Система источников права, регламентирующих организацию и деятельность Конституционного Суда Российской федерации

1. К истории нормативного регулирования судебного конституционного контроля. Система источников судебного конституционного права и процесса

Ранние модели судебного конституционного контроля в США и ряде других стран в силу специфики их правовых систем возникали из обычая и прецедентной формы права, т. е. были результатом судебной практики. Вначале Верховный Суд США утверждал конституционный контроль в отношении законода­тельной власти, отстаивая свое право проверять конституцион­ность законов штатов. Постепенно (не без давления самих шта­тов) он был распространен и на общефедеральное законодатель­ство как в интересах штатов, так и в силу необходимости разре­шения конфликтов законодательной и исполнительной властей на общефедеральном уровне.

В ряде государств до первой мировой войны и даже после вто­рой мировой войны судебный конституционный контроль созда­ется самой судебной властью на основе собственной практики и собственного толкования некоторых положений конституций и

лишь впоследствии по мере накопления опыта получает опреде­ленное конституционное регулирование (Аргентина, Греция, Да­ния, Индия, Норвегия, Панама, Япония). В странах, где проверку конституционности законов осуществляли общие суды, наблюда­ется расширение прямого и достаточно четкого закрепления в конституциях функций судебного конституционного контроля.

Акты исполнительной власти вошли в сферу контроля суда в ос­новном после второй мировой войны. Одновременно судебный кон­ституционный контроль был распространен и на само правосудие.

Нормы о судебном конституционном контроле, как правило, содержатся в разделах конституций, посвященных судебной вла­сти, и определяют пределы проверки конституционности зако­нов и других актов судами, юридические последствия соответст­вующих судебных прецедентов, в том числе по толкованию кон­ституции и других законов.

Роль доктрины, судебного обычая и прецедента в странах, где проверка конституционности законов связана прежде всего с дея­тельностью общих судов, велика не только применительно к объек­там судебного конституционного контроля (законов и др.), но и к процедуре их рассмотрения, а также юридическим последствиям решений судов по вопросам проверки конституционности законов.

В странах, где конституционный контроль осуществляется специализированными судебными либо квазисудебными органа­ми, нормативное регулирование их организации и деятельности, несомненно, должно быть более обширным. Деятельность кон­ституционных судов и аналогичных им органов весьма значима, она стоит в одном ряду с деятельностью главы государства, пар­ламента, правительства, поэтому не может не иметь конституци­онного уровня регулирования. Как правило, в конституциях со­держатся обширные главы (разделы) о судебном конституцион­ном контроле. Кроме того, отдельные аспекты судебного кон­ституционного контроля освещаются в иных главах (разделах) конституции, например, посвященных импичменту главы госу­дарства, референдуму, выборам, основным правам и свободам человека и гражданина, их гарантиям, народной инициативе, управомоченному по правам человека (обмудсмену). Пример тому — конституции Австрии, Испании, Италии, большинства стран Центральной и Восточной Европы. Исключение составля­ет Основной закон ФРГ, в котором нормы о Федеральном Кон­ституционном Суде не выделены в специальный раздел, но они имеются в 14 статьях Основного Закона.

Конституционные нормы, регулирующие отношения с участи­ем конституционного суда, можно разделить на три группы:

1) общие нормы, т. е. относящиеся ко всем судам, ко всей судеб­ной власти; 2) специальные нормы, посвященные непосредствен­но конституционному суду; 3) отсылочные нормы (см. схему 2). Так, к числу конституционных норм общего характера можно от­нести нормы, провозглашающие самостоятельность органов су­дебной власти, устанавливающие финансовые и другие гарантии такой самостоятельности и независимости от других ветвей госу­дарственной власти, об осуществлении судебной власти посредст­вом конституционного судопроизводства наряду с другими видами судопроизводства, а также устанавливающие принципы правосудия.

К числу конституционных норм специального характера от­носятся нормы, непосредственно устанавливающие состав (количество судей) и устройство специализированных органов судебного конституционного контроля, порядок их формирова­ния, сроки полномочий судей (суда), требования, предъявляе­мые к кандидатам в судьи, случаи несовместимости должности судьи с теми или иными государственными и общественными должностями, полномочия конституционных судов, субъекты, имеющие право обращения в конституционные суды, юридиче­скую силу решений конституционных судов.

Отсылочные нормы указывают на необходимость принятия дополнительного нормативного акта, конкретизирующего общие либо специальные нормы, предметом регулирования которых является деятельность конституционного суда.

Естественно, конституции не могут своим регулированием охватить весь комплекс отношений, связанных с организацией и деятельностью органов судебного конституционного контроля, со статусом судей и т.п. Поэтому требуется дополнительное за­конодательное регулирование. Как правило, в конституциях со­держатся отсылочные нормы, обязывающие принять специаль­

ные не только по содержанию, но и по форме законы о судеб­ном конституционном контроле (конституционные, органиче­ские, обычные). Указание на форму закона заключается в том, как он должен приниматься, а также в каком порядке он вво­дится в действие, как он может быть изменен и дополнен. Как правило, законы о конституционных судах принимаются, вво­дятся в действие и изменяются в особом порядке. Они подлежат особой охране (защите). При этом конституция зачастую опре­деляет и предмет регулирования данного специального закона.

В специальных законах конкретизируются и развиваются конституционные принципы и нормы относительно тех или иных элементов организации и деятельности конституционных судов, устанавливаются новые правила, которыми предусматри­ваются дополнительные полномочия судов, гарантии статуса су­дей, основания приостановления или прекращения их полномо­чий, в том числе процедура импичмента судей, структура судов и т.п. Значительный объем составляют нормы, определяющие содержание конституционного судопроизводства, процедурные правила, устанавливающие общие принципы производства по делу, стадии судопроизводства, особенности рассмотрения тех или иных категорий дел. Специальные законы о конституцион­ных судах могут содержать и отсылочные нормы (см. схему 3).

Помимо специальных законов нормы о судебных органах конституционного контроля содержатся и в других законах и иных нормативных актах. Как правило, такие нормы есть в за­конах, посвященных референдуму, всенародному голосованию, выборам, народной инициативе, народному опрооу, импичменту главы государства и других высших должностных лиц государст­ва, статусу субъектов федерации или конфедерации, автономий, национальных меньшинств, политических партий, других обще­ственных объединений и др. Нормы, относящиеся к конститу-

ционным судам, можно обнаружить в регламентах парламентов, в нормативных актах главы государства, правительства.

В федеративных государствах нормы, посвященные компетен­ции конституционных судов (как федерального, так и субъектов (членов) федерации) и другим аспектам их организации и деятель­ности, могут устанавливаться в договорах, например в Российской Федерации — в Федеративном договоре и в иных договорах о раз­граничении предметов ведения и полномочий (см. схему 4).

Особый интерес представляет соотношение специального за­конодательства о судебном конституционном контроле и зако­нодательства об общем и ином судоустройстве и судопроизвод­стве (гражданском, административном, уголовном). Обычно в законодательстве об общем судоустройстве и судопроизводстве нет положений о судебном конституционном контроле, либо в нем содержатся отдельные нормы, касающиеся некоторых ас­пектов определения подсудности дел конституционному суду, а также по ряду других более частных вопросов.

Заслуживает внимания действующее в ФРГ принципиальное положение о распространении общего закона о судьях от 8 сентября 1961 года на судей Федерального Конституционного Суда, однако лишь в тех случаях, когда его предписания согла­суются с особым правовым положением указанных судей, уста­новленным Основным Законом и законом о федеральном Кон­ституционном Суде. Это положение закреплено и в ряде специ­альных законов о судебном конституционном контроле. Иными словами, статус судей конституционного суда приравнивается к статусу судей общих судов.

В специальных законах о судебных органах конституцион­ного контроля, как правило, содержатся указания на возмож­ность применения в конституционном судопроизводстве в слу­чае пробельности его нормативного регулирования норм граж­данского процессуального, административно-процессуального, уголовно-процессуального законодательства и даже дисципли­нарного производства.

Нормативная основа организации и функционирования ор­ганов судебного конституционного контроля включает и акты, принимаемые самими органами судебного конституционного контроля. Речь идет, прежде всего, о регламенте конституцион­ного суда. Указание на возможность принятия регламента ино­гда содержится в самой конституции, но чаще всего — в специ­альных законах об организации и деятельности конституцион­ного суда, в общих чертах определяющих предмет регулирования регламента. Конституционные суды могут принимать и другие акты. регулирующие различные аспекты внутренней жизни кон­ституционного суда, работы его аппарата и персонала.

2. Источники права, регламентирующие

организацию и деятельность конституционных судов в посттоталитарных государствах

В посттоталитарных, постсоветских государствах основы орга­низации и деятельности конституционных судов являются пред­метом конституционного регулирования. Это естественно и объ­ясняется их природой, особым местом в механизме осуществле­ния государственной власти и в судебной системе государства.

Как правило, предметом конституционного регулирования яв­ляется довольно широкий круг отношений, прежде всего связанных с определением состава конституционного суда, способа его фор-

мирования, компетенции, юридической силы его решений. Кон­ституции отвечают и на другие вопросы о требованиях, предъяв­ляемых к кандидатам на должность судьи конституционного суда, о сроках полномочий конституционного судьи, о гарантиях его неза­висимости, основаниях прекращения полномочий и др.

Исходя из природы конституционного суда можно выделить два основных подхода к регламентации основ его организации и деятельности. Первый подход определяется особой ролью консти­туционного суда в системе сдержек и противовесов в механизме государственной власти. В этом случае отношения, связанные с созданием, организацией и деятельностью конституционного су­да, регулируются в самостоятельной структурной части конститу­ции государства. Второй подход основан на понимании природы конституционного суда как составной части судебной системы, как специализированного суда, имеющего особую компетенцию, связанную с осуществлением конституционного контроля. Оба подхода не исключают наличие норм, относящихся к конституци­онному суду, и в других разделах, частях и статьях конституции.

Первый путь в регламентации основ организации и деятель­ности конституционного суда реализован в конституциях Болга­рии, Венгрии, Литвы, Македонии, Молдовы, Румынии, Слова­кии, Словении, Украины и др.

Так, в Конституции Румынии 1991 года Конституционному Суду посвя­щена самостоятельная часть V (статьи 140-145), в то время как судебной власти посвящены разделы 1-3 (статьи 123-133) главы VI "Судебная власть" части III "Публичные власти". В статьях части V "Конституционный суд" опре­делены состав, порядок формирования Конституционного Суда, его полно­мочия, требования, предъявляемые к кандидатам на должность судьи, огра­ничения в осуществлении должности судьи, принципы независимости и не­сменяемости судей, а также юридические последствия выносимых Консти­туционным Судом решений. Ряд положений, относящихся к Конституцион­ному Суду, содержится в статьях других частей, глав и разделов Конститу­ции Румынии (статьи 77, 82, 95, 98, 152). В статье 152 заключительных и переходных положений (часть VII) сказано, что в течение б месяцев от даты вступления в силу Конституции учреждается Конституционный Суд.

В Конституции Республики Молдова 1994 года раздел V "Конституционный Суд" (статьи 134-140) определяет статус Конституционного Суда (его природу, независимость от любой другой публичной власти, цели и задачи), полномо­чия, структуру (состав и порядок формирования), независимость и несменяе­мость судей, требования, предъявляемые к кандидатам на должность консти­туционного судьи, несовместимость должности судьи с другой оплачиваемой государственной или частной должностью, юридические последствия решений Конституционного Суда. Судебной власти посвящена глава IX раздела III "Публичная власть", в которой установлены судебные инстанции (Высшая су­дебная палата, Апелляционная палата, трибуналы и суды), учрежден Высший совет магистратуры, определены статус судей, принципы судопроизводства в указанных судах. В этой же главе содержатся конституционные нормы о про­куратуре, одной из функций которой является содействие осуществлению пра­

восудия. О Конституционном Суде говорится в статьях других разделов (статьи 72 "е", 72 (1) (2), 141 (2); статьи 5 (1) (2), VI раздела VII "Заключительные и пе­реходные положения" Конституции).

В Конституции Литовской Республики 1992 года Конституционному Суду посвящена глава 8 "Конституционный Суд" (статьи 102-108), за которой следует глава 9 "Суд" (статьи 109-118). Таким образом, подчеркивается особая природа и роль Конституционного Суда и одновременно его нераз­рывная связь со всей судебной системой Литовской Республики.

В главе 8 "Конституционный Суд" довольно подробно урегулированы все основные аспекты организации и деятельности Конституционного Суда. Оп­ределены состав и порядок его формирования, требования, предъявляемые к кандидатам на должность судьи и к самим судьям, установлен ряд гаран­тий судебной деятельности (независимость, неприкосновенность), преду­смотрены основания прекращения полномочий судьи. В этой же главе очер­чен круг полномочий Конституционного Суда, установлен круг субъектов, имеющих право на обращение в Конституционный Суд, юридические по­следствия принимаемых им решений. Ряд вопросов, касающихся порядка формирования и полномочий Конституционного Суда, импичмента судей решен в статьях других глав (статьи 67, 68, 82, 84, 88) Конституции, а также в статье 7 Закона Литовской Республики от б ноября 1992 года "О порядке введения в действие Конституции Литовской Республики". По второму пути относительно регламентации конституци­онного правосудия пошли Конституции Армении, Грузии, Рос­сийской Федерации, Кыргызской Республики, Чешской Респуб­лики, Эстонии и др.

Так, Конституция Кыргызской Республики 1993 года о Конституционном Суде в основном говорит в главе шестой "Суды и правосудие" (статьи 79-90), которая определяет природу Конституционного Суда, его состав, срок полномочий конституционного судьи, требования, предъявляемые к канди­дату на должность судьи, основания и порядок отстранения судьи от долж­ности, полномочия Конституционного Суда, юридические последствия его решений. О Конституционном Суде говорится и в других главах (статьи 7, 45, 46, 52, 58, 96) Конституции, а также в статье 1 Закона Кыргызской Рес­публики "О введении в действие Конституции Кыргызской Республики".

В Конституции Армении 1995 года Конституционный Суд называется в главе 6 "Судебная власть" (статьи 96-102) наряду с судами общей юрисдикции, други­ми судами, Советом правосудия, прокуратурой. Конституция определяет состав Конституционного Суда, порядок назначения членов Конституционного Суда, срок их полномочий, гарантии независимости, устанавливает ряд ограничений для занятия должности судьи, полномочия Конституционного Суда, срок, в тече­ние которого должны приниматься решения Конституционным Судом, юридиче­ские последствия его решений. О Конституционном Суде говорится также в ряде статей других глав Конституции (статьи 55, 59, 81, 83, 116).

Конституция Грузии 1995 года в главе пятой "Судебная власть" (статьи 83, 88, 89) наряду с характеристикой судебной власти в Грузии, судов общей юрис­дикции, прокуратуры определяет место Конституционного Суда, его природу, со­став, порядок формирования, полномочия, юридические последствия решений Конституционного Суда, а также требования, предъявляемые к конституционным судьям, срок их полномочий, гарантии независимости. О Конституционном Суде говорится и в других главах Конституции Грузии (статьи 63, 65, 75, 107).

Конституции посттоталитарных государств,-как правило, ус­танавливают, что все отношения, связанные с организацией и

деятельностью конституционных судов, регулируются специаль­ными законами на основе конкретизации и развития конститу­ционных положений о конституционных судах. Нередко консти­туции устанавливают вид такого закона - конституционный (Россия), органический (Грузия) или ординарный.

Как показывает практика, организация и деятельность кон­ституционного суда может регулироваться единым законом (в большинстве государств) или двумя и более законами. В послед­нем случае чаще всего один закон посвящается общим вопросам организации и деятельности конституционного суда, статуса су­дей и т.п., т. е. материальному праву, а другой — организации собственного конституционного судопроизводства. Так, в Рес­публике Молдова приняты два закона — Закон "О Конституци­онном Суде" и "Кодекс конституционной юрисдикции", в Гру­зии — Закон "О Конституционном Суде Грузии" и Закон "О конституционном судопроизводстве", в Кыргызской Республике -Закон "О Конституционном Суде" и Закон "О конституцион­ном судопроизводстве". Положительным следует считать и при­нятие парламентом Грузии Закона "О гарантиях социальной за­щиты членов Конституционного Суда Грузии".

Те или иные стороны деятельности конституционных судов могут регулироваться и другими законами (законами о бюджете, налоговым законодательством и т.д.).

Как правило, вопросы финансового, социально-бытового, материально-технического, информационного и т.п. обеспече­ния деятельности конституционных судов и конституционных судей решаются в подзаконных актах — актах главы государства, правительства и др.

В ряде конституций и, как правило, в законах о конституци­онных судах предусматривается принятие конституционными судами регламентов. При этом возможно в общих чертах опре­деление природы и предмета регулирования данного акта.

Пункт 3 статьи 79 Конституции Кыргызской Республики устанавливает, что статус судов и судей Кыргызской Республики определяется конституци­онными законами.

Конституция Республики Молдова в разделе о Конституционном Суде предусматривает принятие закона о Конституционном Суде (статья 125 (2)) и устанавливает его вид; согласно статье 72 Конституции организация и дея­тельность Конституционного Суда регламентируется органическим законом (п. "с"), который принимается большинством голосов избранных депутатов пар­ламента после рассмотрения не менее чем в двух чтениях (статья 74 (1)).

В соответствии с частью 2 статьи 102 Конституции Литовской Республи­ки статус Конституционного Суда и порядок осуществления его полномочий устанавливается Законом Литовской Республики о Конституционном Суде.

Согласно статье 3 этого Закона вопросы внутренней деятельности Конститу­ционного Суда, правила профессиональной этики, структура аппарата Суда, работа его сотрудников и другие вопросы регулируются Регламентом Кон­ституционного Суда, принимаемым самим Судом.

Регламент по вопросам организации и функционирования Конституци­онного Суда Румынии, принятый на пленарном заседании Конституционного Суда 1992 года, устанавливает дополнительные процессуальные нормы, полномочия технического и административного персонала, а также нормы, касающиеся дисциплины и дисциплинарной ответственности. Положения Регламента, как сказано в его статье 3, подлежат толкованию в соответствии с положениями Закона "Об организации и функционировании Конституцион­ного Суда Румынии" и другими законоположениями, применяемыми в отно­шении судей и государственных служащих.

Конституционным Судом Республики Беларусь наряду с Регламентом был утвержден Кодекс чести судьи Конституционного Суда Республики Бе­ларусь, которым установлены правила поведения этического характера, обя­зательные для судьи Конституционного Суда.

3. Система источников права, I регламентирующих организацию и деятельность Конституционного Суда Российской Федерации

ГСогласно Конституции Российской Федерации на Конституци­онный Суд распространяется действие общих норм, посвященных судебной власти в Российской Федерации, — ее статьи 118—128.

Статья 125 Конституции Российской Федерации специально посвящена Конституционному Суду. Однако о нем говорится и в ряде других статей Конституции —82 (часть 2). 83 (пункт "е"1 1ПП 1П2 ^пункт "ж"-). J04. 128 (часть Л}.

1 Конституция определяет состав Конституционного Суда, по­рядок назначения на должность его судей, компетенцию Кон­ституционного Суда, его полномочия, перечень органов и лиц, обладающих правом обращения в Конституционный Суд, юри­дическую силу, правовые последствия его решений. Конституци­ей предусмотрено и принятие специального закона о Конституци­онном Суде, определен предмет его регулирования (полномочия, порядок образования и деятельности) и вид (федеральный кон­ституционный закон), что подчеркивает важность Конституци­онного Суда в системе органов государственной власти и в то же время обеспечивает правовую стабильность его деятельности, поскольку федеральные конституционные законы принимаются, изменяются и дополняются в особом порядке.

Характерной особенностью Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" яв­ляется то, что он в определенном единстве содержит как нормы

статусного характера (материальные нормы о статусе, полномо­чиях и т.п. Конституционного Суда), так и нормы, регламенти­рующие конституционное судопроизводство (процессуальные нормы), а также нормы, регулирующие отношения организаци­онного характера по обеспечению деятельности Конституцион­ного Суда-^Множественность законов, регламентирующих отно­шения в этой сфере, ведет к известному дублированию, повто­рам, исключение такой множественности обеспечивает извест­ную "экономию" с точки зрения юридической техники, удобст­во пе^! применении норм закона о Конституционном Суде.

IПункт 7 части первой статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" преду­сматривает возможность установления дополнительных (не преду­смотренных Конституцией Российской Федерации) полномочий Конституционного Суда при условии, что они не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного ор­гана конституционного контроля, иными нормативными актами, виды которых точно указаны — Федеративным договором и феде­ральными конституционными законами, договорами о разграниче­нии предметов ведения и полномочий между органами государст­венной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Так, статьей 12 Федерального конституцион­ного закона от 10 октября 1995 года "О референдуме Российской Федерации" предусмотрено полномочие Конституционного Суда, связанное с проведением федерального референдума^

Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" содержит отсылки к ряду норма­тивных актов более низкого по своей юридической силе уровня при регулировании некоторых отношений. Это могут быть феде­ральные законы, постановления палат (Государственной Думы и Совета Федерации) Федерального Собрания, акты Президента Российской Федерации^ акты правительства Российской Феде­рации (см. схему 5).Гак, согласно его статье 96 федеральный закон может наделить правом на обращение в Конституционный Суд с жалобой на нарушение законом конституционных прав и свобод иные органы и лица, кроме указанных в Федеральном конституционном законе. Такое право уже предоставлено Гене­ральному прокурору Российской Федерации статьей 35 (п. 6) Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (в редакции от 17 ноября 1995 г.)².

' См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 42. Ст. 3921. ¹ См .: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 47. Ст. 4472.

I В соответствии с требованиями Федерального конституцион­ного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" федеральным законом о бюджете обеспечивается деятельность Конституционного Суда (статья 7). Законодательными актами, а также актами главы государства (указами и распоряжениями), Правительства (постановлениями) устанавливаются материаль­ные гарантии независимости судей Конституционного Суда (статьи 13 и 19). Актом Совета Федерации предусматривается порядок приведения к присяге лица, назначенного на должность судьи Конституционного Суда (статья 10), — постановление от 25 октября 1994 г., инкорпорированное в Регламенте Совета Фе­дерации. Закон содержит отсылки к законодательству, преду­сматривающему ответственность за вмешательство в деятель­ность Конституционного Суда, неисполнение его решений и требований, за дачу Конституционному Суду заведомо ложных показаний или заключений (статьи 29, 50, 63, 64, 81U

Согласно части четвертой статьи 3 Федерального конституци­онного закона "О Конституционном Суде Российской Федера­ции" нормативно-правовую основу деятельности Конституцион­ного Суда определяет также Регламент Конституционного Суда. Регламент разрабатывается и принимается Конституционным Су­дом. Он конкретизирует, уточняет процессуальные и организаци­онные нормы, регламентирующие деятельность Конституцион­ного Суда, его палат, отдельные процедурные правила, содержа­щиеся в Федеральном конституционном законе "О Конституци­онном Суде Российской Федерации". Это акт внутреннего поль­зования, закрепляющий складывающиеся в процессе функциони­рования Конституционного Суда обыкновения его практики, в основном процедурного и организационного порядка.

ГСтатья 28 Федерального конституционного закона "О Кон­ституционном Суде Российской Федерации" устанавливает, что \ в Регламенте на основе Конституции Российской Федерации и | данного закона устанавливаются: порядок определения персо-i нального состава палат Конституционного Суда, порядок рас-S пределения дел между ними, порядок определения очередности рассмотрения дел в пленарных заседаниях и в заседаниях палат, некоторые правила процедуры и этикета в заседаниях, особенно-| сти делопроизводства в Конституционном Суде, требования к ра-Д ботникам его аппарата,линые вопросы внутренней деятельности ^я Конституционного Cvgaj.

! ^Предложения об изменении и дополнении Регламента Кон­ституционного Суда Российской Федерации могут быть внесены любым судьей Конституционного Суда, а также Секретариатом» ; Конституционного Суда с соответствующими обоснованиями^)

Рассмотрение предложений о внесении изменений и дополне­ний в Регламент Конституционного Суда производится в пле­нарном заседании Суда.

По каждому предложению о внесении изменений и допол­нений в Регламент Конституционный Суд принимает отдельное решение.

Конституционное правосудие и общественная практика:

действие судебного конституционного права и процесса