Пути повышения устойчивости финансовой системы

По мнению экспертов Мирового банка, существует ряд принципов эффективного управления доходами и расходами бюджетов, использование которых повышает устойчивость финансовой системы страны. К таким принципам относятся:

1) финансовая прозрачность, которая должна обеспечиваться открытостью деятельности органов власти по разработке, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов; общедоступностью информации о состоянии и тенденциях развития общественных финансов;

2) долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджетов, основанная на прогнозировании основных параметров бюджетной системы на средне- и долгосрочную перспективу; систематическом анализе и учете рисков для бюджетной системы, в том числе возникающих вследствие принятых решений или средне- и долгосрочных обязательств; создании и поддержании необходимых финансовых резервов (стабилизационные и резервные фонды);

3) эффективная система межбюджетных отношений, которая подразумевает законодательно закрепленные, стабильные и предсказуемые финансовые взаимоотношения между различными органами власти; сбалансированное и взаимоувязанное разграничение расходных обязательств и доходов между бюджетами разных уровней; наличие стимулов для повышения эффективности управления региональными финансами и санкций, обеспечивающих соблюдение финансовой дисциплины;

4) среднесрочное финансовое планирование, реализуемое путем составления и утверждения годового бюджета в рамках бюджетных проектировок на средне- и долгосрочную перспективу; ежегодного обновления и продления среднесрочных бюджетных проектировок; установления для ведомств «потолков» расходов на среднесрочный период;

5) бюджетирование, ориентированное на результаты (БОР), которое должно заключаться в установлении для каждого ведомства определенной системы целей и ожидаемых результатов деятельности; обеспечении самостоятельности, мотивации и ответственности ведомств для достижения поставленных целей; использовании конкурентных принципов распределения бюджетных средств, в том числе в соответствии с объемом и качеством реально предоставленных общественных услуг.

Данные принципы начинают все больше внедряться в бюджетную политику развитых стран.

Негативный опыт ряда стран (СССР, Венесуэла, Мексика) показал, что нельзя допускать ситуации, когда выполнение бюджетных обязательств, сохранение финансовой стабильности страны зависят от динамики труднопрогнозируемого параметра (мировых цен на сырье), которым никто не может управлять. Отсутствие «подушки безопасности» привело к дестабилизации финансовой системы СССР в середине 1980-х годов, когда мировые цены на нефть упали в 3,5 раза. Поэтому в ряде стран в 1980 — 1990-х годах стали создаваться стабилизационные фонды. К 2007 г. подобные фонды имелись в бюджетных системах 15 стран. Самые крупные по размерам стабфонды (они именуются фондами будущих поколений) существуют в ОАЭ (875 млрд долл.), Норвегии (400 млрд долл.). Источником этих фондов являются дополнительные доходы, получаемые вследствие благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры по сырьевым товарам (нефть, газ, металлы и т.п.).

В зарубежной практике используются два типа стабилизационных фондов:

- фонды, выполняющие стабилизационные функции. Цель их создания — стабилизация государственных расходов в годы экономического спада или ухудшения благоприятной конъюнктуры на мировых сырьевых рынках (Венесуэла, Колумбия, Кувейт, Нигерия, Норвегия, Чили);

- фонды, формируемые для создания стратегических финансовых резервов в целях решения в перспективе экономических и социальных проблем будущих поколений, поддержания благосостояния граждан в то время, когда запасы природных ресурсов будут исчерпаны (Кирибати, Кувейт, Оман, Папуа-Новая Гвинея, штат Аляска в США).

Практика показала, что функционирование стабилизационных фондов (стабфондов) связано с рядом проблем. С одной стороны, велики риски, что средства будут разворованы или вложены в неэффективные проекты, финансируемые государством. С другой стороны, крупные финансовые ресурсы, накопленные в стабилизационных фондах, затрудняют ограничения бюджетных обязательств, поскольку министерству финансов бывает сложно устоять перед давлением руководителей ведомств, политического лобби, парламентариев, требующих выделить ассигнования на те или иные цели. Кроме того, при управлении стабфондом важно обеспечить высокую ликвидность размещаемых средств. Такое возможно только при использовании абсолютно надежных, но поэтому низкодоходных финансовых инструментов, что в условиях высокой инфляции приводит к бюджетным потерям государства.

Указывая на все эти проблемы, эксперты Международного валютного фонда (МВФ) считают, что средства стабфондов нельзя без особой нужды в значительных размерах расходовать на текущие нужды, потому что это приведет к укреплению курса национальной валюты, что, в свою очередь, подорвет конкурентоспособность несырьевых отраслей, создаст бюджетные обязательства, выполнитькоторые при неблагоприятной конъюнктуре рынка сырья окажетсяневозможно.

Государственный стабилизационный фонд России начал работать с 1 января 2004 г. Было решено направлять в него часть сверхдоходов от продажи нефти. В качестве линии отсечения в 2004 г. была выбрана цена 20 долл. за баррель (средняя фактическая мировая цена нефти в 1994—2003 гг.). Благодаря высоким мировым ценам на нефть и газ размеры стабфонда быстро росли. По состоянию на 1 января 2009 г. в нем была накоплена сумма, превышающая 15% ВВП, или более 225 млрд долл.2 (для сравнения: в 2007 г. расходы федерального бюджета составили около 20% ВВП, в 2006 г. — 16% ВВП). В целях сохранения накопленных средств от инфляции, уменьшения валютных рисков с июля 2006 г. Деньги стабфонда были переведены в иностранную валюту: 45% средств хранится в долларах США, 45% — в евро и 10% — в фунтах стерлингов.

Первоначально средства стабфонда расходовались на выплату российского внешнего долга. Таким образом, правительство пыталось не допустить быстрого укрепления курса рубля, которое негативно сказывалось на доходах экспортеров. В 2005 г. досрочно в полном объеме был погашен долг перед МВФ, а в июне 2006 г. Россия полностью рассчиталась с долгами СССР перед Парижским клубом кредиторов.

После радикального снижения внешней государственной задолженности встал вопрос об использовании огромных средств стабфонда на развитие экономики. В 2007 г. было принято решение о разделении стабфонда на две части — Резервный фонд (для минимизации отрицательных последствий падения цен на нефть) и Фонд национального благосостояния. Поэтому с 1 января 2008 г.

Стабфонд России прекратил свое существование. Установлено, что деньги Резервного фонда будут неприкосновенны, они смогут изыматься для поддержания федерального бюджета только в случае существенного падения цен на нефть.

Управление средствами Резервного фонда осуществляется двумя способами. По первому способу купленная за счет средств Резервного фонда иностранная валюта будет размещаться на счетах, открытых в Центробанке, который будет уплачивать за пользование этими средствами проценты. Второй способ размещения предусматривает, что средства Резервного фонда инвестируются в определенные виды финансовых активов, номинированных в иностранной валюте (ценные бумаги ряда государств, долговые обязательства международных финансовых организаций, депозиты в иностранных банках и кредитных организациях).

К долговым обязательствам иностранных государств, в которые могут размещаться средства Резервного фонда, относятся облигации правительств Австрии, Бельгии, Великобритании, Германии, Дании, Ирландии, Испании, Канады, Люксембурга, Нидерландов, США, Финляндии, Франции и Швеции. Для вложений в финансовые активы установлены максимальный и минимальный пределы в общем объеме размещенных средств. Так, минимальная доля долговых обязательств иностранных государств составляет 50%, максимальная доля — 100%. Для долговых обязательств иностранных государственных агентств и центральных банков «потолок» ниже: он установлен на уровне 30%. Максимальная доля долговых обязательств международных финансовых организаций не может превышать 15%, а максимальная доля депозитов в иностранных банках и кредитных организациях — 30%.

По мнению экспертов Минфина России, минимальная величина Резервного фонда должна составлять не менее 7—13,5% ВВП.

Это позволит поддерживать текущие расходы бюджета на неизменном уровне в течение трех лет в случае серьезного падения цен на нефть.

Что касается Фонда национального благосостояния, то, с точки зрения специалистов Академии народного хозяйства при Правительстве РФ, наиболее эффективным способом использования его средств является рефинансирование пенсионной системы. Это очень острая проблема, поскольку, по оценкам Минфина, к 2015 г. дефицит Пенсионного фонда России составит 2% ВВП, а к 2020 г. — более 3%1. Средства Фонда национального благосостояния должны также идти на проекты, которые российский бизнес финансирует слабо: инвестиции в дороги, инновационный сектор, высокие технологии.

С развитием экономики существенно возрастают финансовые возможности государства. Значительные размеры финансовых потоков остро ставят вопрос об уменьшении потерь и целевом использовании бюджетных средств. По данным Федеральной службы финансово-банковского надзора РФ, нецелевое использование средств федерального бюджета России составляет около 4% его расходной части.

К основным причинам нерационального использования и потерь бюджетных средств можно отнести следующие.

1. Низкую прозрачность закупок для государственных нужд, а также злоупотребления и коррупцию в этой сфере. Совокупные потери государственного сектора от осуществления закупок по завышенным ценам составили в 2006 г. более 300 млрд руб. В среднем цены при госзакупках оказались выше рыночных на 16%.

2. Нестыковку различных законодательных актов, регулирующих использование бюджетных средств.

3. Потери бюджетных средств при реализации субсидиарной ответственности государства по несанкционированным им обязательствам бюджетных учреждений. Дело в том, что из-за несовершенства законодательства все риски и издержки, связанные с участием бюджетных учреждений в предпринимательской деятельности, несет государство.

4. Доходы бюджетных учреждений от оказания платных услуг остаются в их распоряжении и не зачисляются в бюджет. У некоторых получателей средств федерального бюджета доходы из внебюджетных источников превосходят бюджетное финансирование в тысячи раз.

5. Различные махинации при использовании бюджетных средств.

К наиболее типичным из них относятся:

- задержка в распределении полученных бюджетных ассигнований, их «прокручивание» в целях получения дохода;

- размещение бюджетных кредитных средств не на счетах территориальных подразделений ЦБ, а в коммерческих банках, причем без должного конкурсного отбора самих банков;

- направление средств из бюджетных кредитов в уставные фонды коммерческих структур;

- раздача средств из бюджетных ассигнований в виде кредитов коммерческим структурам, не имеющим отношения к выполнению целевых программ;

- несоблюдение регламента рассмотрения заявок на бюджетные кредиты и их выделения (без обсуждения на конкурсной комиссии, по единоличным решениям должностных лиц).

Исходя из мирового опыта, основными направлениями сокращения потерь бюджетных средств являются:

- отделение ведомств, в интересах которых осуществляются госзакупки, от организации и проведения конкурсных торгов;

- усиление административной и уголовной ответственности за сговор между чиновниками и поставщиками продукции для государственных нужд;

- переход к зачислению всех доходов, которые получают бюджетные учреждения от платных услуг и другой коммерческой деятельности, в бюджет;

- совершенствование законодательной базы по проведению госзакупок и предоставлению дотаций и субсидий.