Принципов бюджетной системы РФ

Если классификация нужна для того, чтобы построить бюджеты по единому образу и подобию, то принципы - это основополагающие идеи, которые должны способствовать правильной работе бюджетов, своего рода заповеди, без соблюдения которых финансовый организм государства будет работать себе во вред.

Принципы подробно раскрыты в статьях БК, покажем только некоторые их составляющие.

1. Идея, в силу которой устанавливается единый порядок формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы РФ, лежит в основе принципа единства бюджетной системы РФ.

2. Идея о том, что доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов должны быть закреплены за каждым отдельно взятым бюджетом, равно как и полномочия ответственных органов по наполнению бюджетов, расходованию бюджетных средств и финансированию дефицита соответствующего бюджета, лежит в основе принципа разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ.

3. Идея, согласно которой органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных Кодексом, входит в состав принципа самостоятельности бюджетов.

4. Мысль, в силу которой соглашения между органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие Кодексу, являются недействительными, является составной частью принципа равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований.

5. Требование в обязательном порядке и полном объеме отражать в соответствующих бюджетах все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов образует принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов.

6. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета - принцип сбалансированности бюджета.

7. Достижение результата с использованием наименьшего объема средств - принцип эффективности использования бюджетных средств.

8. Расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета - принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов.

9. Обеспечение доступа к информации, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на едином портале бюджетной системы РФ - принцип прозрачности (открытости).

10. Реалистичность расчета доходов и расходов бюджета - принцип достоверности бюджета.

11. Бюджетные ассигнования доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования - принцип адресности и целевого характера бюджетных средств.

12. Получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся - принцип подведомственности расходов бюджетов.

13. Зачисление всех кассовых поступлений на единый счет бюджета РФ - принцип единства кассы.

II. Доходы бюджетов

Формирование доходов бюджетов основывается на бюджетном законодательстве и законодательстве об обязательных платежах. К последнему прежде всего относятся налоговое законодательство и Федеральный закон от 24.07.2009 N 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования".

Денежные средства считаются поступившими в доходы соответствующего бюджета бюджетной системы РФ с момента их зачисления на единый счет этого бюджета.

Кодекс разделяет доходы бюджетов на налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления. Так, налоговыми являются доходы не только от всех видов налогов, действующих в РФ, но и доходы от сборов, а также пеней и штрафов по ним. Ко второму виду можно, например, отнести средства самообложения граждан - это источник неналоговых доходов местных бюджетов, представляющий собой разовые платежи целевого назначения. К безвозмездным поступлениям относятся, например, дотации из других бюджетов бюджетной системы РФ.

К формированию неналоговых доходов бюджетов имеют прямое отношение нормативные правовые акты, устанавливающие суммы штрафов, взыскиваемых в качестве наказания за совершение того или иного правонарушения, а также иные суммы принудительного изъятия, например, средства, полученные в возмещение вреда. В БК содержатся правила распределения сумм штрафов по бюджетам бюджетной системы РФ. Например, суммы штрафов за нарушение законодательства РФ о рекламе и неисполнение предписаний антимонопольного органа зачисляются:

- в федеральный бюджет - по нормативу 40%;

- в бюджет субъекта РФ, на территории которого зарегистрированы юридические лица или индивидуальные предприниматели, допустившие нарушение законодательства РФ о рекламе, - по нормативу 60%.

Кодекс помимо налоговых, неналоговых доходов и безвозмездных поступлений отдельно называет собственные доходы бюджетов, в состав которых входят только те поступления, подпадающие под общепринятую классификацию, которые зачисляются в эти бюджеты полностью.

Все классифицируемые таким образом доходы Кодекс разделяет на доходы:

1) федерального бюджета;

2) бюджетов субъектов РФ;

3) местных бюджетов.

Рассмотрим их по отдельности.

1. В Кодексе перечислены все налоговые и неналоговые доходы федерального бюджета. Например, к первым относится налог на прибыль организаций, который зачисляется в федеральный бюджет по нормативу 100%. Ко вторым - таможенные пошлины и таможенные сборы, зачисляемые в федеральный бюджет по нормативу 100%.

В БК определены полномочия РФ по формированию доходов бюджетов, в сущности, это совокупность ограничений, которые Кодекс накладывает на установление новых налогов, их отмену или изменение, а также на любые изменения законодательства, которые приводят к изменению доходов бюджетов бюджетной системы РФ.

2. По той же схеме регулируются доходы бюджетов субъектов РФ. В Кодексе закреплены все налоговые и неналоговые доходы субъектов РФ. Например, к первым относится налог на имущество организаций, зачисляемый в бюджет субъекта федерации по нормативу 100%. Ко вторым - плата за негативное воздействие на окружающую среду, зачисляемая в бюджет субъекта по нормативу 40%, а если это город федерального значения, то 80% (в федеральный бюджет зачисляется 20%, в бюджеты муниципальных районов и бюджеты городских округов зачисляется 40%).

В БК определены полномочия субъектов РФ по установлению нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты. В сущности, это закрепление права субъекта РФ делиться с местными бюджетами доходами от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащими зачислению в бюджет субъекта РФ. В отношении отчислений от налога на доходы физических лиц закрепляется уже не право, а обязанность - в местные бюджеты должно зачисляться не менее 20% налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ от указанного налога.

Полномочия субъектов РФ по формированию доходов бюджетов субъектов РФ также представляют собой совокупность правил и ограничений, которые Кодекс накладывает на субъектов РФ в сфере регионального законотворчества, затрагивающего налоги и сборы, изменяющего доходы бюджетов бюджетной системы РФ.

3. Регулирование доходов местных бюджетов подчиняется той же логике.

В отношении налоговых доходов следует отметить, что к ним отнесены не только поступления от местных налогов (норматив 100%), но и от федеральных тоже по установленным нормативам, например, от федерального налога на доходы физических лиц 10% поступает в бюджеты поселений. По отдельности Кодексом урегулированы налоговые доходы муниципальных районов и городских округов.

Неналоговые доходы местных бюджетов перечислены в БК с учетом особенностей соответствующих доходов, поступающих в бюджеты муниципальных районов, городских округов и поселений.

Кодекс закрепляет полномочия муниципального района по установлению нормативов отчислений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов в бюджеты поселений, а также полномочия муниципальных образований по формированию доходов местных бюджетов.

III. Расходы бюджетов

В БК часто, когда говорится о расходах, используется понятие "бюджетные ассигнования". Кодекс дает ему следующее определение - предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств. Собственно расходы - это и есть те самые обязательства, которые должны быть выполнены в отдельно взятом году отдельно взятым бюджетом, вот почему в Кодексе еще используется понятие "расходные обязательства".

Особенности расходов в бюджетном праве:

1) обладают объемом (это определенная сумма денежных средств);

2) рассчитываются только на финансовый год (ограничены во времени);

3) всегда имеют отношение к конкретному бюджету (привязаны к бюджету);

4) юридически закрепляются как обязательства (другие участники бюджетных отношений имеют право на получение указанных денежных средств).

Виды бюджетных ассигнований перечислены в БК, и первое место в списке занимает оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд.

Оказанию государственных (муниципальных) услуг (выполнению работ) предшествует формирование государственного (муниципального) задания, которое в обязательном порядке должно содержать:

- показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ);

- порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения;

- требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания.

Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (с 1 января 2014 года).

Особенности этих и других видов бюджетных ассигнований регламентированы статьями Кодекса.

Резервные фонды.

В расходной части бюджетов бюджетной системы РФ, за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов, предусматривается создание следующих резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций):

- резервного фонда Правительства РФ;

- резервных фондов высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ;

- резервных фондов местных администраций.

Перечисленные резервные фонды создаются для финансирования непредвиденных расходов, в том числе аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.

Резервный фонд субъекта РФ создается для исполнения расходных обязательств субъекта РФ в случае недостаточности доходов бюджета субъекта РФ для финансового обеспечения расходных обязательств.

Резервный фонд Президента РФ создается для финансового обеспечения непредвиденных расходов. Бюджетные ассигнования этого резервного фонда не могут направляться на проведение выборов, референдумов и освещение деятельности Президента РФ.

Кроме того, существует Резервный фонд, создаваемый в целях покрытия дефицита федерального бюджета (об этом см. ниже).

Много внимания в Кодексе уделяется основаниям возникновения расходных обязательств РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, порядку их исполнения и источникам, за счет которых обязательства должны выполняться. Расходные обязательства подлежат реестровому учету.

IV. Сбалансированность бюджетов

Сбалансированность бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов соответствует суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. Именно так сбалансированность сформулирована в БК. Есть и более простое определение, экономическое - сбалансированный тот бюджет, в котором расходы соответствуют доходам.

Дефицит бюджета - это разница между общим объемом расходов и общим объемом доходов бюджета на очередной финансовый год и плановый период, т.е. когда объем расходов больше, чем объем доходов. Дефицит должен быть утвержден соответствующим нормативным правовым актом о бюджете, в зависимости от уровня бюджета. Например, дефицит федерального бюджета утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Дефицит - показатель регулируемый. Так, дефицит местного бюджета не должен превышать 10 процентов утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Кодексом созданы следующие механизмы достижения сбалансированности:

1) бюджетные кредиты - например, бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета могут предоставляться бюджетные кредиты на срок до трех лет;

2) внутренние и внешние источники финансирования дефицита федерального бюджета, бюджета субъекта федерации и внутренние источники финансирования дефицита местного бюджета;

3) Резервный фонд, формируемый за счет дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами этого фонда;

4) Фонд национального благосостояния, формируемый за счет дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета в случае, если накопленный объем средств Резервного фонда достигает его нормативной величины, и за счет доходов от управления средствами этого фонда (до 1 февраля 2016 года доходы от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния направляются на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета);

5) механизм регулирования долговых обязательств РФ, субъекта РФ, муниципальных образований, состоящий в группировке этих обязательств по видам, срочности и объему, установлении порядка их прекращения, возложении обязанностей по управлению государственным (муниципальным) долгом и ответственности по долговым обязательствам РФ, субъектов РФ и муниципальных образований;

6) механизм регулирования государственных и муниципальных заимствований, предполагающий выпуск ценных бумаг и привлечение кредитов (бюджетных и не только);

7) механизм регулирования внешних долговых требований РФ, т.е. финансовых обязательства иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед РФ как кредитором;

8) межбюджетные трансферты, предоставляемые из федерального бюджета, из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования, из бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;

9) бюджеты государственных внебюджетных фондов, в состав которых входят бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования) и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов (территориальные фонды обязательного медицинского страхования).

Нормативно-правовой минимум

Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // СПС "КонсультантПлюс".

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 02.07.2013) // СПС "КонсультантПлюс".

Рекомендуемая литература

Андреев Ю.Н. О казне как категории частного (гражданского) и публичного (финансового) права // Налоги. 2012. N 3.

Бочкарева Е.А. О совершенствовании финансово-правовых механизмов обеспечения сбалансированности бюджетов в условиях меняющихся межбюджетных отношений // Финансовое право. 2012. N 11.

Голубев А.В. Расходы бюджетов как финансово-правовое понятие // Финансовое право. 2012. N 2.

Голубев А.В. Юридическое выражение адресности расходов бюджетов // Финансовое право. 2012. N 7.

Комягин Д.Л. Бюджет как элемент стратегического планирования // Финансовое право. 2012. N 9.

Комягин Д.Л. Система принципов бюджетного права: российское законодательство и научная доктрина // Реформы и право. 2012. N 4.

Кузьмин И.Ю. Классификация доходов и расходов бюджетов изменилась // Бюджетный учет. 2012. N 2.

Лагутин И.Б. Особенности региональных бюджетных отношений и развитие российской модели бюджетного федерализма // Финансовое право. 2012. N 8.

Макаров А.М. Источников дохода местных бюджетов станет больше // Руководитель бюджетной организации. 2012. N 10.

Публичные финансы и финансовое право: Сборник научных трудов к 10-летию кафедры финансового права Высшей школы экономики / Р.Е. Артюхин, Ю.В. Гинзбург, Ю.В. Гинзбург и др.; под ред. А.Н. Козырина. М.: НИУ ВШЭ, 2012.

Селюков А.Д. Принцип системности в бюджетном праве // Финансовое право. 2012. N 6.