Вилы и функции международных переговоров
Переговоры как весьма эффективный способ взаимодействия и решения проблем широко используют в практике международных отношений и в процессе урегулирования международных конфликтов. В зависимости от критериев можно выделить несколько видов международных переговоров.
1. Критерий — цель, которую ставят перед собой участники переговоров:
- переговоры в целях продления ранее достигнутых мирных соглашений;
- переговоры о нормализации взаимных отношений участников международного конфликта;
- переговоры с целью пересмотра ранее достигнутых соглашений в пользу какой-либо из заинтересованных сторон;
- переговоры для достижения нового соглашения (в случаях урегулирования международных конфликтов к этому виду относится подавляющее большинство переговоров);
- переговоры с целью получения косвенных результатов (в этих случаях стороны не стремятся достичь окончательного решения, а выясняют для себя позиции и намерения партнеров, устанавливают контакты, которые могут пригодиться в будущем).
2. Критерий — тип принимаемых в результате переговоров решений:
- переговоры, заканчивающиеся принятием компромиссного решения;
- переговоры, завершающиеся полным разрешением конфликтной ситуации;
- переговоры, завершающиеся частичным решением;
- переговоры, завершающиеся асимметричным решением, которое одну из сторон устраивает в большей степени, чем другую.
3. Критерий — официальный статус участников переговоров:
· переговоры на высшем уровне;
· переговоры на высоком уровне;
· переговоры в рабочем порядке.
Переговоры на высшем уровне ведут главы государств, в силу должностных обязанностей представляющие свои страны на международной арене, или специально для этого уполномоченные главы правительств. Переговоры на высоком уровне ведут министры иностранных дел или главы аналогичных МИДу внешнеполитических ведомств, например в США — это Госсекретарь, возглавляющий Государственный департамент. Переговоры в рабочем порядке ведут дипломаты, чиновники или политические деятели менее высокого ранга. Как правило, в рамках переговоров в рабочем порядке решается основная масса рутинных, технических вопросов, а решение принципиальных проблем переносится на переговоры более высокого уровня.
В условиях международного конфликта и напряженных отношений между сторонами, наряду с прямыми переговорами, при проведении которых их участники находятся в одном месте и общаются между собой, организуют и так называемые косвенные переговоры, когда прямого контакта между участниками нет. Они могут находиться не только в разных помещениях, но и в разных зданиях, а общение между ними обеспечивают посредники.
Переговоры могут быть единичными, или разовыми, а могут быть длительными, состоящими из отдельных раундов. В таком случае и промежутки между раундами могут быть весьма длительными, но переговоры обязательно возобновляются до тех пор, пока не будет достигнут окончательный результат или пока переговоры не потеряют всякий смысл.
В современных условиях большинство переговоров имеет открытый характер, т. е. о начале переговоров объявляется публично, а их ход и результаты оглашаются. Но при урегулировании конфликтов проводятся и скрытые, конфиденциальные переговоры. Во всяком случае до поры до времени информация о переговорном процессе отсутствует. Часто это делается для того, чтобы избежать осложнений, на-
232 Глава XIV. Роль переговорного процесса...
§ 1. Вилы и функции международных переговоров 233
пример вмешательства сил, не заинтересованных в урегулировании конфликтной ситуации.
Наиболее распространенная классификация международных переговоров — деление их на двусторонние и многосторонние. Двусторонние переговоры имеют более простую структуру и включают только двух участников. По мере подключения посредников двусторонние переговоры могут стать многосторонними. В многосторонних переговорах по урегулированию конфликтов участвует более двух акторов; кроме непосредственно вовлеченных в конфликтную ситуацию сторон это могут быть и посредники. При увеличении числа участников переговоров повышаются требования к организации переговорного процесса.
Наиболее распространенная форма проведения переговоров — международные конференции, хотя называться они могут по-разному: встреча, совещание, конгресс и т. д. В прошлом конференции созывались для подведения итогов при завершении продолжительных вооруженных конфликтов. Такими были, например, Венский конгресс 1815 г., закрепивший результаты победы над Наполеоном, Версальская конференция 1919 г., которая подвела черту под Первой мировой войной. Как правило, в таких конференциях принимали участие только непосредственные участники конфликтов, а их итогом становилось навязывание побежденным воли победителей. В последние десятилетия в многосторонних переговорах возрастает роль международных акторов, не принимавших непосредственное участие в конфликтах, а целью переговоров становится нахождение мирного решения для всех сторон.
Участники многосторонних переговоров могут группироваться в коалиции, выступающие с единых позиций, хотя это и не исключает определенных разногласий между ними. Например, в Женевском совещании по урегулированию конфликта в Индокитае в 1954 г. принимали участие делегации СССР, КНР, США, Великобритании и Франции. Непосредственным участником конфликта из всех этих стран была лишь Франция, которая на протяжении нескольких лет стремилась восстановить полный контроль над своими прежними колониальными владениями в Индокитае. Противостояли французским войскам прежде всего партизанские формирования вьетнамских коммунистов, провозгласивших еще в 1945 г. независимость Демократической республики Вьетнам. Интересы вьетнамских коммунистов на Женевском совещании представляли СССР и КНР. Москва и Пекин были заинтересованы в скорейшем мирном урегулировании на Индокитайском
полуострове и не поддержали радикальных предложений своих вьетнамских союзников, требовавших не только прекратить войну и вывести французские войска, но и создать единую Индокитайскую федерацию, где власть неизбежно перешла бы к коммунистам. Стремление Советского Союза и Китая к компромиссу разделили делегации Франции и Великобритании. Франция не могла больше продолжать бесперспективную войну, а Великобритания опасалась, что конфликт в Индокитае будет дестабилизировать обстановку в тогдашних британских владениях в Восточной Азии. Однако позиция американской делегации отличалась от позиции их западноевропейских союзников. Внешняя политика США строилась на основе доктрины «отбрасывания и сдерживания коммунизма», и это препятствовало достижению компромисса.
Тем не менее решение было найдено, и в 1954 г. в Женеве было подписано соглашение, в соответствии с которым Лаос и Камбоджа должны были стать независимыми нейтральными государствами, Северная часть Вьетнама до 17 параллели переходила под контроль правительства ДРВ; сюда из южной части страны должны были быть выведены вооруженные формирования вьетнамских коммунистов. В Южном Вьетнаме сохранялось правительство императора Бао Дая, но через два года предполагалось провести всеобщие выборы как на севере, так и на юге, после выборов должно было быть осуществлено мирное объединение страны. Однако Женевские соглашения по Индокитаю не были реализованы в полном объеме. Этому помешали действия США, которые после ухода Франции стали активно поддерживать антикоммунистические силы на юге Вьетнама. Вскоре вооруженный конфликт возобновился. Если сначала в нем принимали участие только войска проамериканского южновьетнамского режима и южновьетнамские партизаны, то впоследствии сюда была направлена полумиллионная группировка сухопутных войск американской армии и крупные силы американских ВВС и ВМФ. Масштабы военных действий возросли и затронули весь Индокитайский полуостров и прилегавшие территории.
В этом конфликте США потерпели не столько военное, сколько политическое поражение. Оказавшись примерно в той же ситуации, что и Франция в 1954 г., США вынуждены были пойти на мирные переговоры. Эти переговоры проходили в 1973 г. в Париже при участии делегаций США, проамериканского правительства Республики Вьетнам, ДРВ и созданного коммунистами Временного революционного правительства Республики Южный Вьетнам. В соответствии с подпи-
234 Глава XIV. Роль переговорного процесса...
§ 2. Особенности подготовки и организации переговорного процесса 235
санными соглашениями, американские войска были выведены из Индокитая, что способствовало завершению войны и объединению Вьетнама. Американская внешняя политика завела США в тупик, за выход из которого пришлось заплатить международным престижем и длительным «вьетнамским синдромом».
Основная функция переговоров по урегулированию международных конфликтов — поиск решений по мирному урегулированию; кроме этой переговорный процесс объективно может выполнять еще ряд функций:
1) информационную, поскольку участники переговоров обмениваются между собой информацией, важной не только для достижения цели переговоров, но и для развития всего комплекса отношений между ними;
2) коммуникативную, поскольку между участниками переговоров, независимо от результата, происходят контакты;
3) координационно-регуляционную, поскольку так или иначе осуществляется контроль за выполнением принятых соглашений, например о перемирии или прекращении огня, и за общей ситуацией, складывающейся вокруг конфликта;
4) пропагандистскую, поскольку участники переговоров обращаются не только к противоположной стороне, но и к общественному мнению своей страны, международному общественному мнению, различным политическим силам и социальным группам;
5) функцию решения внутриполитических и внешнеполитических проблем страны-участницы.
При реализации последней из перечисленных функций официально декларируемые цели переговоров становятся лишь ширмой, а сами переговоры не приводят к позитивным результатам. Например, такая ситуация сложилась во время переговоров между военными делегациями СССР, Великобритании и Франции летом 1939 г. в Москве. Переговоры велись для того, чтобы скоординировать усилия трех государств по обеспечению военной безопасности в Европе и предотвращению агрессивных действий со стороны гитлеровской Германии. Однако правительства Великобритании и Франции, ответственные за последствия мюнхенских соглашений, пошли на московские переговоры лишь под давлением общественного мнения. На самом деле и Чемберлен, и Даладье оставались сторонниками мюнхенской политики «умиротворения» и все еще надеялись договориться с Гитлером.
Поэтому английская и французская делегации были направлены в Москву морским путем через Ленинград, с тем чтобы задержать начало переговоров; к тому же французская делегация не имела полномочий на подписание каких-либо значимых документов.
Московские переговоры служили прикрытием подлинных намерений не только для лидеров западных держав, но и для Сталина. Советский лидер разуверился в возможностях сотрудничества с западными демократиями и сам прозондировал почву для сближения с гитлеровской Германией. Обе стороны переговоров были неискренними в отношениях друг к другу и не стремились достичь заявленных целей, поэтому не удивительно, что переговоры закончились ничем. Но Сталину казалось, что ему удалось выиграть от задуманной комбинации. Буквально сразу после окончания англо-франко-советских переговоров в Москву самолетом, а не пароходом или поездом, прибыл министр иностранных дел Германии И. фон Риббентроп, с которым и был подписан советско-германский Пакт о ненападении. В итоге вместо того, чтобы остановить фашистскую агрессию, демократические страны Запада и коммунистический Советский Союз фактически открыли ей дорогу.
§ 2. Особенности подготовки и организации международного переговорного процесса
Наиболее оптимальный путь мирного выхода из конфликтной ситуации — переговорный процесс. Для того чтобы переговоры состоялись, необходимы определенные условия.
Прежде всего необходимо обеспечить так называемое переговорное пространство. Оно предполагает совпадение границ, в которых конфликтующие стороны готовы вести переговоры и искать взаимоприемлемые решения даже при условии отхода от своих первоначальных позиций. Переговорное пространство означает согласие сторон рассматривать ситуацию не только с собственных позиций. Если конфликтующие стороны понимают, что достижение договоренности потенциально возможно, значит, переговорное пространство для них существует.
На практике переговорного пространства может и не быть. Приведем пример из области нашей недавней политической истории.
236 Глава XIV. Роль переговорного процесса...
Особенности подготовки и организации переговорного процесса 237
Когда начался второй вооруженный конфликт в Чечне, со стороны западных и российских правозащитников, некоторых политических и государственных деятелей раздавались многочисленные призывы к началу мирных переговоров. Однако при этом все игнорировали то обстоятельство, что в тот момент переговорного пространства между федеральными властями и чеченскими сепаратистами не существовало. Федеральные власти были готовы вести переговоры только исходя из того, что Чечня является субъектом Российской Федерации, позиция же сепаратистов отражалась в лозунге «Чечня — субъект Аллаха», т. е. они имели в виду, что в качестве предварительного условия российская сторона должна признать полную независимость мятежной республики. В отсутствие переговорного пространства переговоры состояться не могли.
Другой пример касается уже области международных отношений. Долгое время арабские государства, арабские политические организации и движения были едины в полном непризнании государства Израиль. Вопреки решениям ООН они считали существование еврейского государства нелегитимным, а экстремистские силы стремились «сбросить Израиль в море». В такой ситуации арабам и израильтянам попросту не о чем было договариваться, следовательно, никакого переговорного пространства между ними не было.
В отсутствии переговорного пространства следует искать причину иных, достигнутых не в результате переговоров решений. На языке конфликтологии они называются АТМА (альтернатива переговорному решению) и ВА'ША (лучшая альтернатива переговорному решению). Четкого и однозначного толкования эти термины не имеют. Если переговорное пространство отсутствует, но есть возможность найти лучший выход из конфликтной ситуации, чем переговоры, то эту возможность используют. Главный недостаток переговорного пути принятия решения заключается в том, что этот путь требует времени, которого может и не быть.
Однако не всякое решение конфликтной ситуации, принятое вне переговоров, может быть признано лучшим. Вряд ли лучшим решением может быть капитуляция или продолжение вооруженной борьбы, при которой неизбежны новые жертвы и разрушения. Если В АТМА отсутствует, а АТЫА по тем или иным причинам неприемлема, то конфликтующим сторонам остается только попытаться совместными усилиями создать переговорное пространство.
Но даже тогда, когда переговорное пространство есть, началу переговорного процесса по мирному урегулированию международного
конфликта предшествует подготовительный период. До начала переговоров стороны совместно, часто с участием посредников, должны решить все организационные вопросы. Каждой стороне в отдельности также необходимо пройти подготовительный этан, который создаст основу для принятия конструктивных решений.
Для решения организационных вопросов нередко проводятся так называемые «переговоры о переговорах», где обсуждаются вопросы о сроках и месте проведения «основных переговоров», а также их повестка дня. Необходимо договориться, на каком уровне будут представлены переговаривающиеся стороны. Иногда существует необходимость предварительного обсуждения и мелких протокольных деталей: порядок размещения участников за столом переговоров, порядок входа и выхода делегаций из помещения, где проводятся переговоры.
Конфликтующие стороны должны сформировать соответствующие делегации для проведения переговоров. Их численность и состав зависят от характера и содержания вопросов, которые станут предметом переговоров. Наряду с государственными деятелями и дипломатами в состав делегации могут быть включены и специалисты по военным, экономическим, научно-техническим, экологическим и иным проблемам. Следует стремиться к оптимальной численности делегации, поскольку слишком большой ее состав может создать неудобства организационного, бытового или финансового характера.
С содержательной стороны подготовка к переговорам предусматривает тщательный анализ проблем, которые предстоит обсуждать. На основе такого анализа стороны формулируют собственную переговорную позицию, которая представляет официальный взгляд на проблему, выраженный в каких-либо предложениях и заявлениях. Наряду с переговорной позицией перед началом переговоров целесообразно выработать переговорную концепцию, определяющую основные конечные цели и приоритеты переговорного процесса, а также подготовить возможные варианты итогового решения.
Вырабатывая варианты решений, необходимо учитывать следующие аспекты.
1. Каково будет состояние проблемы после реализации каждого из возможных вариантов?
2. Сколько времени потребуется для реализации каждого решения?
3. Какие трудности могут возникнуть при реализации каждого из вариантов решений и как эти трудности можно преодолеть?
238 Глава XIV. Роль переговорного процесса...
§ 3. Стратегия и тактика переговорного процесса 239
4. Как отразится каждое из решений на политической ситуации в международных отношениях?
На стадии подготовки к переговорам определяются стратегии и тактика переговорного процесса, о которых речь пойдет дальше.
Если времени для подготовки переговорного процесса достаточно, то можно провести деловые игры, чтобы проверить степень готовности делегации в целом и ее отдельных участников к решению задач, стоящих перед ними. Для коллективного поиска возможных вариантов решений применяют широко известный метод мозгового штурма.
§ 3. Стратегия и тактика переговорного процесса
В процессе переговоров по урегулированию международных конфликтов стороны могут придерживаться различных стратегий.
Конфликтующие стороны могут продолжать курс на конфронтацию, достижение односторонних выгод для себя в ущерб интересам партнера. По сути, речь идет о стремлении добиться победы, но не с помощью насильственных действий, а иными методами. Для достижения этой цели стороны ведут себя как участники торговых отношений, где каждый преследует собственную выгоду. Такое поведение участников переговоров принято называть торгом. Торг как стиль (стратегия) переговоров может быть использован одной из сторон и в том случае, когда главной целью переговоров для нее не является достижение соглашения по какой-либо спорной проблеме. Другими целями переговоров могут быть цели информационно-консультативные, отвлечение внимания общественности от определенных проблем, определение слабых мест другой стороны.
Партнерский стиль переговоров, когда участники стремятся сообща найти взаимовыгодное и взаимоприемлемое решение спорных проблем, противоположен торгу. Если принято принципиальное решение искать выход из конфликтной ситуации мирным путем, если существует понимание того, что только таким может быть переговорный процесс, то стороны должны придерживаться партнерского стиля.
Возможна также комбинация двух вышеназванных стилей, когда периоды торга сменяются периодами партнерского взаимодействия и наоборот.
В зависимости от того, какой стиль доминирует в переговорном процессе, избираются конкретные тактические приемы, характерные для каждого из стилей.
Переговорный процесс включает в себя три этапа. Первый этап переговоров начинается со взаимного уточнения позиций, представления точек зрения по обсуждаемым вопросам в соответствии с интересами участников и выработанной ими переговорной концепцией.
Вслед за первым, начальным этапом переговоров следует основной этап, в ходе которого разворачивается дискуссия, цель которой — выработка общих рамок предполагаемого решения.
На третьем, заключительном этапе переговоров достигается окончательное соглашение между участниками.
Если для какой-либо из сторон, а возможно и для всех, главная цель переговоров — информационно-консультативная, то переговоры могут застопориться на первом этапе. В результате переговоры превращаются в простые консультации. Если главная цель одной из сторон — пропагандистская, то эта сторона будет всячески затягивать дискуссионный этап переговоров, уклоняясь от принятия какого-либо конкретного решения. Именно так поступал Лев Троцкий во время переговоров в Брест-Литовске, в итоге он и вовсе отказался подписать предложенный немцами вариант мирного договора.
Практика ведения переговоров во всех сферах общественной жизни включает множество тактических приемов, применяемых договаривающимися сторонами для достижения своих целей. Не все эти приемы могут быть использованы в сфере международных отношений и тем более в ситуациях урегулирования международных конфликтов.
Выбор конкретных тактических приемов ведения переговоров зависит от избранной стратегии (стиля) переговорного процесса. Если применяется стратегия торга, то наиболее активно используются такие приемы:
♦ завышение первоначальных требований;
♦ последовательное повышение требований в ходе переговоров;
♦ расстановка ложных акцентов;
♦ выдвижение новых требований в последний момент перед достижением соглашения;
♦ введение партнера в заблуждение относительно собственной позиции или ресурсов;
240 Глава XIV. Роль переговорного процесса...
§ 3. Стратегия и тактика переговорного процесса 241
♦ быстрая смена предложений, не оставляющая возможности для взвешенных решений;
♦ выдвижение ультимативных требований и др.
Все эти тактические приемы используются для того, чтобы вынудить партнера пойти на уступки и тем самым реализовать собственные цели в максимально большем объеме. В международных переговорах нередко используют различные средства оказания психологического давления на партнеров. С этой целью в средствах массовой информации могут проводиться пропагандистские кампании.
Прием завышения первоначальных требований рассчитан на то, что образуется некий дополнительный запас, который можно использовать в процессе торга без ущерба для собственных интересов. При этом у другой договаривающейся стороны возникает иллюзия взаимных уступок. По мере исчерпания этого «буферного» запаса можно будет остановиться на максимально выгодном для себя варианте. А противоположная сторона будет воспринимать достигнутую договоренность как результат совместных усилий и собственный успех.
Выдвижение требований по нарастающей рассчитано на то, что, добившись от партнера уступки один раз, можно попытаться заставить его делать уступки и в дальнейшем. Наступающая сторона получает в этом случае некоторое преимущество. Правда, используя этот прием, важно «не перегибать палку», поскольку постепенное повышение требований имеет некие границы, и если их перейти, можно получить обратный эффект.
Используя прием расстановки ложных акцентов, одна из договаривающихся сторон надеется на то, что другая сторона будет введена в заблуждение относительно подлинной цели переговоров. При успешном использовании данного приема в процессе переговоров можно будет отказываться от непринципиальных и неважных для договаривающейся стороны позиций, однако в ответ противоположная сторона должна будет сделать уступки, важные не только для нее, но и для партнера по переговорам.
Выдвижение требований в последний момент, так же как и предъявление ультиматума, рассчитано на то, что партнер не захочет после уже затраченных усилий срывать переговорный процесс и пойдет на дополнительные уступки.
Иногда при ведении переговоров сторона, избравшая стратегию торга, может применить прием, называемый «салями». Такое образное название этот прием получил потому, что его реализация напоминает
процесс отрезания тонких кусочков от палки колбасы: информация о позициях, требованиях и возможных уступках подается столь малыми дозами, что у другой стороны закапчивается терпение, и она стремится завершить переговоры быстрее, не считаясь с издержками.
Если выбирается стратегия совместного решения проблем, породивших конфликтную ситуацию, используются тактические приемы, способствующие созданию и сохранению взаимного доверия и поиску решений, приемлемых для обеих сторон. В процессе конфликтного взаимодействия всегда накапливается некоторый потенциал взаимной подозрительности и недоверия. В таких условиях быстрое решение накопившихся проблем нереально, поэтому часто вполне оправданно применяется прием постепенного усложнения обсуждаемых вопросов. Сначала дискуссия идет но второстепенным, непринципиальным вопросам, что дает возможность быстрее прийти к согласию и получить опыт совместных конструктивных действий. Как только первые точки соприкосновения найдены, можно переходить к обсуждению более сложных проблем, поскольку опыт успешного совместного достижения взаимоприемлемого результата уже накоплен.
В сложной конфликтной ситуации, когда количество спорных вопросов велико и нет возможности одновременно решить их все, оправданно использование тактического приема вынесения спорных вопросов за скобки. В таком случае на повестке дня остаются вопросы, по которым возможно относительно быстро найти общее решение. Так, например, было сделано во время Ташкентских переговоров между Индией и Пакистаном в 1965 г., когда стороны решили не обсуждать острые вопросы о принадлежности Кашмира и референдуме по его статусу, а сосредоточиться на вопросах, связанных с вооруженным противостоянием между ними.
Наиболее распространен в практике международных переговоров прием пакетирования («пакета»), или увязки. Этот прием можно применять и при использовании стратегии торга, однако он более уместен, когда реализуется стратегия партнерства и участники нацелены на совместный поиск взаимоприемлемого выхода из конфликтной ситуации. Такой прием заключается в формировании некоего «пакета» предложений, в который примерно в равной пропорции включены решения, отвечающие интересам обеих сторон. Таким образом, взаимоприемлемые решения «увязываются в пакет» и принимаются целиком. Примером использования «пакетного» решения спорных вопросов в международных отношениях служат переговоры между Россией и Белоруссией в 2006-2007 гг. по вопросам поставок российского газа.
242 Глава XIV. Роль переговорного процесса...
§ 4. Национальные стили веления переговоров 243
К моменту проведения этих переговоров все другие республики бывшего СССР, кроме Белоруссии, стали получать российский газ по более высоким ценам. Для Белоруссии цена на газ сохранялась на самом низком уровне, что наносило ущерб экономическим интересам «Газпрома» и Российской Федерации. Одновременно «Газпром» был заинтересован в приобретении акций предприятия «Белтрансгаз», через трубопроводную сеть которого перекачиваются значительные объемы российского газа. Белорусская сторона готова была продать эти акции по ценам, сопоставимым с ценами подобных объектов в Западной Европе. Однако получать российский газ по западноевропейским ценам Белоруссия не хотела. В итоге трудных переговоров было найдено пакетное решение, которое закрепило хотя и возросшие, но в целом льготные цены на российский газ для Белоруссии и адекватные цены на акции «Белтрансгаза».