Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

Особым предметом ведения органов местного самоуправления является осуществление отдельных государственных полномочий. Исходя из принципа субсидиарности, передача ряда государственных полномочий и функций на местный уровень считается эффективной, так как позволяет экономить затраты на создание соответствующих территориальных государственных органов и улучшить обслуживание населения.

При распределении полномочий важно найти оптимальное решение вопроса о том, какую функцию следует передавать на данный уровень для исключительного исполнения, а какую функцию реализовывать на основе совместной ответственности различных уровней управления. Для повышения эффективности управления необходимо стремиться к тому, чтобы во всех областях отношений между различными уровнями управления, где неизбежна совместная ответственность, определялся участник, координирующий усилия органов власти различного уровня по решению совместной задачи.

Органы государственной власти Российской Федерации или субъекта Федерации имеют право передавать свои отдельные государственные полномочия органам местного самоуправления всех муниципальных образований, муниципальных образований определенной категории или группы, а также отдельного муниципального образования.

Всякие отдельно взятые полномочия органа публичной власти состоят из трех компонентов: нормативно-правового регулирования, финансирования и реального предоставления тех или иных услуг.

При решении вопросов местного значения все эти компоненты закреплены за органами местного самоуправления. При решении вопросов государственного значения, переданном на уровень местного самоуправления, органам местного самоуправления должны делегироваться только полномочия по предоставлению услуг. Уровень власти, осуществляющий нормативно-правовое регулирование в той или иной сфере, устанавливающий нормативы и стандарты предоставления услуг, а также различные социальные льготы, должен знать, с какими затратами связано обеспечение этих нормативов, стандартов и льгот, и нести ответственность за их финансовое обеспечение. Несоблюдение данного принципа привело к тому, что по состоянию на 2003 г. финансовые обязательства государства только по социальным льготам превышали весь его консолидированный бюджет.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ позволяет кардинально изменить эту ситуацию. Прежде всего, в нем установлено, что все полномочия органов местного самоуправления, не отнесенные данным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.⁷ Таким образом, появляется простой и понятный критерий разделения муниципальных и государственных полномочий: все, что отсутствует в перечне вопросов местного значения, относится к государственным полномочиям. Осуществление отдельных государственных полномочий возлагается, как правило, на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.⁸

В указанном законе установлено, что финансовое обеспечение передаваемых государственных полномочий осуществляется только за счет субвенций из соответствующих бюджетов. Федеральный закон или закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должен содержать следующие положения:

1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок контроля органами государственной власти над тем, как осуществляются отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

7) условия и порядок прекращения процесса по осуществлению органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Положения соответствующих федеральных и региональных законов вводятся в действие ежегодно и только в том случае, если в федеральном законе или законе субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год предусмотрены необходимые для этого средства. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Принятие данных законодательных норм влечет за собой пересмотр большого количества отраслевых федеральных законов, возлагающих на органы местного самоуправления нефинансируемые государственные полномочия. Указано, что признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных федеральных нормативных актов, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий. Таким образом, органы местного самоуправления получают право в судебном порядке отказываться от исполнения полномочий, не обеспеченных материальными и финансовыми ресурсами.

Органы государственной власти обязаны осуществлять контроль над тем, как органы местного самоуправления исполняют переданные им отдельные государственные полномочия, которыми они наделены, а также над целевым использованием материальных и финансовых средств, переданных для осуществления этих полномочий в соответствии с установленными нормативами и иными требованиями.

В процессе контроля над исполнением делегированных полномочий органы государственной власти имеют право:

§ запрашивать у органов и должностных лиц местного самоуправления необходимую информацию о выполнении переданных полномочий и целевом использовании средств;

§ производить проверки деятельности органов местного самоуправления;

§ назначать уполномоченных представителей для оперативного контроля над выполнением делегированных полномочий и над целевым использованием выделенных ресурсов;

§ осуществлять методическую работу и координацию деятельности органов местного самоуправления по вопросам выполнения переданных государственных полномочий.

Расходы федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации по обеспечению осуществления государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления, учитываются в соответствии с номенклатурой статей бюджетной классификации Российской Федерации.

При утверждении бюджета уполномоченные органы местного самоуправления представляют органам государственной власти обоснование потребностей и расчет финансовых средств, необходимых для осуществления соответствующих государственных полномочий. В случае если расходы на реализацию отдельных государственных полномочий превысили размер переданных в местный бюджет финансовых средств, исчисленных исходя из действующих нормативов, органы местного самоуправления имеют право на получение компенсации дополнительных затрат. Для этого представительный орган местного самоуправления направляет уполномоченному органу государственной власти обоснование перерасхода финансовых средств и требование о возмещении дополнительных затрат на реализацию отдельных государственных полномочий. В случае отказа от удовлетворения указанного требования спорный вопрос может быть решен в судебном порядке.

Органы местного самоуправления не имеют права использовать материальные и финансовые средства, переданные им для осуществления государственных полномочий, не по целевому назначению.

Органы местного самоуправления и вышестоящие органы управления могут взаимодействовать не только на основе четкого разделения полномочий. По целому ряду текущих вопросов целесообразно использовать иные, более оперативные формы. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления (без взаимной передачи друг другу полномочий) должно строиться на принципах добровольности, законности и повышения эффективности управления. Основные формы такого взаимодействия ¾ договоры, соглашения, участие в совместных комиссиях, комитетах, организациях, выполняющих общие задачи.

Если совместная деятельность в определенной сфере требует детального определения прав, обязанностей и ответственности, а также связана с выделением материально-финансовых средств, предпочтительной формой взаимодействия является договор.

Если вопросы взаимодействия не требуют выделения дополнительных материально-финансовых ресурсов, помимо запланированных бюджетных и внебюджетных расходов, целесообразно использовать форму соглашения.

Совместные комиссии, комитеты, рабочие группы создаются как для организации постоянного взаимодействия, так и на определенный срок для решения конкретных вопросов, например для подготовки проектов договоров и соглашений и т. п. Договоры и соглашения подписываются главами исполнительных органов власти, но в ряде случаев, установленных законом, вступают в силу только после утверждения представительными органами власти и после официального опубликования в средствах массовой информации. Договоры и соглашения в обязательном порядке должны определять источники финансирования совместных мероприятий и иных актов взаимодействия государственных и муниципальных органов власти и устанавливать обязательства сторон по обеспечению деятельности материально-финансовыми ресурсами.

Заключение соглашений и договоров может использоваться для проведения социально-экономических экспериментов в рамках отдельно взятого субъекта Федерации с тем, чтобы удачные экономические модели, инициативы, новшества распространять по всей стране.

Среди перспективных сфер применения договоров и соглашений можно выделить:

§ разработку и реализацию долгосрочных программ и планов социально-экономического развития территорий;

§ решение таких вопросов, где четкое разделение или передача полномочий невозможны или не состоялись по различным причинам;

§ урегулирование и предотвращение региональных конфликтов

§ урегулирование взаимоотношений внутри сложносоставных субъектов (краев, областей и входящих в их состав автономных округов);

§ налаживание кооперации и взаимодействия между территориями и субъектами хозяйствования;

§ изменение территориального устройства государства, укрупнение субъектов Российской Федерации;

§ оптимизацию структуры органов исполнительной власти и совершенствование системы управления, например наделение реальными функциями и полномочиями института федеральных округов.

__________________

¹ Бабун Р. В. Организация местного самоуправления: учебное пособие. СПб.: Питер, 2005. С. 16.

² Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении и методах хозяйства. Обнинск: Институт муниципального управления, 1995.

³ Лекции по экономике города и муниципальному управлению / под ред. А. С. Пузанова. М.: Фонд «Институт экономики города», 2004. С. 31.

⁴ Государственные и муниципальные финансы: учебник / под общ. ред. И. Д. Мацкуляка. М.: Изд-во РАГС, 2003.

⁵ Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении и методах хозяйства. Обнинск: Институт муниципального управления, 1995.

⁶ Бабун Р. В. Организация местного самоуправления: учебное пособие. СПб.: Питер, 2005.

⁷ Закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 8 октября. Статья 19, пункт 1.

⁸ Система муниципального управления: учебник для вузов / под ред. В. Б. Зотова. 2-е изд., доп. и перераб. М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2006. С. 54.