затрат с расходами других подрядчиков и муниципальных служб. К методам контроля можно отнести также внеплановые проверки на местах и плановые инспекции выполнения определенного этапа работ. Реализация и качество многих услуг (например, уборка территории, движение автобусов, ремонт дорожного покрытия и т. п.) эффективно контролируются путем периодических выборочных проверок либо непосредственно населением.

21.3. Особенности внешнеэкономической деятельности
местного самоуправления

Многие муниципальные образования, и в особенности города, активно участвуют в международных экономических связях как с целью закупок ряда необходимых товаров (подвижной состав транспорта, медикаменты, медицинское оборудование и многое другое), так и для привлечения инвестиций.

Для осуществления внешнеэкономической деятельности в структурах администраций создаются особые подразделения, которые в своей деятельности руководствуются Конституцией Российской Федерации и действующими законодательными актами.

Отдел внешнеэкономических связей мэрии выполняет следующие задачи:

§ согласовывает направленные на развитие внешнеэкономических связей интересы мэрии и предприятий, объединений, организаций независимо от форм собственности и подчиненности;

§ в соответствии с планом, утвержденным мэрией, приглашает и принимает иностранные торгово-экономические делегации и отдельных представителей иностранных деловых кругов и общественных организаций; проводит деловые встречи, симпозиумы, конференции, совещания по вопросам внешнеэкономической деятельности;

§ разрабатывает предложения по привлечению в город иностранных инвестиций, проводит соответствующую экспертизу при создании предприятий с иностранными инвестициями;

§ осуществляет контроль над ходом реализации внешнеторговых контрактов, заключенных по поручению мэрии или при ее участии.

Для осуществления внешних экономических связей структурные подразделения администраций решают также следующие задачи:

§ поиск за пределами муниципального образования партнеров для взаимовыгодного экономического сотрудничества;

§ формирование пакета заявок на приобретение импортного оборудования и материалов для муниципальных нужд и пакета коммерческих предложений от иностранных фирм на поставку этого оборудования и материалов;

§ проведение тендерных торгов по заявкам российских и зарубежных партнеров;

§ участие в подготовке и реализации контрактов, заключаемых администрацией по результатам тендерных торгов;

§ организация таможенного (консигнационного) склада при муниципальном органе материально-технического обеспечения и эффективное использование этого склада совместно с таможенными органами;

§ оказание помощи предпринимательским структурам муниципального образования в области внешнеэкономической деятельности.

С предприятиями, поставляющими продукцию на экспорт, администрация города может прорабатывать зачетные схемы оплаты импортного оборудования и товаров в счет налоговых платежей в местный бюджет.

Еще одно из направлений внешних экономических связей ¾ создание совместных предприятий. Это позволяет муниципальному образованию привлечь инвестиции на создание или реконструкцию предприятия, а зарубежному инвестору ¾ получить выгодный заказ и долю в прибылях или часть производимой продукции. В ряде российских городов действуют представительства иностранных фирм.

__________________

¹ Закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 8 октября. Статья 51.

² Там же. Статья 32, пункт 1.

³ Глазатова М. К., Виленский А. В. Государственный и муниципальный заказ для малого бизнеса // Экономика и жизнь. 2001. № 4.

⁴ Муниципальное право России: Вопросы и ответы / Н. В. Постовой. 4-е изд., испр. и доп. М.: Юриспруденция, 2004.

Система муниципального управления: учебник для вузов / под ред. В. Б. Зотова. 2-е изд., доп. и перераб. М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2006.

⁵ Там же.

⁶ Муниципальное право России: Вопросы и ответы / Н. В. Постовой. 4-е изд., испр. и доп. М.: Юриспруденция, 2004.

Муниципальный менеджмент: справочное пособие / В. В. Иванов, А. Н. Коробова. М.: ИНФРА-М, 2002.

Система муниципального управления: учебник для вузов / под ред. В. Б. Зотова. 2-е изд., доп. и перераб. М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2006.