Интересы публичных образований в сфере частного права

Исследование природы и содержания интереса публичных образований представляет собой весьма серьёзную проблему теории права. Но и без детального анализа очевидно, что он носит диалектически противоречивый характер, содержит в себе глобальные, национальные (общественные) и частные компоненты. Современное государство связано не только внутренними социальными факторами, но и влиянием социальности в мировом масштабе. Не будет ошибкой утверждать, что одним из факторов, определяющих содержание современного публичного права, является процесс глобализации[340].

Глобализация в литературе определяется как доминирующая после окончания «холодной войны» единая общемировая система, возникшая в результате интеграции национальных экономик, основанная на беспрепятственном перемещении капиталов, информационной открытости, быстром техническом обновлении, коммуникационном сближении, планетарной научной революции, межнациональных социальных движениях, новых видах транспорта, реализации телекоммуникационных технологий, интернациональном образовании, а также применении новых технологий в процессе производства, менеджмента, организации и коммуникаций на уровне корпораций, общества и государства, унификации права[341]. В силу последнего обстоятельства, глобализация, будучи первоначально предметом исследования в рамках экономических наук, всё чаще привлекает внимание учёных-правоведов[342].

Как справедливо отметил И.И.Лукашук, процесс глобализации связывает все стороны жизни национальных обществ в единой мировой системе, при этом меняется значение национальных и интернациональных интересов. Государства вынуждены совместно решать не только международные проблемы, но и задачи, которые ранее были сугубо внутренними, происходит принципиальное изменение в соотношении национальных и интернациональных интересов общества и государства. Однако общественное сознание продолжает оставаться национально ограниченным, что затрудняет решение глобальных проблем[343]. Публичные интересы, характерные для мирового сообщества, Ю.А. Тихомиров называет интересами более высокого порядка по сравнению с внутригосударственными – всеобщими интересами и говорит о новой публичности в рамках сообществ такого рода, которая «как бы удлиняет радиус внутренней публичности и укрупняет, концентрирует её проявления вовне, на международной арене. Всеобщие дела приобретают глобальный смысл»[344].

В современном мире, когда определяющим фактором общественного развития становится глобализация, защита всеобщих интересов приобретает первостепенное значение, поскольку в данном случае частный монополистический интерес может подавить не только частные интересы более слабых в экономическом и политическом отношениях субъектов, но и публичный интерес, связанный, например, с безопасностью государства, его внешней политикой, экологией, экономикой страны и т.д.

Содержание интересов государства, вступающих в международное общение и воплощающихся в нормах международного права, должно отражать в том числе какие-то общие для всех государств потребности, объективно обусловливающие процесс международного правотворчества. С учётом данного факта признаётся, что в интересах государства, отражающихся в международном праве, находят выражение как индивидуальные условия внутреннего существования, так и общие условия для всех государств, выступающих в качестве участников системы международных отношений[345]. При этом следует заметить, что возможность достижения согласованных решений определяется не количественным соотношением совпадающих и несовпадающих интересов, а теми интересами, которые обусловлены доминирующими в конкретный момент потребностями, если каждая из сторон обнаруживает волю к урегулированию соответствующих отношений. Будучи нетождественной интересу, воля направлена на его удовлетворение, полное или частичное, немедленное или постепенное, самыми различными способами, включая уступки и компромиссы. Поэтому согласованная воля - это наиболее точное выражение сути международного правотворчества. Именно согласованная воля позволяет находить взаимоприемлемые модели отношений даже тогда, когда интересы государств далеки от совпадения. Так, договоры заключались и заключаются в условиях существенного расхождения интересов, но при наличии общего стремления и воли на установление отношений и достижение общего блага. Это доказывает, что одной приоритетной заинтересованности – общей цели – может быть достаточно для нахождения баланса между рядом других несовпадающих позиций[346].

В юридической литературе отмечается, что появление общих интересов всего человечества является одной из отличительных черт современной эпохи и важным фактором международных отношений[347].

Резюмируя, следует заметить, что абсолютная общность интересов как во внутригосударственном социуме, так и в мировом – идеал, а различие – реальность, из которой следует исходить в международно-правовом регулировании и которая не должна сдерживать инициативу к поиску согласованных решений. При всём различии и противоречивости интересов не исключаются и такие их совпадения, которые могут стать доминантой и общей целью, а обозначенная цель способна обеспечить не только компромиссы, но и реальное сближение интересов. Наконец, целесообразное сочетание и баланс интересов могут быть достигнуты благодаря сознательному взаимодействию государств[348].

Неоднозначны мнения по поводу соотношения таких понятий как «государственный», «общественный» и «публичный» интерес: от их разграничения до полного отождествления.

Существуют мнения о том, что данные понятия тождественны и что разрыв между общественным и государственным интересом отсутствует по определению, поскольку общественное сознание (относительно существования которого, кстати, в философской литературе высказываются весьма обоснованные сомнения) отражает только то, что в силу присущей государственному аппарату инертности не всегда общественный интерес «переведён» в сферу публичного[349].

Однако Л.Н.Завадская в этой связи считает, что государственный интерес, в собственном смысле этого слова, существует только в международном и международном частном праве, где государство выступает как квазичастное лицо, где речь идёт о реализации национального интереса и национального суверенитета. В национальном праве самостоятельного государственного интереса не существует и его наличие не может служить оправданием для вмешательства государства в гражданскую жизнь общества. По её мнению, подмена категории публичного права, публичного интереса государственным правом, государственным интересом не была случайностью. За этим стояла идеологически стройная теория сильного диктаторского государства, которое пыталось управлять социальной жизнью общества, подчиняя себе его и отдельную личность для достижения навязанных ему целей. В правовом же государстве государственного интереса существовать не может, так как оно, государство, выполняет подчинённую социальную роль – служение гражданину и обществу. Единственной задачей правового государства является защита частных и публичных интересов. Функции правового государства – быть арбитром в случае конфликта между «частным и частным» и «частным и публичным» интересами. Для восстановления нормальной функции общество должно осознать, что государственные и публичные интересы не тождественны. Правовое государство не имеет самостоятельного государственного интереса. Публичный интерес, по мнению Л.Н.Завадской, – это нечто, в чём общество, его социальные группы видят определённую ценность, которая удовлетворяет материальные, духовные, эстетические и иные потребности и подлежат вследствие этого защите в установленном законом порядке. Публичный интерес отличается от государственного тем, что он социально оправдан, общественно легитимирован, коренится в недрах гражданского общества, но для этого оно должно сформироваться[350].

М.В.Немытина разделяет данную точку зрения, оговариваясь, что некий идеал в виде тождества государственного и общественного интереса может быть достигнут, но скорее это нужно рассматривать как теоретическую конструкцию. Пока же в России позиционируется как публичный лишь государственный интерес[351].

В.В.Субочев полагает, что государственные и общественные интересы нельзя ни отождествлять, ни противопоставлять. Государственные интересы, по его мнению, заключаются в нахождении наиболее приемлемых путей и способов реализации интересов общественных, рациональном сочетании в правовых нормах специфики разнородных интересов, защите интересов, прав и свобод личности. Государственные интересы не стоят над общественными или личными интересами – они являются лишь ещё одним неотъемлемым звеном в триаде разноуровневых интересов и их отражения и закрепления в праве[352].

Есть также мнение, что интерес государства заключается в наиболее рациональном сочетании интересов личности с интересами общества, которое, однако, далеко не всегда бывает однозначным и противоречивым[353].

Но и в интересующем нас аспекте проявления интереса публичных образований в частноправовых отношениях также достаточно проблематичных моментов. В противоречивом положении в частноправовых отношениях государства проявляется слабая сторона теории интереса как критерия деления права на частное и публичное: как следует рассматривать интересы государства, если оно выступает стороной частноправового отношения? Следует ли из этого, например, что любая гражданско-правовая сделка с государством является публичной, поскольку основана на интересах государства, и, следовательно, к ней должны применяться нормы публичного права? Ведь в конечном итоге, государство как институт общества, политическая и публичная организация общества, осуществляет использование полученного по сделке в государственных общественных (публичных) интересах. Но с другой стороны, государство и иные публичные субъекты изначально наделены гражданской правосубъектностью, и к ним применяются нормы, регулирующие участие частных субъектов – юридических лиц – в гражданско-правовых отношениях, если иное не вытекает из закона или особенностей публичных субъектов (ст.124 ГК). Публично-правовые субъекты наравне с другими участниками частного права могут приобретать имущественные и личные неимущественные права посредством действий уполномоченных органов (п.1. ст. 125 ГК). На основе анализа данных положений гражданского законодательства невозможно определить, каким интересом – частным или публичным - руководствуется государство и иные публичные субъекты, участвуя в частноправовых (гражданских) отношениях.

В тех случаях, когда государство либо его органы, а также иные публично-правовые образования (например, муниципальные образования)[354] выступают в частных отношениях ради публичного интереса – нормы частного права имеют непосредственное значение для защиты публичного интереса, но при этом нельзя забывать об особом положении государства даже в частноправовых отношениях, и особенно это заметно в международных частноправовых отношениях, когда суверенитет государства обусловливает его иммунитет в отношении предъявления к государству иска, наложении ареста на его имущества и принудительного исполнения в отношении него судебного решения.

Участие публично-правовых субъектов в гражданско-правовых отношениях связано с осуществлением их экономической функции, и может регулироваться частноправовыми нормами, также как и участие частных лиц, на равном с ними положении. Так, положение государства характеризуется как двойственное, в зависимости от того, выступает оно в публичных, или в частноправовых отношениях.[355]

Как отмечает Л.Н. Грось, «распространение на публичные образования правил о равенстве участников гражданско-правовых отношений довольно затруднительно. Государство и иные публично-правовые субъекты одновременно являются субъектами публичной власти и достаточно часто предпринимают попытки изменить ситуацию со своим участием путём издания нормативно-правовых актов. При этом игнорируются положения ч.3 ст. 55 (о пределах ограничения прав и свобод человека и гражданина), ст.71 (компетенция федеральных органов государственной власти) Конституции РФ, п.2 ст.1 (свобода осуществления в своём интересе гражданских прав и пределы их ограничения), ст.3 (подведомственность гражданского права федеральным органам государственной власти) Гражданского кодекса»[356]. По её мнению, такое положение оправдывается необходимостью сохранения в собственности государства значительных по размеру и роли материальных ресурсов и основных производственных фондов в целях безопасности государства и общества (военной, экономической, санитарно-эпидемиологической, экологической и др.) и для обеспечения социальных функций государства.

На наш взгляд, возможно следующее решение этого вопроса, которое может быть выражено в виде разделения интереса публичного образования на два элемента: первоначальный интерес государства или другого публичного субъекта, выступающего в гражданско-правовых отношениях в качестве казны или в лице унитарных предприятий, носит частный характер и тождественен интересу частных (непубличных) субъектов гражданских правоотношений. Так государство, будучи стороной по коммерческой сделке (купля-продажа, аренда, подряд и др.), направляет первоначальный интерес в любом случае на получение прибыли либо иного имущества или имущественных (в ряде случаев – неимущественных) прав. Получение имущественной выгоды само по себе, как первоначальная цель не соотносится с совпадающими интересами неопределённого множества лиц, которые объединены в публичный интерес. На удовлетворение такого общественного интереса действия по получению прибыли не направлены. Этот интерес по своему содержанию ничем не отличается от интересов физических и юридических лиц, и носит коммерческий, частный характер. В отношении других (некоммерческих) сделок, где государство или иной публичный субъект может выступать участником (наследование, дарение и т.д.), также есть основания утверждать, что первоначальный интерес государства также носит частный характер и имеет те же цели, что и в случае с коммерческими сделками – приобретение определённых материальных или нематериальных благ.

В свою очередь, после удовлетворения первоначального интереса возникают отношения, безусловно носящие публично-правовой характер, и направленные на удовлетворение общих интересов. Отношения,связанные с распределением полученного дохода, имущества, иного распоряжения объектами, полученными по сделкам, направленные на осуществление функций, достижение целей и решение задач публичных образований (последующий интерес), носят публичный характер и реализуются при помощи публично-правовых средств и методов, например, путём исполнения бюджета.

Однако на этот счёт имеются и иные мнения. Так, А.В.Костин считает, что «интерес государства, государственных и муниципальных образований как интерес неопределённого множества лиц формируется в рамках публично-правовых отношений, поскольку он не урегулирован гражданским законодательством, а сама процедура осуществляется органами власти, действующими, в первую очередь, в публично-правовой сфере общественных отношений». Одновременно он подчёркивает, что «унитарные предприятия, будучи созданными прежде всего для осуществления предпринимательской деятельности, изначально наделены гражданской правосубъектностью и самостоятельно распоряжаются принадлежащим им на собственном вещном праве имуществом - собственностью государства. Самостоятельность в данном случае означает, что унитарные предприятия распоряжаются имуществом собственной волей и в собственном интересе, формирование которого урегулировано гражданским правом». То есть, государственные и муниципальные предприятия к юридическим лицам публичного права не относятся, и действуют в частном интересе. Формирование интереса публичного образования конкретно в гражданском праве из множества частных интересов, по его мнению, не позволяет определять данный интерес как публичный, для всех вместе и ни для кого в отдельности. Но и у данного автора в конечном счёте не достаёт правовых аргументов (он руководствуется исключительно критериями экономической целесообразности, недопустимостью сепаратизма в различных его проявлениях, угрожающего целостности государства), для того, чтобы отделить интерес одного публичного образования (федерации), интерес которого он признаёт публичным, от интереса другого публичного образования (субъекта федерации), для обозначения интереса которого он ввёл «самостоятельное» понятие - «общественный интерес», и тем только запутал ситуацию. Кроме того, он утверждает, что публично-правовые интересы обладают безусловным приматом над частноправовыми, и возможный спор – конфликт разного рода интересов, автоматически переводится в публично-правовую сферу.[357] Если бы это было так, то для чего же тогда были зафиксированы такие принципы Конституции и гражданского права, как право на защиту законных интересов граждан и юридических лиц, право действовать по своему усмотрению и другие.

Данный публицизаторский подход опять-таки приводит к игнорированию частноправовых интересов, а следовательно – устранению роли частного права при участии государства в гражданско-правовых отношениях.

С другой стороны, как уже отмечалось, нормы публичного права служат непосредственно или отражённо интересам отдельных частных лиц (организация суда, правоохранительных органов) – в целях защиты частных интересов путём создания и поддержания устойчивого правопорядка. Тем не менее, это положение отнюдь не всегда ставит публичные интересы выше частных.