Функции государственной службы
Понятие функций государственной службы и их виды в нормативных правовых актах пока не определены, что отражает один из пробелов правового регулирования данного института. В научной и учебной литературе вопрос о функциях государственной службы носит преимущественно постановочный характер. Одни авторы под функциями государственной службы понимают самостоятельные и относительно обособленные основные виды государственно-служебных действий23. Другие - рассматривают функции государственной службы как организацию практической реализации правовых норм24. На взгляд автора, под функциями государственной службы можно понимать основные направления воздействия государственных служащих на общественные отношения для достижения целей и задач государства. Можно также утверждать, что функции государственной службы в целом совпадают с функциями органов государственной власти и государственного управления. Последнее утверждение основано на том, что государственная службасогласно действующему законодательству призвана обеспечивать полномочия органов государственной власти.
В функциях государственной службы проявляется ее сущность.
Выполняемые государственными служащими функции можно разделить на социально-политические (общие) и специально-юридические. К основным общим функциям государственной службы можно отнести:
- управление общественными делами. Управление есть функция организованных систем25.В этой связи государственную службу можно рассматривать как организационный институт;
- целеполагание - одна из основных (первая) функций управления. Ее предназначение состоит в том, чтобы определить параметры оптимального функционирования общества или модель его будущего развития;
- прогнозирование и моделирование развития общества и государственных органов. В основе данной функции лежит не "гадание на кофейной гуще", а анализ тенденций общественного развития, и она связана с предвидением изменений в обществе и органах государственной власти, обусловленных какими-либо событиями или целенаправленными действиями. Доброкачественные прогнозы в мире стоят чрезвычайно дорого. Их квалифицированное использование позволяет хорошо подготовиться к наиболее вероятным изменениям. В то же время необходимо обратить внимание на то, что в российском обществе и на государственной службе глубоко укоренилось непонимание и неприятие культуры прогнозирования политических и социально-экономических явлений;
- информационное обеспечение деятельности государственных органов, жизни общества, т. е. сбор, получение, обработка, анализ информации, необходимой для осуществления государственной деятельности;
- планирование - это принятые заранее решения о том, что делать, когда делать и кто будет делать26. В ходе планирования производится определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в обществе и государственных органах;
- организация - создание и упорядочивание структуры и штатов государственной службы, процессов государственного управления в целях устойчивого и динамичного развития общества и государственных органов. Ее смысловое предназначение состоит в организации жизни граждан. Как известно государственные служащие прямо или косвенно обеспечивают процесс социальной организации человека27;
- контроль - установление соответствия или несоответствия показателей развития общества и государственной службы внутренним или внешним стандартам и уровню, задаваемому планами и программами;
- учет - фиксирование в количественных показателях процессов, протекающих в обществе и на государственной службе;
- координация - согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государства.
В последние годы государственная служба все чаще рассматривается как производитель государственных социальных услуг. Речь идет об образовании, здравоохранении, безопасности и т. д. Поэтому можно говорить о такой функции государственной службы как производство государственных услуг.
Государственная служба выполняет воспитательную функцию. Она причастна к формированию в общественном сознании уважительного отношения к человеческой личности, институтам государства и права.
Для динамичного развития общества большое значение имеет регулятивная функция государственной службы. Государственные служащие играют активную роль в регулировании отношений между социальными группами в экономической, политической, социальной, идеологической сферах жизни общества. В эти целях устанавливаются правила, нормативы, задается направленность действий граждан и государственных служащих. Это проявляется при разработке различных программ, законопроектов, принятии политических решений.
К специально-юридическим функциям государственной службы можно отнести:
- правотворческую функцию. Государственные служащие принимают активное участие в разработке проектов нормативных правовых актов, их экспертизе, аналитической и справочной работе правотворческого процесса.
- правоприменительную функцию. Государственные чиновники претворяют в жизнь нормы Конституций, законов и других нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов.
- правоохранительную функцию. Государственные служащие защищают установленные нормы права от нарушений субъектами правоотношений. В этих целях используются органы контроля и надзора, методы принуждения.
Конкретные функции структур государственной службы и государственных служащих устанавливаются положениями о структурных подразделениях аппарата органов государственной власти и должностными инструкциями. Например, среди функций Администрации Президента РФ есть такие: организация подготовки законопроектов для внесения их Президентом РФ в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы; подготовка проектов заключений на законопроекты, принятые Государственной Думой в первом чтении; подготовка ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.
Функции государственной службы осуществляются с помощью правовых, экономических, организационно-распорядительных, социально-психологических методов.
Однако не всегда функции государственной службы четко прописаны. В этих случаях государственные служащие действуют так, как понимают свои функции. По оценке Ю. Тихомирова, Положения о министерствах содержат 100-150 функций без четкого регулирования видов решений, взаимоотношений с партнерами и ответственнос ти28. Более того, как отметил Президент РФ В. В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации, "нынешние функции государственного аппарата не приспособлены для решения стратегических задач"29.