Институт сельских старост: практика и перспективы развития

Сельский староста-институт общественной жизни малых сел, сочетающий в себе функции исполнительной и распорядительной власти в системе местного самоуправления. Главное предназначение старост - содействовать участию населения в осуществлении местного самоуправления.

Данный институт не новый для современной практики российского местного самоуправления, история его становления началась в период муниципальной реформы 90-х гг. XX в. На сегодняшний день уже есть примеры субъектов РФ, где существует многолетний опыт функционирования сельских старост на местном уровне власти. Богатый опыт здесь может продемонстрировать Владимирская область, где первые выборы сельских старост состоялись осенью 1995 г.

В настоящее время институт сельских старост на муниципальном уровне власти получает все большее распространение. В ходе территориального реформирования местного самоуправления в рамках Федерального закона № 131 -ФЗ роль сельских старост начала усиливаться. В удаленных от центра и малочисленных населенных пунктах они стали реальными и действенными представителями местной власти. Значимость деятельности этого института становится особенно актуальной в усло­виях отсутствия местных советов в небольших сельских населенных пунктах.

Причины, по которым институт сельских старост постепенно внедряется в жизнь, многообразны, но главная и конечная цель их деятельности заключается в реальном приближении местных органов власти к жителям. В некоторых регионах необходимость учреждения института сельских ста рост аргументируют экономической целесообразностью. Основная цель таких преобразований - экономия финансовых ресурсов. Среди регионов, поддерживающих институт сельских старост,-Ульяновская, Ивановская области, Алтайский край. Согласно Закону Ульяновской области от 06.10.2011 № 168-ОЗ "О сельских старостах"должность сельского старосты создается для оказания в границах отдельных сельских населенных пунктов Ульяновской об­ласти содействия губернатору области в реализации его полномочий в сфере орга­низации местного самоуправления.

Сельский староста призван повысить качество исполнения органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения на террито­рии поселения, в состав которого входит несколько населенных пунктов.

Должность старосты - выборная, староста избирается населением из наиболее почетных и достойных жителей села. Так, в Ульяновской области из 21 старосты 19 -фермеры, которые знают, что такое жизнь на селе, и уже решают местные проблемы. К настоящему моменту многие муниципалитеты принимают свои нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность института старост на муниципаль­ном уровне власти. Есть и примеры (хотя пока еще немногочисленные) субъектов РФ, которые разрабатывают такие законы на региональном уровне.

Следует отметить, что правовое регулирование статуса сельского старосты в ре­гионах не отличается единообразием. В одних муниципальных образованиях старо­сты избираются напрямую населением, в других назначаются. Полномочия старост также весьма разнообразны. В основном это:

· организация людей для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; в обеспечение пожарной безопасности;

· работа добровольных формирований населения по охране общественного по­рядка;

· участие в благоустройстве, уборке территорий.

ПРИМЕР: В муниципальном образовании Гвардейский район институт сельского старосты был вве­ден еще в 2002 г. постановлением администрации муниципального образования Гвардей­ский район от 14.10.2002 № 1089 «Об утверждении Положения "О старостах сельских на­селенных пунктов"». Согласно данному Положению староста сельского населенного пун­кта назначается управляющим поселковым (сельским) округом по согласованию с главой муниципального образования сроком на два года и представляет интересы жителей в управлении сельского округа и администрации района. Кроме того, решает задачи мест­ного значения в плане организации и осуществления мер по обеспечению общественно­го порядка, противопожарной безопасности, норм общежития, благоустройства терри­тории населенного пункта, приусадебных участков, рассматривает споры и жалобы, при­нимает участие в решении социальных вопросов (например, в части принятия совместно суправлением сельского округа мер по социальной поддержке граждан, в первую очередь престарелых, одиноких инвалидов, многодетных семей).

Интересен опыт функционирования деятельности сельских старост поселения Калининец Наро-Фоминского муниципального района Московской области. В соответствии с Поло­жением о старостах сельских населенных пунктов городского поселения Калининец, при­нятым решением Совета депутатов городского поселения Калининец Наро-Фоминского муниципального района от 08.08.2007 № 6/25, староста избирается населением, постоян­но проживающим на территории села, деревни городского поселения Калининец, на срок полномочий органов местного самоуправления (на четыре года) на один или несколько населенных пунктов. Старостой может быть избран житель деревни, села, достигший 21 года, имеющий постоянную регистрацию на административной территории городского поселения Калининец. В задачи старост входит оказание содействия в решении вопросов местного значения, организация на добровольных началах трудового участия населения в работах по строительству, ремонту, благоустройству и озеленению общественных мест. Кроме того, староста выполняет такие немаловажные функции, как: оказание содействия администрации поселения и коммунальным службам в организации сбора мусора, содержании водопроводных сетей в сельских населенных пунктах; оказание содействия органам милиции в создании добровольных дружин и укреплении общественного порядка, соблюдении паспортного режима.

Согласно положению"О старостах поселения Сасовского муниципального района Рязан­ской области" утв. решением Совета депутатов муниципального образования Берестянское сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области от 26.03.2012 № 7, в Берестянском сельском поселении староста избирается посредством проведения открытого голосования на собрании граждан. Старостой может быть избран любой житель поселения, достигший возраста 18 лет.

Сельские старосты осуществляют свою деятельность на возмездной либо безвозмездной основе.

ПРИМЕР: Согласно ст. 3 Закона Алтайского края от 07.06.2012 № 45-ЗС "О старосте сельского насе­ленного пункта Алтайского края"расходы на исполнение старостой своих полномочий на оплачиваемой основе осуществляются в пределах установленных администрацией Алтайского края нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления.

Регионами также могут быть предусмотрены меры социальной поддержки сель­ских старост. Более подробно об организации работы института сельских старост, мерах их социальной поддержки на примере Ульяновской области смотри в этом журнале нас.91.

Анализ нормативных правовых актов позволяет сделать вывод о различном под­ходе к правовому и организационному оформлению деятельности института сельских старост в регионах. Свои особенности имеются и в самой процедуре выбора сельских старост. Много вопросов связано и с финансовыми основами их деятельности.

ПРИМЕР: В Ленинградской области при обсуждении законопроекта о сельских старостах называлась цифра 200 млн руб., которая потребуется на реализацию данной инициативы. В селах Ленинградской области работают около 1400 старост.

Очевидно, что в условиях дотационности сельских населенных пунктов обеспечить полноценное функционирование деятельности сельских старост без дополнительно­го финансирования будет затруднительно. Учитывая, что в настоящее время институт сельских старост получает все большее распространение, целесообразно изучить уже имеющийся опыт российской муниципальной практики, накопленный в данной сфере, и на его основе выработать предложения по правовому регулированию статуса сельских старост, организационным, финансовым основам их деятельности с возможной дальнейшей разработкой модельного закона субъекта РФ о сельских старостах.

Дальнейшее совершенствование территориальной организации местного само­управления объективно требует более четкой правовой регламентации самого про­цесса преобразования муниципальных образований, оптимизации территориальной организации местного самоуправления.

В целях решения указанных вопросов предлагается: О на федеральном уровне урегулировать вопрос об уточнении критериев при наделении муниципального образования статусом городского округа; О рассмотреть возможность правового закрепления в Федеральном законе № 131 –ФЗ иных форм преобразования муниципальных образований, помимо указанных в ст. 13, в частности:

· объединение муниципального района и всех поселений в единый городской округ;

· разделение городского округа на муниципальный район и входящие в него поселения;

· объединение и разделение городских округов;

· осуществлять мониторинг и оценку населением целесообразности и обоснован­ности муниципально-территориальных преобразований в субъектах РФ;

· для осуществления мониторинга реализации механизма формирования единой администрации муниципального района и поселения, являющегося его адми­нистративным центром, проработать предложения по совершенствованию за­конодательства в этой сфере;

· рассмотреть возможность внесения изменений в Федеральный закон № 131 -ФЗ, направленных на возвращение к практике непосредственного учета мнения населения;

· обобщить и выработать предложения по правовому регулированию статуса сельских старост, организационным, финансовым основам их деятельности.

РАЗДЕЛ V ПЕРСПЕКТИВЫ ИЗМЕНЕНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА РОССИИ

Тема 16 Пути и варианты изменения федеративного устройства России

Укрупнение регионов. Федеративное устройство России на основе экономического районирования. Территориальное устройство и вопрос столицы государства. Перспективные центры новых субъектов Федерации.

Для России, являющейся федеративным государством с самым большим в мире числом субъектов, чрезвычайно важно развитие межрегиональных связей. Анализ основных положений региональной политики показывает, что в них фиксируется целый ряд задач и полномочий, которые, являясь предметами совместного ведения федерального центра и субъектов Федерации, наиболее полно могут быть реализованы на межрегиональном уровне.

Новыми формами сотрудничества регионов являются учрежденные в начале 90-х годов межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия - образованные "снизу" добровольные объединения субъектов РФ, имеющие целью решение общих региональных проблем социально-экономического развития.

Ассоциации в значительной мере являются плодом экономического районирования, взятым на вооружение еще советским государством. С учетом хозяйственных и природных особенностей на территории РСФСР было образовано 10 крупных экономических районов: Центральный, Центрально-Черноземный, Волго-Вятский, Северо-Западный, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский и Дальневосточный. Сегодняшние ассоциации – это в значительной мере продолжение экономических районов, подчас территориально с ними совпадающее (Северо-Запад, Большая Волга, Сибирское соглашение, Черноземье и др.). Это свидетельствует о том, что сама идея экономического районирования оказалась плодотворной, более того, она реально учитывала особенности тогдашних административно-территориальных единиц и необходимость более эффективного управления ими.

Ключевые направления деятельности ассоциаций во многом обуславливаются спецификой их ЭГП, специализацией хозяйственного комплекса, территориальными интересами и проблемами. Например, ассоциация "Северо-Запад" специализируется на промышленной и транспортной политике, "Большая Волга" - сельскохозяйственной и экологической, "Дальний Восток и Забайкалье" - топливно-энергетической, таможенной политике, а также политике по сотрудничеству со странами АТР.

Развитие такой формы межрегионального сотрудничества, как ассоциации экономического взаимодействия, могут способствовать решению целого ряда задач: достижение минимального уровня самодостаточности и/или формирование достаточного потенциала обмена; решение общих региональных проблем; защита (или создание) внутреннего регионального рынка; разработка региональных программ развития, максимально учитывающих специфику региона; представительство в органах государственной власти; проведение протекционистской политики в отношении решений федеральных властей.

Однако в настоящее время использование потенциальных возможностей Ассоциаций экономического взаимодействия, а также межрегионального сотрудничества в рамках СНГ, сдерживается следующими факторами:

- не сформирована законодательная база для регламентации деятельности Ассоциаций экономического взаимодействия;

- не обеспечено соответствующими регламентными нормами участие Ассоциаций в разработке политики экономических реформ, в формировании концепции развития межбюджетных отношений и бюджетного федерализма в России;

- сохраняется расхождение и несогласованность национальных хозяйственных законодательств;

- отсутствует эффективная координация действий федеральных и региональных органов в сфере законодательного регулирования внешнеэкономической деятельности.

В мае 2000 г. указом Президента Российской Федерации было учреждено семь федеральных округов:

Центральный федеральный округ: Белгородская область, Брянская область, Владимирская область. Воронежская область, Ивановская область, Калужская область, Костромская область, Курская область, Липецкая область, Московская область, Орловская область, Рязанская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Тульская область, Ярославская область, г. Москва. Центр федерального округа - г. Москва.

Северо-Западный федеральный округ: Республика Карелия, Республика Коми, Архангельская область, Вологодская область, Калининградская область, Ленинградская область, Мурманская область, Новгородская область, Псковская область, г. Санкт-Петербург, Ненецкий автономный округ. Центр федерального округа - г. Санкт-Петербург.

Южный федеральный округ: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия - Алания, Чеченская Республика, Краснодарский край, Ставропольский край, Астраханская область, Волгоградская область, Ростовская область. Центр федерального округа - г. Ростов-на-Дону.

Приволжский федеральный округ: Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Татарстан (Татарстан), Удмуртская Республика, Чувашская Республика - Чаваш республики, Кировская область, Нижегородская область, Оренбургская область, Пензенская область, Пермская область, Самарская область, Саратовская область, Ульяновская область, Коми-Пермяцкий автономный округ. Центр федерального округа - г. Нижний Новгород.

Уральский федеральный округ: Курганская область, Свердловская область, Тюменская область, Челябинская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ. Центр федерального округа - г. Екатеринбург.

Сибирский федеральный округ: Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Тыва, Республика Хакасия, Алтайский край, Красноярский край, Иркутская область, Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область, Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Эвенкийский автономный округ. Центр федерального округа - г. Новосибирск.

Дальневосточный федеральный округ: Республика Саха (Якутия), Приморский край, Хабаровский край, Амурская область, Камчатская область, Магаданская область, Сахалинская область, Еврейская автономная область, Корякский автономный округ, Чукотский автономный округ. Центр федерального округа - г. Хабаровск.

Какова же цель создания семи округов? В Указе Президента Российской Федерации (13.05.2000) № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» отмечено, что округа создаются: «в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений».

Таким образом, нельзя говорить о том, что Указом Президента РФ введены новые единицы территориального деления страны. Обобщение статистической информации и координация деятельности территориальных подразделений федеральных органов государственной власти - это еще не основание для того, что бы называть новую схему «системой территориального управления». Конечно же, с политической точки зрения федеральные округа приобрели гораздо большее значение, нежели экономические районы, но формально деление страны на экономические районы не отменено.

Учреждение федеральных округов хотя и не затрагивает сложившегося административно-территориального деления России, объективно направлено на выработку модели административного управления макрорегионами, являющегося удобной формой укрепления вертикали государственной власти.

На очевидную несовершенность административно-территориального устройства России указывает наличие внутри некоторых краев и областей равноправных с ними по конституции автономных округов. Такая расбалансированность в рамках Федерации способствует местным сепаратистским настроениям, например, в Красноярском крае со стороны входящего в него Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, а в Тюменской обл. – Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского округов. “Пестрота” статуса субъектов Федерации, позволяющая говорить о неравноправии, и неопределенность в правовом положении отдельных субъектов, а также слишком большое их число - 88, затрудняют эффективное управление регионами.

В Совете Федерации и Государственной думе неоднократно высказывалась мысль о целесообразности укрупнения регионов и уменьшения их числа.

Интеграция субъектов Федерации – это серьезная задача на современном этапе развития российской государственности. Историческая, географическая, природно-ресурсная, демографически-языковая общность, политические, хозяйственные, транспортные, торгово-финансовые связи, общие проблемы и интересы не могут не вести к интеграции территориально-близких субъектов Федерации. Не случайно, в одном из проектов Конституции РФ, который был подготовлен Конституционной комиссией в 1993 г., предусматривалось образование из нескольких компактно расположенных краев и областей т.н. “земель” с наделением их правовым статусом субъектов РФ. Однако тогда эти идеи не были востребованы ни властью, ни обществом. До сих пор нет единого мнения по вопросу о необходимости укрупнения: с одной стороны, оно может способствовать разрушению государственного единства России, представлять угрозу ее безопасности и территориальной целостности; с другой - укрупнение является концентрированным выражением права субъектов РФ на объединение, а Конституция РФ в ч. 2 ст. 65 прямо предусмотрела такую возможность.

Главная цель укрупнения – сокращение количества субъектов Федерации. Однако оптимальное количество субъектов РФ не определено. В данном вопросе сложно ориентироваться на зарубежный опыт, ибо в состав современных зарубежных федераций входит различное число субъектов: в США – 50, Австралии – 6, Канаде – 10, Австрии – 9, ФРГ – 16, Бельгии – 3, Индии – 25, Швейцарии - 26 и т.д.

Разнятся и масштабы возможного укрупнения: от радикальных 7-10 губерний у В. Жириновского до 35-40 обновленных субъектов (в частности, А. Тулеев предложил объединить Кемеровскую, Томскую области с Алтайским краем; есть проекты объединения краев и областей с входящими в их состав автономными округами).

Процесс укрупнения регионов России, стартовавший несколько лет назад с образованием семи федеральных округов, в декабре 2003 г. получил продолжение в объединении или поглощении крупными субъектами мелких автономий. Будучи инициирован Президентом России В. В. Путиным, он был поддержан рядом губернаторов.

Так, с 1 декабря 2005 г. появился новый субъект Федерации – Пермский край (референдум по объединению Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа прошел в декабре 2003 г.). Кроме того, в ближайшие годы на карте России появятся: с 1 января 2007 г. – Красноярский край (референдум по объединению Красноярского края, Эвенкийского и Таймырского автономных округов прошел в сентябре 2005 г.); с 1 января 2008 г. Камчатский край (референдум по объединению Камчатской области и Корякского автономного округа состоялся в октябре 2005 г.).

Укрупнение субъектов Федерации необходимо, но происходить оно должно с учетом всей совокупности факторов, оказывающих влияние на данный процесс.

Тема 17 Условия, результаты и последствия изменения административно-территориального устройства страны

Федерализм и развитие местного самоуправления – непременные условия нового территориального устройства. Предложения по решению национального вопроса в новом территориальном устройстве страны. Экономическая самодостаточность и выравнивание потенциала новых субъектов Федерации. Создание научной системы административно-территориального устройства страны на всех уровнях. Внешние факторы, влияющие на территориальное устройство России.