Борьба с легализацией незаконных доходов
Абсолютным большинством государств Европы да и всем международным сообществом признано, что легализация (отмывание) денег или имущества, полученных преступным или иным незаконным путем, стала глобальной угрозой экономической безопасности государств, что требует принятия согласованных мер как на национальном, так и на европейском и международном уровнях для защиты легальной экономики от криминальных инвестиций.
Мировым сообществом накоплен определенный опыт борьбы с отмыванием денег и другого имущества, полученного незаконным путем, и разработана общая международно-правовая концепция противодействия легализации нелегальных доходов, нашедшая свое отражение в таких важнейших международно-правовых документах, как Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г. (Венская конвенция) и Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности 1990 г. (Страсбургская конвенция).
Эта Конвенция, равно как и другие указанные ниже нормативно-правовые документы Совета Европы и ЕС по борьбе с отмыванием доходов, полученных незаконным путем, предопределяет необходимость сотрудничества государств-участников по трем основным направлениям:
- сближение позиций по уголовно-правовой оценке отмывания капиталов (доходов) в законодательстве государств-участников;
- унификация внутригосударственных мер, направленных на борьбу с легализацией (отмыванием) денежных средств или иных капиталов, полученных незаконным путем;
- определение наиболее эффективных мер и процедур европейского сотрудничества в борьбе с отмыванием доходов.
Перед Конвенцией ставилась также еще одна важная задача: дополнить и развить существовавшие ранее юридические документы, разработанные под эгидой Совета Европы. В частности, речь шла о Европейской конвенции о взаимной правовой помощи по уголовным делам (1959 г.), Европейской конвенции о судебных решениях по уголовным делам (1970 г.), Европейской конвенции о передаче судопроизводства по уголовным делам и др. При этом разные страны СЕ присоединились к различным конвенциям, а некоторые участвовали в одной или двух из них. Таким образом, борьба с преступными деяниями на Европейском континенте не имела универсального правового фундамента.
Для государств, которые решили присоединиться к Конвенции СЕ 1990 г., это могло означать необходимость существенного изменения национального законодательства. В п. 1 ст. 6 Страсбургской конвенции, озаглавленной «Правонарушения, связанные с отмыванием средств», установлено, что каждая сторона принимает законодательные и другие необходимые меры, чтобы квалифицировать в качестве правонарушений следующие деяния, если они совершены умышленно:
«а) конверсию или передачу имущества, если известно, что это имущество является доходом, полученным преступным путем, с целью скрыть незаконное происхождение такого имущества или помочь любому лицу, замешанному в совершении основного правонарушения, избежать правовых последствий своих деяний;
b) утаивание или сокрытие действительной природы, происхождения, местонахождения, размещения или движения имущества или прав на него, если известно, что это имущество представляет собой доход, полученный преступным путем;
c) приобретение, владение или использование имущества, если в момент его получения было известно, что оно является доходом, добытым преступным путем;
d) участие или соучастие в любом из правонарушений, определенных в настоящей статье, или в покушении на его совершение, а также помощь, подстрекательство, содействие или консультирование в связи с совершением такого преступления».
Страсбургская конвенция 1990 г. расширяет сферу уголовных правонарушений, являющихся источником преступных доходов, отмывание которых, в свою очередь, составляет преступление. В отличие от Венской конвенции, признающей правонарушениями только преступления в сфере оборота наркотиков, Страсбургская конвенция охватывает все уголовные преступления.
Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов 1990 г., использующая, в отличие от Венской конвенции 1988 г., термин «отмывание доходов», шире определяет понятие «доход». В соответствии с п. а ст. 1 он означает любую экономическую выгоду, полученную в результате совершения уголовного правонарушения. Эта выгода может включать любое имущество, определенное в п. b ст. 1 (определение имущества соответствует определению собственности по Конвенции 1988 г.).
В июне 1991 г. Советом европейских сообществ также был принят документ по рассматриваемому вопросу - Директива Совета ЕС 91/308 от 10 июня 1991 г. о воспрепятствовании использованию финансовой системы в целях легализации доходов от преступной деятельности.
В Директиве четко определено, что преступной является легализация не только доходов и имущества, полученных в результате торговли наркотиками, как это определяет Венская конвенция 1988 г., но и «имущественных ценностей всех видов (материальных и нематериальных, движимых и недвижимых), правовых титулов и документов, которые удостоверяют право собственности и иные имущественные права», если эти «экономические выгоды» получены в результате совершения любых деяний, признанных преступными на территориях государств-членов Совета Европы.
Статья 1 Директивы устанавливает, что ее положения должны относиться ко всем кредитным и финансовым учреждениям, в том числе к страховым компаниям, и филиалам указанных учреждений, расположенных за пределами Европейского Союза, а также к тем предприятиям, организациям и профессиональным группам (казино, игорные заведения, пункты обмена валюты, нотариусы, адвокаты, налоговые консультанты и др.), которые могут быть использованы для отмывания капиталов.
Согласно абз. 41 ст. 1 Директивы ЕС 91/308 от 10 июня 1991 г., под легализацией незаконно приобретенных средств понимается конверсия и передача имущества, полученного незаконным путем, с целью скрыть незаконное происхождение такого имущества, утаивание или сокрытие действительной природы, происхождения, местонахождения, размещения или движения имущества или прав на него, если известно, что это имущество приобретено преступным путем, а также приобретение, владение и использование имущества, если в момент его получения известно, что оно является доходом, добытым преступным путем. Директива 91/308 согласно ст. 189 Договора об учреждении ЕЭС, в частности, является нормативно-правовым актом, обязательным для всех государств-участников в отношении достижения указанных в ней целей. При этом за ними сохраняется свобода принятия конкретных мер по ее выполнению. Рассматриваемая Директива содержит программу действий в финансовой среде, направленную на предотвращение легализации доходов и развитие сотрудничества финансовых учреждений и правоохранительных органов. Так, она возлагает на кредитные и финансовые институты следующие обязанности:
- осуществлять идентификацию клиентов и всех сделок на сумму, равную или превышающую 15 тыс. экю;
- сохранять в течение определенного срока документы о банковских операциях;
- проверять финансовые сделки на предмет их возможной связи с отмыванием доходов;
- сообщать компетентным государственным органам о подозрительных финансовых операциях.
Введение обязанности идентификации клиентов, предусмотренное в ст. 3 Директивы, и обязанности хранения документов о финансовых операциях в течение пяти лет (ст. 4) имеют целью документальную фиксацию финансовых операций, позволяющую при проведении расследования преступлений в сфере отмывания денег восстановить всю цепочку движения легализуемых средств.
В случае, если есть серьезные основания считать, что финансовая операция связана с легализацией незаконных доходов, последняя по решению компетентных органов может быть приостановлена. При этом клиенту не должно сообщаться о приостановлении его операции, а также о том, что о ней были проинформированы органы по борьбе с отмыванием денег. К тому же, финансовые и кредитные учреждения освобождаются от ответственности за передачу информации в случае, если подозрение в легализации доходов не подтвердилось (ст. 6-9).
Имплементация положений Директивы в государствах ЕС стала предметом двух докладов, представленных Еврокомиссией на рассмотрение в Совет ЕС и Европарламент. Оба доклада, подготовленные, соответственно, в 1995 и в 1998 гг., констатируют, что все государства-члены ЕС надлежащим образом осуществили имплементацию Директивы в национальном законодательстве. При этом подчеркивается, что цели, определенные в Директиве, были в основном достигнуты.
Вместе с тем указывается, что по прошествии нескольких лет с момента принятия Директивы изменился характер преступлений, связанных с легализацией (отмыванием) денежных средств и других капиталов, способы, методы и средства их осуществления. Отмывание денег как динамично развивающаяся криминальная деятельность со временем охватило не только сферы банковского капитала, но и многие отрасли экономики, а также некоторые иные сферы деятельности, не охваченные регулированием Директивы. Это поставило в повестку дня вопрос о внесении в нее определенных изменений и дополнений. В соответствии с рекомендациями, данными Советом ЕС и Европарламентом после рассмотрения второго доклада, Евро-комиссия в 1998 г. начала работу по составлению проекта изменений и дополнений к Директиве 1991 г., который был представлен в конце 1999 г. в Совет ЕС и Европарламент.
Основное нововведение, содержащееся в проекте, состоит в распространении обязанности сообщать о подозрительных операциях за пределами финансового сектора экономики и действиях, связанных с отмыванием денег. К таким учреждениям относятся, например,казино, риэлторские компании, ювелирные салоны, аукционы, нотариальные конторы, адвокатские бюро и др.
После некоторого обсуждения проект был одобрен в октябре 2001 г. на встрече в Люксембурге министрами финансов стран Евросоюза. Рассматриваемыми проблемами занимается также Финансовая комиссия по проблемам отмывания денег (ФАТФ).Она была учреждена по инициативе семи ведущих индустриальных стран и президента Комиссии Европейских сообществ во время встречи на высшем уровне в июле 1989 г. в Париже.
В нее входят около 30 государств, в том числе Австрия, Бельгия, Великобритания, Германия, Дания, Ирландия, Исландия, Испания, Италия, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Португалия, Турция, Швейцария и др.
Россия вступила в ФАТФ в 2003 г.
ФАТФ объединяет экспертов, определяющих политику в законодательной, экономической, правоохранительной областях по проблемам борьбы с отмыванием денег. Она располагает большими техническими возможностями, а ее сотрудники обладают специальными знаниями и опытом принятия решений в сфере финансов, юстиции, иностранных дел и др.
В 1990 г. этой Комиссией были подготовлены сорок рекомендаций ФАТФ, которые представляют собой основные положения концепции противодействия легализации (отмыванию) доходов. В дальнейшем они пересматривались с учетом накопленного опыта и изменений, происходящих в сфере отмывания денег.
Основные рекомендации государствам-участникам следующие: объявить отмывание «грязных» денег преступлением; осуществить ряд эффективных мер с целью выявления, изъятия конфискации отмытых денег; реализовать эффективную систему установления личности клиентов и внедрить процедуры ведения учета финансовыми учреждениями; внедрить практику извещения компетентных органов власти о фактах сомнительных сделок при возникновении подозрений о том, что в обращении находятся криминальные деньги; поддерживать тесное сотрудничество между государствами при осуществлении операций правоохранительного порядка в борьбе с отмыванием «грязных» денег и др.
В рекомендациях государствам-участникам предлагается расширить систему двусторонних и многосторонних договоров, регулирующих вопросы правовой помощи в борьбе с отмыванием денег, в том числе касающиеся розыска преступников и конфискации доходов, полученных преступным путем. В этих целях всемерно поощряется оперативно-розыскная деятельность по осуществлению контролируемого перемещения отмываемых денежных средств с использованием оперативного внедрения, выявлению конкретных цепочек незаконных финансовых операций, установлению руководителей преступных организаций, занимающихся отмыванием денег.
В настоящее время деятельность ФАТФ осуществляется по четырем основным направлениям: проверка соблюдения рекомендаций ФАТФ ее членами; обзор новых методов и типологий отмывания денег; обеспечение выполнения рекомендаций государствами-членами ФАТФ; сотрудничество с другими международными организациями.
Кроме того, ФАТФ проводит специальные исследования имеющих место и могущих возникнуть в будущем методов (типологий) отмывания денег в целях содействия их выявлению компетентными органами государств и ежегодные деловые встречи экспертов правоохранительных органов для обсуждения наметившихся за истекший год тенденций в сфере отмывания денег. По результатам работы экспертов готовятся специальные доклады о типологиях легализации (отмывания) денег (money laundering typologies reports), которые являются важными источниками сведений о способах и методах легализации доходов, полученных незаконным путем.
ФАТФ с самого начала своего существования исходила из того положения, что государства-участники имеют различные законодательные и финансовые системы и поэтому не в состоянии использовать одинаковые способы борьбы с отмыванием денег. Поэтому указанные выше рекомендации предложены лишь в качестве принципов работы в этой сфере, которые каждая сторона должна внедрять в соответствии со своими конкретными обстоятельствами и конституционной системой. Таким образом, стороны получили свободу действия, а не подробные предписания. Тем более что указанные в рекомендациях меры не оказывают негативного воздействия на свободу проведения легальных финансовых операций и не создают угрозу экономическому развитию.
Осуществление предусмотренных в рекомендациях в общем-то несложных мероприятий требует лишь одного - политической воли руководства государства.
Борьба с терроризмом
Международная преступность не имеет границ. Все европейские государства равны перед угрозой террористических актов. В этой связи они оказались перед необходимостью объединить свои усилия в борьбе с международной преступностью.
Важным фактором расширения общеевропейского сотрудничества в борьбе с преступностью явилось возникновение организованной преступности и ее интернационализация. К особо опасным преступлениям следует отнести международный терроризм, который является одной из самых опасных форм преступности.
Против этого вида преступления европейские государства принимают конкретные меры. В частности, речь идет о разработке и принятии конвенций регионального характера и заключении двусторонних соглашений. Так, по инициативе Совета Европы государствами-членами Совета Европы в 1977 г. была одобрена Европейская конвенция о пресечении терроризма.
Значительное место в борьбе с организованной преступностью в Европе занимают: Европейская конвенция о выдаче преступников 1957 г. и два протокола к ней 1975 г. и 1978 г., Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам 1959 г. и Дополнительный протокол к ней 1978 г., Конвенция СНГ о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 1993 г. Необходимо также отметить, что в 1996 г. Советом глав государств СНГ была утверждена Международная программа совместных мер борьбы с организованной преступностью и иными видами опасных преступлений на территории государств Содружества.
Что касается внутреннего законодательства европейских государств, то в нем международный терроризм относится к особо опасным преступлениям. Но успех борьбы с этим злом XXI века в Европе может быть достигнут только в случае, если ко всем террористам будет применяться единый стандарт преступной природы их действий.
На общеевропейском и двустороннем уровнях необходимо разрабатывать эффективные меры для налаживания сотрудничества европейских государств против преступной деятельности и террористического насилия, в частности речь идет об углублении интеграции и сотрудничестве между различными правоохранительными, следственными и судебными учреждениями.
Особая роль в борьбе с международным терроризмом в Европе отводится вышеупомянутой Европейской конвенции о пресечении терроризма 1977 г. В преамбуле Конвенции подчеркивается, что государства-члены Совета Европы осознают растущую озабоченность, вызванную увеличением числа актов терроризма, и будут стремиться к принятию эффективных мер, с тем чтобы обеспечить неотвратимость преследования и наказания лиц, совершивших подобные акты. В ст. 1 Конвенции перечисляются преступления, которые не могут квалифицироваться в качестве политического преступления или преступления, связанного с политическим преступлением, или преступления, совершаемого по политическим мотивам:
«а) преступление, подпадающее под действие Конвенции о борьбе с незаконным захватом воздушных судов, подписанной в Гааге 16 декабря 1970 г.;
Ь) преступление, подпадающее под действие положений Конвенции о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации, подписанной в Монреале 23 сентября 1971 г.;
c) серьезное преступление, связанное с покушением на жизнь, физическую неприкосновенность или свободу лиц, пользующихся международной защитой, включая дипломатических агентов;
d) преступление, связанное с похищением, захватом заложников или серьезным незаконным насильственным удержанием людей;
e) преступление, связанное с применением бомб, фанат, ракет, автоматического стрелкового оружия или взрывчатых устройств, вложенных в письма или посылки, если подобное применение создает опасность для людей;
f) покушение на совершение одного из вышеуказанных преступлений или участие в качестве сообщника лица, которое совершает подобное преступление или покушение на его совершение».
Статья 2 дополняет ст. 1 положениями в отношении квалификации преступлений. К ним относятся: серьезное насильственное преступление, направленное против жизни, физической неприкосновенности или свободы личности; серьезное преступление, связанное с нанесением ущерба имуществу, если оно создает коллективную опасность для людей. В соответствии с положениями Конвенции лица, совершившие вышеупомянутые преступления, подлежат выдаче.
Однако, как отмечается в ст. 5 Конвенции, в выдаче может быть отказано, если запрашиваемое государство имеет веские основания полагать, что просьба о выдаче в связи с преступлениями, перечисленными в ст. 1 и 2 Конвенции, была направлена с целью судебного преследования или наказания лица на основании его расы, религии, национальности или политических взглядов.
Немаловажное значение имеют положения ст. 7 Конвенции, в которых предусматривается, что в случае обнаружения лица, совершившего преступление, упомянутое в ст. 1 Конвенции, на территории договаривающегося государства, если оно отказывается выдать его, то оно обязано организовать судебное преследование данного лица.
В Конвенции также содержится положение о том, что Европейский комитет по проблемам преступности Совета Европы информируется о применении настоящей Конвенции. Комитет предпринимает все необходимое для содействия дружественному разрешению любой трудности, которая может возникнуть в связи с ее применением.
Любой спор между договаривающимися государствами, относящийся к толкованию или применению Конвенции, который не был урегулирован в рамках п. 2 ст. 9 Конвенции, передается на арбитражное разбирательство по просьбе любой из сторон в споре. Арбитражный суд устанавливает свою процедуру. Его решения принимаются большинством голосов. Решения суда являются окончательными.
По состоянию на февраль 2002 г. участниками Европейской конвенции о пресечении терроризма 1977 г. было 36 европейских государств. Для Российской Федерации Европейская конвенция о пресечении терроризма 1977 г. вступила в силу 5 февраля 2001 г.
Одной из актуальных проблем для европейских государств в деле борьбы против терроризма в Европе является совершенствование сотрудничества в сфере прекращения финансовых потоков, направленных на поддержку преступной деятельности. Решению этой проблемы служит Конвенция об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности, подписанная государствами-членами Совета Европы в Страсбурге 8 ноября 1990 г.
В преамбуле Конвенции отмечается, что борьба против опасных форм преступности, во все большей степени приобретающих международный характер, требует использования эффективных и современных методов в международном масштабе и что один из этих методов заключается в лишении преступника доходов, добытых преступным путем. В этой связи европейские государства считают, что для достижения этой цели необходимо создать эффективную систему международного сотрудничества.
Глава II Конвенции посвящена мерам, принимаемым на национальном уровне. В ст. 2 Конвенции по этому поводу говорится, что каждая Сторона принимает законодательные и другие меры, предоставляющие ей возможность конфисковывать орудия преступления и доходы или имущество, стоимость которого соответствует этим доходам. Кроме того, каждая Сторона также принимает законодательные и другие необходимые меры с целью квалифицировать в качестве уголовного правонарушения в соответствии со своим внутренним правом, при наличии умысла:
а) конверсию или передачу имущества, если известно, что это имущество является доходом, полученным преступным путем, с целью скрыть незаконное происхождение такого имущества или помочь любому лицу, замешанному в совершении основного преступления, избежать правовых последствий своих деяний;
б) утаивание или сокрытие действительной природы происхождения, местонахождения, размещения или движения имущества, или прав на него, если известно, что это имущество представляет собой доход, полученный преступным путем (ст. 6 Конвенции).
Глава III регулирует вопросы международного сотрудничества. В ст. 7 Конвенции содержится весьма важное положение о том, что Стороны в максимально возможной степени сотрудничают друг с другом в проведении расследований и судебных разбирательств в целях конфискации орудий и доходов.
Согласно положениям Конвенции, Стороны в максимально возможной степени оказывают друг другу по запросу помощь в определении и обнаружении орудий, доходов и другого имущества, подлежащего конфискации. Эта помощь включает меры по предоставлению и поиску информации, касающейся существования, местонахождения и стоимости упомянутого выше имущества.
В ст. 13 Конвенции регулируются вопросы, связанные с конфискацией. В частности, Сторона, получившая от другой стороны запрос
0 конфискации орудий преступления или доходов, находящихся на ее территории, исполняет постановление о конфискации, вынесенное судом запрашивающей стороны в отношении этих орудий или доходов.
В целях координации предпринимаемых шагов в деле борьбы с терроризмом Стороны, как это предусматривается ст. 23 Конвенции, назначают центральный орган или, если это необходимо, органы, отвечающие за направление запросов в соответствии с разделом 7 Конвенции и ответов на них, исполнение таких запросов или передачу их органам, обладающим необходимой компетенцией для их исполнения.
По состоянию на 11 февраля 2002 г. участниками Конвенции об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов 1990 г. являлись 37 европейских государств. Подписана от имени Российской Федерации 7 мая 1999 г., вступила в силу для Российской Федерации декабря 2001 г.
Повышению эффективности борьбы с терроризмом в Европе способствует и Европейская конвенция о выдаче 1957 г. В соответствии со ст. 1 Конвенции договаривающиеся стороны обязуются выдавать друг другу, при условии соблюдения положений Конвенции, всех лиц, в отношении которых компетентные органы запрашивающей стороны осуществляют судопроизводство в связи с каким-либо преступлением или которые разыскиваются указанными органами для приведения в исполнение приговора.
В Конвенции перечисляются преступления, служащие основанием для выдачи. В частности, в ст. 2 Конвенции говорится, что выдача осуществляется в отношении преступлений, наказуемых в соответствии с законодательством запрашивающей Стороны и запрашиваемой стороны лишением свободы на срок не менее одного года или более серьезным наказанием.
В ст. 12 Конвенции содержится положение о том, что просьба о выдаче подается в письменном виде и передается по дипломатическим каналам. Она должна сопровождаться:
а) подлинником или заверенной копией обвинительного заключения и приговора или постановления об аресте, немедленно вступающего в силу;
б) указанием преступлений, в связи с которыми запрашивается выдача (время и место их совершения, их юридическая квалификация и ссылки на соответствующие правовые нормы должны быть указаны как можно точнее);
в) копией соответствующих законодательных актов или в тех случаях, когда это невозможно, указанием соответствующего закона икак можно более точным описанием требуемого лица, а также любой другой информацией, которая может способствовать установлению его личности и гражданства.
По состоянию на 11 февраля 2003 г. участниками Европейской конвенции о выдаче 1957 г. являются 41 европейское государство. Для Российской Федерации Европейская конвенция о выдаче 1957 г. вступила в силу 9 марта 2000 г.
В последнее время активно развивается сотрудничество по борьбе с международными преступлениями между европейскими государствами и на двустороннем уровне. Так, в заключенных Российской Федерацией в 1992 г. межгосударственных договорах с Францией и Великобританией о принципах взаимоотношений, а также заключенных бывшим СССР в 1990 г. Договоре о добрососедстве, партнерстве и сотрудничестве с ФРГ и Договоре о дружбе и сотрудничестве с Италией содержится обязательство о взаимодействии в борьбе с международным терроризмом. В 1997 г. между Российской Федерацией и Турцией был подписан Меморандум о борьбе с терроризмом. Подобного рода соглашения заключены между Италией и Турцией, между Францией и Италией ит.д.
В основе обязательств по договорам о борьбе с терроризмом лежит принцип aut dedere aut judicare (либо выдай, либо обеспечь судебное преследование), что призвано обеспечить неотвратимость наказания преступников.