Основы межбюджетных отношений в рф

Межбюджетные отношения— это взаимоотношения м е ж д у фе­деральными органами государственной власти, органами госу-

43

дарственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по поводу регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного про­цесса.

Цель межбюджетных отношений — создание исходных условий для сбалансированности бюджетов на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении минималь­ных государственных социальных стандартов на всей территории страны исходя из имеющегося на соответствующих территориях налогового потенциала.

Межбюджетные отношения основываются на следующих прин­ципах:

• распределения и закрепления расходов бюджетов по определен­ным уровням бюджетной системы РФ;

• разграничения (закрепления) на постоянной основе и распре­деления по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;

• равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

• выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспечен­ности субъектов РФ, муниципальных образований;

• равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федераль­
ным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотноше­
ниях с бюджетами субъектов РФ.

С одной стороны, система межбюджетных отношений во мно­гом зависит от финансовых возможностей федеральной власти, а, с другой — является важным фактором экономического развития и, соответственно, влияет на наполняемость федерального бюд­жета.

Воздействуя на процессы формирования межбюджетных отно­шений путем изменения принципов, методов, способов формиро­вания бюджетных доходов и расходов, государство корректирует установленные бюджетные взаимосвязи, регулирует каналы про­хождения и направления бюджетных потоков, уточняет пропорции распределения централизованных ресурсов и механизмы реали­зации их целевого назначения и, таким образом, обеспечивает управление межбюджетными отношениями.

Естественно, что полного соответствия налогового потенциала и других бюджетных доходов потребностям региональных и мест­ных органов власти достичь трудно, поэтому недостаток средств, как правило, приходится компенсировать за счет финансовых ре-44

сурсов вышестоящих бюджетов. Более того, ресурсы вышестоящих бюджетов могут и должны использоваться в целях воздействия на процесс формирования структуры расходов нижестоящих органов власти, отражающих приоритеты более высоких уровней власти. Организация межбюджетных отношений предполагает суще­ствование единых подходов к организации всех видов финансовой помощи. Она должна в максимальной степени способствовать реализации потенциала их совокупного целенаправленного воздей­ствия на экономику региона. В то же время разработка механизмов бюджетного выравнивания посредством оказания финансовой помощи регионам должна осуществляться таким образом, чтобы способствовать повышению заинтересованности государствен­ной власти на местах в расширении собственной доходной базы, развитии инвестиционной активности, проведении структурных преобразований в экономике регионов.

В России система бюджетного федерализма начала складыва­ется только в начале 90-х гг. XX столетия вместе со становлением в России федеративного государственного устройства. При этом можно выделить несколько этапов развития межбюджетных от­ношений в России.

3.3.1. Этапы реформирования системы межбюджетных отношений в Российской Федерации

В условиях СССР территориальные бюджеты утверждались органами власти и управления более высокого уровня, которые и обеспечивали их сбалансированность путем установления инди­видуальных нормативов формирования доходов и предоставления покрывающих «плановый дефицит» централизованных дотаций. В конечном счете, все бюджеты оказывались сведенными в еди­ный государственный бюджет СССР, за составление и исполнение которого отвечало союзное министерство финансов.

В силу отсутствия каких-либо единых норм закрепления доход­ных источников и расходных полномочий, для каждой админист­ративно-территориальной единицы существовали индивидуальные пропорции распределения налоговых и неналоговых доходов, за счет которых финансировались заранее согласованные расходы. Межбюджетное выравнивание в СССР осуществлялось также путем выделения из бюджета вышестоящего уровня дотаций на финансирование тех или иных расходных статей.

45

Данная система могла функционировать только вусловиях централизованного планирования. Однако, в любом случае, она не обеспечивала эффективного предоставления бюджетных услуг и обшей сбалансированности бюджетной системы, поскольку на региональном и местном уровнях отсутствовали стимулы к эф­фективному использованию бюджетных средств, а бюджетный дефицит и ответственность за его покрытие фактически перекла­дывалисьна вышестоящие бюджеты.

В конце 1 9 9 1 г. начинается п е р в ы й этапреформирования меж­бюджетных отношений в России, который продлился до 1 9 9 4 г. Этот период можно назвать периодом «стихийной» децентрали­зации прежней бюджетной системы, или этапом «стихийного фе­дерализма». В конце 1 9 9 1 г. были приняты законы «Об основах налоговой системы в РСФСР» и«Об основах бюджетного устрой­ства и бюджетного процесса в РСФСР», заложившие фундамент многоуровневой бюджетной системы и обеспечивавшие резкое расширение налогово-бюджетной автономии региональных и мест­ных властей. Однако в условиях экономического и политического кризиса объективно необходимая децентрализация межбюджетных отношений осуществлялась путем компромиссов между центром и регионами.

Ряд республик — Татарстан, Башкортостан, Якутия — прекра­тили перечислять налоги в федеральный бюджет, другие регионы повели борьбу за перераспределение в свою пользу бюджетных доходов. В этот период начался также стихийный процесс разде­ления бюджетных полномочий. На региональный уровень были переданы многие функции и полномочия по социальной защи­те населения, по поддержке сельского хозяйства, решение инве­стиционных проблем и капитальные расходы, за которые ранее отвечало федеральное правительство. В результате резко сталивозрастать расходы регионов, возник бюджетный дефицит.

В большинстве случаев этот бюджетный дефицит практически полностью покрывался за счет дотаций из федерального бюджета, величина которых определялась в абсолютном выражении. Та­кой порядок определения финансовой помощи и согласования бюджетов на федеральном уровне, естественно, не стимулировал стремление к сокращению или оптимизации расходной части ре­гиональных бюджетов, так как нормативы расходов трудно было контролировать. Одновременно отсутствовала и заинтересован­ность регионов в увеличении собственного налогового потенциала, поскольку любое увеличение поступлений от собственных налогов

46

означало сокращение норматива отчислений от федеральных на­логов, которые ежегодно пересматривались.

Таким образом, этап «стихийного федерализма» закрепил идеологию иждивенческого подхода к получению финансовой помощи из федерального бюджета и сопровождался обострением вертикальной и горизонтальной несбалансированности бюджетной системы. Однако этот этап имел важное значение для развития теории, методологии и практики межбюджетных отношений в Рос­сийской Федерации, поскольку, во-первых, достаточно ясно стала проявляться проблема отсутствия единых правил и нормативной базы для формирования региональных бюджетов. Во-вторых, этот опыт дал основу для разработки методологии распределения и расчетов финансовой помощи.

Принятие в конце 1993 г. новой Конституции России и упроче­ние позиций федерального центра привели к упорядочению меж­бюджетных отношений и началу нового, второго этапаих развития. Этот этап начался в 1994 г. и продлился до 1998 г.

Главным достижением этого этапа явилось создание в 1994 г. Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства ко­торого впервые стали распределяться на основе использования специальной формулы. При этом были расширены налоговые пол­номочия региональных и местных органов власти и одновременно начался процесс легализации (в форме договоров и соглашений) ранее неформальных двухсторонних договоренностей между фе­деральным центром и наиболее влиятельными субъектами Феде­рации.

До 1996 г. источником ФФПР являлся налог на добавлен­ную стоимость (НДС) по товарам отечественного производства. В 1994 г. в федеральный бюджет шло 22% поступлений этого нало­га, а в 1995 г. - 27%. Затем фонд формировался за счет 15% общего объема налоговых поступлений в федеральный бюджет (за исклю­чением подоходного налога и ввозных таможенных пошлин).

Существовали и особые правила расходования средств ФФПР. Определение исходной базы для расчета трансфертов производи­лась по формуле, в которую были заложены два основных пара­метра: среднедушевой бюджетный доход и среднедушевой бюд­жетный расход экономического района. За базу прогнозируемых доходов бралась ожидаемая оценка поступления налогов и других бюджетных доходов за предшествующий год. Прогнозируемые рас­ходы бюджетов определялись исходя из общей суммы расходов по отчету за 1991 г. с учетом уточнений с последующей индексацией

47

расходов, а также включением новых видов расходов, появившихся позднее.

До 1997 г. ФФПР состоял из двух частей, предназначенных для финансирования двух типов регионов — «нуждающихся в под­держке» и «особо нуждающихся в поддержке». «Нуждающимся в поддержке» назывался регион, для которого норма средней бюд­жетной обеспеченности на одного жителя была ниже средней по стране. «Особо нуждающимся» являлся такой регион, для кото­рого собственные доходы не обеспечивали финансирования теку­щих затрат. С 1997 г. такое разделение уже не предусматривалось. В 1997 г. была введена новая группировка регионов: полностью расположенные в районах Крайнего Севера, частично относящие­ся к районам Крайнего Севера и приравненные к ним местности; все остальные.

В этот период стало ясно, что методика расчета доходов субъек­та исходя лишь из среднедушевого бюджетного дохода нацеливает субъектов Федерации на сохранение иждивенческого подхода к получению трансфертов. Согласно логике этого механизма, чем меньше бюджетные доходы того или иного региона, тем больше у него шансов получения трансферта, и, следовательно, практически исчезают стимулы по увеличению доходной части региональных бюджетов. Более того, при действовавшей системе трансфертов в ряде случаев получалось, что среднедушевой доход населения в регионах, получающих трансферты, оказывался выше не только среднедушевого бюджетного дохода по России в целом, но и по тем регионам, которые не получают трансферты.

Незавершенность реформы межбюджетных отношений привела в 1996—1998 гг. к новому витку системного кризиса. На фоне рас­ширения индивидуальных двухсторонних договоренностей меж­ду федеральным центром и регионами усилилась централизация бюджетной системы. Был восстановлен «закрытый» перечень ре­гиональных и местных налогов. Соблюдение единых нормативов распределения поступлений федеральных налогов между федераль­ными и региональными бюджетами на практике не выполнялось. Были ограничены также права регионов по эмиссии ценных бумаг, резко возрос объем «нефинансируемых федеральных мандатов».

Субъективизм в распределении финансовой помощи регионам вновь стал усиливаться, чему способствовали как политические причины, так и недостатки принятой в 1994 г. методики распре­деления трансфертов. Ни один из внесенных в этот период Пра­вительством Российской Федерации в Государственную Думу РФ

48

вариантов распределения трансфертов не был принят. Методика распределения трансфертов, по сути, «прикрывала» сохранение прежней практики индивидуальных договоренностей и полити­ческого торга.

В итоге, за период с 1993 по 1997 г. резко возросло число дота­ционных бюджетов. Если в 1993 г. их было 54 (61% общего числа), в 1995 г. - 78 (88%), в 1996 г. - 75 (84%), то в 1997 г. - 81 (91%). Это являлось лишним доказательством того, что сложившаяся к середине 90-х гг. система межбюджетных отношений лишь частич­но соответствовала внешним признакам бюджетного федерализма. Ее главными недостатками являлись следующие:

1) расходные полномочия для каждого уровня бюджетной сис­темы были не в полной мере обоснованы и закреплены;

2) отсутствовал комплексный подход к выравниванию соци­ально-экономического развития регионов с учетом целевых фе­деральных программ;

3) региональные власти не были заинтересованы в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов, а помощь, которую регионы требовали от федерального правитель­ства, значительно превосходила его возможности;

4) недостаточная нормативная база для обоснования потреб­ностей в бюджетных расходах.

В 1998 г. Правительством РФ была подготовлена и принята «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Рос­сийской Федерации в 1999—2001 гг.». Именно эта концепция по­служила основой нового, третьего этапареформирования межбюд­жетных отношений в России.

Основной целью принятой в 1998 г. «Концепции реформи­рования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 гг.» стал поэтапный переход к принципиально новой методике распределения трансфертов ФФПР, основанной на со­поставлении реальной бюджетной обеспеченности регионов с использованием объективных оценок расходных потребностей и налогового потенциала территорий.

Концепцией устанавливалось, что реформа межбюджетных от­ношений должна обеспечивать: повышение эффективности ис­пользования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы Российской Федерации; выравнивание возможностей реализации на всей территории страны минимального уровня установленных Конституцией РФ и федеральным законодатель­ством социальных гарантий, финансирование которых должно

осуществляться из бюджетов всех уровней; создание условий для повышения эффективности социально-экономического развития регионов.

В соответствии с Концепцией реформирование межбюджетных отношений было ориентировано, прежде всего, на разграниче­ние налоговых полномочий федеральных и региональных органов власти, доходных источников бюджетов разных уровней. Были уточнены и упорядочены перечни федеральных региональных и местных налогов, стали отрабатываться механизмы сбора налого­вых платежей по месту деятельности предприятий — налогопла­тельщиков и месту жительства граждан, что в значительной мере способствовало укреплению налогового потенциала.

Существенные изменения претерпели механизмы бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи из федераль­ного бюджета. Была сделана попытка разделения сферы финансо­вой помощи на текущую и инвестиционную. Средства финансовой поддержки инвестиционной деятельности в регионах были кон­солидированы в Фонде регионального развития. Стимулирование бюджетных и экономических реформ на региональном уровне осуществлялось через Фонд развития региональных финансов, средства которого распределялись на конкурсной основе.

Выравнивание бюджетной обеспеченности по текущим рас­ходам осуществлялось через ФФПР, а также вновь создаваемый Фонд компенсаций, который был предназначен для полного фи­нансирования так называемых федеральных мандатов — расходных обязательств, возложенных на региональные бюджеты федераль­ными законами «О государственных пособиях гражданам, име­ющим детей», «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов Российской Федерации» и др.

За 1 9 9 9 — 2 0 0 1 гг. был реформирован ФФПР и внедрена принци­пиально новая, более прозрачная и объективная методика распре­деления трансфертов, направленная на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов при одновременном создании стимулов для проведения на местах рациональной и ответственной бюджет­ной политики.

По этой методике оценивалась реальная бюджетная обеспе­ченность регионов на основе индексов бюджетных расходов и налоговых ресурсов. Трансферты ФФПР распределяются таким образом, чтобы повысилась бюджетная обеспеченность регионов с удельным и (в расчете на душу населения) налоговыми ресурсами ниже среднероссийского уровня, гарантировав наименее развитым

50

территориям минимальный уровень бюджетной обеспеченности. При распределении средств ФФПР учитывались особые ус­ловия и региональные отличия посредством введения в систему расчетов ряда региональных и поправочных коэффициентов. Так, при расчете индексов бюджетных расходов учитывались:

• территориальные нормы расходов на отопление, потребление энергоресурсов, содержание ЖКХ;

• транспортная составляющая бюджетных расходов. Устанавливался особый порядок распределения трансфертов

для высоко дотационных регионов. Новая методика позволила сосредоточить средства ФФПР в наименее обеспеченных, по объ­ективным причинам, регионам и тем самым повысить социальную эффективность финансовой помощи. Число регионов, не полу­чающих трансферты ФФПР, возросло с 13 в 1997—1999 гг. до 18 в 2002 г.¹

В целом, результатами реализации Концепции стали:

• переход к новой, значительно более «прозрачной» и объективной методологии распределения средств ФФП Р, предусматривающей эффективное выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и создание стимулов для осуществления на региональном уровне более рациональной и ответственной бюджетной политики;

• инвентаризация «федеральных мандатов» (оцененных на уровне 8% ВВП) и их постепенное сокращение за счет средств Фонда компенсаций;

• создание в составе федерального бюджета Фонда региональ­ного развития, повышение «прозрачности» и обоснованности распределения субвенций на реализацию программ развития регионов;

• активизация реформирования межбюджетных отношений и управления общественными финансами на региональном и местном уровнях за счет средств Фонда реформирования реги­ональных финансов;

• повышение унификации межбюджетных отношений. С 1998 г. было прекращено подписание соглашений с субъектами Феде­рации. С 2001 г. были приведены в соответствие с бюджетным и налоговым законодательством взаимоотношения с бюджетами республик Татарстан и Башкортостан;

• создание и функционирование в постоянном режиме принци­пиально нового механизма выработки и согласования решений

¹ Доклад Министерства финансов Российской Федерации о реформировании меж­бюджетных отношений / htth//www.minfin.ru — 18 января 2000 г.

51

по вопросам межбюджетных отношений вРФ, включающей

представителей Правительства РФ, Государственной Думы и

Совета Федерации.

В целом, задачи, поставленные Концепцией реформирования межбюджетных отношений вРФ, были решены. Однако не были решены три глобальные проблемы: разграничение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы; урегулирование межбюджетных отношений на субфедеральном уровне; создание нормативно-правовой базы бюджетного процесса на региональном и местном уровнях.

В августе 2001 г. Правительство РФ приняло новую Программу развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г., в ко­торой был намечен новый этап реформирования бюджетной систе­мы. Поэтому с 2001 г. начинается четвертый этапреформирования межбюджетных отношений, который длится и сегодня. Главная цель этого этапа состоит в формировании и развитии бюджетного устройства, позволяющего проводить на региональном и местном уровнях самостоятельную бюджетно-налоговую политику в рам­ках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.

Реформирование системы межбюджетных отношений на сов­ременном этапе должно обеспечить:

• сбалансированность интересов всех участников межбюджетных отношений;

• заинтересованность органов государственной власти и органов местного самоуправления в повышении уровня собственных доходов бюджета, наиболее полном и своевременном сборе налогов как собственных, так и регулирующих;

• повышение ответственности органов власти на каждом уровне за сбалансированность бюджета и бюджетную обеспеченность;

• сокращение дотационности территориальных бюджетов за счет минимизации встречных финансовых потоков;

• применение в межбюджетном регулировании единых для всех субъектов Федерации, а внутри каждого из них для всех муници­пальных образований методологии и критериев, учитывающих их индивидуальные или групповые особенности;

• распределение и перераспределение средств по вертикали бюд­жетной системы в целях выравнивания бюджетной обеспечен­ности территориальных образований, отстающих по объектив­ным причинам, для соблюдения минимальных государственных социальных гарантий;

52

обязательность компенсаций бюджетам недостающих средств при уменьшении их доходов или увеличении расходов вследствие решений, принимаемых органами власти другого уровня;

недопустимость изъятия или принудительной централизации в бюджеты другого уровня собственных доходов, дополнительно полученных или сэкономленных бюджетных средств;

взаимную ответственность органов власти разных уровней за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям; наличие достоверной информации о финансовой обеспеченно­сти территориальных образований, нуждающихся в финансовой поддержке из бюджета другого уровня;

ясность (прозрачность) и гласность межбюджетных отноше­ний.

3.3.2. Основные механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации

В настоящее время в России используется несколько инстру­ментов для бюджетного выравнивания финансовой обеспечен­ности субъектов РФ:

1. Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Феде­рации — образован в 1994 г.

2. Федеральный фонд компенсаций — образован в 2001 г.

3. Федеральный фонд софинансирования социальных расхо­дов - образован в 2002 г.

4. Федеральный фонд регионального развития — образован в 2001 г.

5. Фонд реформирования региональных и муниципальных фи­нансов — образован в 2001 г.

Все перечисленные фонды создаются в составе федерально­го бюджета, их размеры, а также порядок распределения средств определяются при принятии федерального бюджета на очередной финансовый год.

В 2005 г. общий объем межбюджетных трансфертов составил 938,9 млрд руб., или 35,1 % от общего объема непроцентных расхо­дов федерального бюджета. При этом доля указанных пяти фондов в общем объеме финансовой помощи бюджетам субъектов РФ составила 80,6%.

Самый крупный из перечисленных фондов — это Федераль­ный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

53

В 2005 г. его объем составил 189,9 млрд руб., ав 2006 г. он составит уже 228, 2 млрд руб. Средства этого фонда используются, глав­ным образом, в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ и распределяются между регионами в соответствии с методикой, утвержденной постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. №670.

Начиная с 2005 г.. предусматривается повышение эффектив­ности выравнивания бюджетной обеспеченности за счет средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ пу­тем стимулирования органов государственной власти субъектов РФ к развитию собственной налоговой базы. Для этого первая часть финансовой помощи будет распределяться таким образом, чтобы гарантировать минимальный уровень доходов регионам с наименьшим уровнем социально-экономического развития. При этом выравнивание будет производиться пропорционально отста­ванию показателя бюджетной обеспеченности таких субъектов РФ от заданного для данной группы регионов уровня.

Оставшаяся часть Федерального фонда будет распределяться для субъектов РФ, уровень бюджетной обеспеченности которых не превышает установленное пороговое значение с учетом полу­ченных средств группой наименее обеспеченных регионов РФ.

Это позволит повысить доходы наименее обеспеченных субъ­ектов РФ, сохранив при этом стимулы к повышению уровня собственных доходов, поскольку даже после применения вырав­нивающих механизмов, субъект РФ, имевший до получения фи­нансовой помощи более высокий уровень доходов в расчете на одного жителя с учетом удорожающих факторов, сохранит свое преимущество.

Кроме Федерального фонда поддержки субъектов РФ, верти­кальное выравнивание уровней бюджетной обеспеченности в РФ обеспечивает также Федеральный фонд компенсаций.Он был обра­зован в 2001 г., и первоначально средства этого фонда формиро­вались за счет централизации части НДС, которая раньше остава­лась в регионах (15% от НДС). В последующие годы этот принцип формирования средств Федерального фонда компенсаций уже не использовался. Его размер определялся исходя из необходимого объема финансирования тех мероприятий, которые должны были быть профинансированы за счет средств фонда.

Федеральный фонд компенсаций предназначен дляцелевого фи­нансирования так называемых федеральных мандатов — расходных обязательств, возложенных на региональные бюджеты федеральны-

ми законами «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов в Россий­ской Федерации» и другими социальными законами.

В экономическом смысле эти средства являются субвенциями и распределяются между всеми субъектами РФ по единой для соот­ветствующего вида субвенций методике пропорционально числен­ности населения (отдельных групп населения), потребителей соот­ветствующих бюджетных услуг, лиц, имеющих право на получение трансфертов населению. При этом учитываются региональные факторы, а также объективные условия, влияющие на стоимость предоставления основных бюджетных услуг в субъектах РФ. В силу несовпадения в размещении налогового потенциала и расходных потребностей поданным «мандатам», при распределении субвен­ций Федерального фонда компенсаций также происходит (хотя и в меньшей степени по сравнению с ФФПР) выравнивание текущей бюджетной обеспеченности.

Общий объем Федерального фонда компенсаций, а также его распределение по видам расходных обязательств и между субъекта­ми РФ утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Так, в 2005 г. объем фонда составил 33,1 млрд руб. В 2006 г. планируется увеличить его объем в 2,2 раза и довести до 72,8 млрд руб. Существенное увеличение размеров этого фонда в последние годы связано с тем, что за счет средств Фонда компенсаций в настоящее время осуществляется передача субвенций субъектам РФ: на оплату жилищно-коммунальных ус­луг; на выполнение федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния; реализацию законов «О донорстве крови и ее компонентов», «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации»; на выплаты лицам, награжденным знаком «Почетный донор Рос­сии» и др.

В 2002 г. в составе федерального бюджета РФ был образован Фонд софинансирования социальных расходов.Он был образован в целях предоставления бюджетам субъектов РФ субсидий для долевого финансирования приоритетных социально-значимых расходов, в том числе для стимулирования перевода в денежную форму льгот отдельным категориям граждан. В составе Фонда пре­дусмотрены субсидии на частичное возмещение расходов бюдже­тов субъектов РФ: • по предоставлению гражданам адресных субсидий на оплату

жилья и коммунальных услуг;

55

• по обеспечению социальной поддержки лиц, втом числе лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий;

• на осуществление мер социальной поддержки ветеранов труда;

• на осуществление мер социальной поддержки тружеников тыла;

• на выплату государственных пособий гражданам, имеющим детей. В 2005 г. объем Фонда софинансированиясоциальных расходов

составил 7,9 млрд руб. В 2006 г. предполагается увеличение его размеров до 26,2 млрд руб.

В целях обеспечения обоснованного распределения средств из Фонда софинансирования социальных расходов разработана методика, в соответствии с которой средства фонда распределя­ются регионам исходя из численности соответствующих категорий граждан с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ и размера денежных выплат на одного получателя, кроме средств, предусмотренных на возмещение расходов на предоставление суб­сидий гражданам на оплату ЖКУ.

В целях предоставления бюджетам субъектов РФ субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) предусмотрено формирование двух фондов — Федерального фонда регионального развития и Фонда реформирования региональныхи муниципальных финансов.

Федеральный фонд регионального развитиябыл образован в со­ставе федерального бюджета в 2001 г. с целью повышения уровня социально-экономического развития субъектов РФ, в том числе путем улучшения обеспеченности регионов инженерной и соци­альной инфраструктурой. Предоставление средств Федерального фонда регионального развития осуществляется исключительно на условиях софинансирования. Однако уровень софинансирования расходов по развитию общественной инфраструктуры региональ­ного и муниципального значения за счет средств Федерального фонда регионального развития не может превышать 75% от объ­ема средств, направляемых в соответствующем финансовом году за счет средств Федерального фонда регионального развития и консолидированного бюджета субъекта РФ.

В основном ресурсы фонда включают средства федеральных це­левых программ регионального развития, расходы, ранее финанси­руемые из федерального бюджета в рамках федеральной адресной инвестиционной программы и направляемые на строительство объектов, находящихся в собственности субъектов РФ и муни­ципальных образований, а также субсидии на финансирование дорожного хозяйства в субъектах РФ.

56

Распределение средств фонда осуществляется в рамках обшей методологии распределения финансовой помощи с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ и потребности в полу­чении соответствующих капитальных трансфертов. При этом от­бор инвестиционных программ (проектов), федеральных целевых программ регионального развития осуществляется на основании решений Правительства РФ.

В 2005 г. размер фонда был существенно расширен за счет пе­редачи на региональный уровень инвестиционных расходов из федерального бюджета и составил 64,6 млрд руб. В 2006 г. предпо­лагается существенно сократить размеры этого фонда до 2,7 млрд руб. в связи с формированием в составе федерального бюджета Инвестиционного фонда.

Средства Фонда реформирования региональных; и муниципальных финансовтакже используются на инвестиционные цели. Данный фонд явился правопреемником созданного в 2001 г. Фонда ре­формирования региональных финансов. Первоначально Фонд реформирования региональных финансов формировался за счет займов МБРР и был предназначен для поддержки реформ на ре­гиональном уровне. Доступ к его средствам имели не все регионы, а только те, которые прошли конкурсный отбор (до 5—10 регио­нов ежегодно). Так, например, в 2001 г. было отобрано 7 регио­нов — Санкт-Петербург, Белгородская, Вологодская, Самарская, Челябинская области, Хабаровский край, Чувашия.

В 2005 г. было предусмотрено увеличить количество участни­ков до 8 субъектов РФ. Общий объем финансирования составил 600 млн руб. В 2006 г. размер фонда увеличится до 1,4 млрд рублей. Указанное увеличение связано с выделением средств субъектам РФ в рамках двух конкурсных отборов из расчета 642 млн руб. на каждый конкурс. Будет выделено также 128,4 млн руб. для 8 му­ниципальных образований, отобранных в 2005 г.

Средства фонда используются в основном на реализацию про­грамм реформирования региональных и муниципальных финан­сов, погашение и обслуживание долговых обязательств, развитие социальной инфраструктуры, реализацию социально значимых мероприятий и проектов. В соответствии с постановлением Прави­тельства РФ от 5 января 2005 г. № 2 «Об утверждении Положения о предоставлении субсидий из Фонда реформирования региональ­ных и муниципальных финансов» субсидии из Фонда предоставля­ются субъектам РФ и муниципальным образованиям, отобранным на конкурсной основе, двумя частями в течение двух финансовых

57

лег но итогам выполнения этапов реализации программ реформи­рования региональных и муниципальных финансов.

Следует, правда, отметить, что Бюджетным кодексом РФ обра­зование в составе федерального бюджета Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов не предусмотрено.

3.3.3. Межбюджетные отношения на субрегиональном уровне

Система межбюджетных отношений в России включает в себя не только взаимоотношения федерального и региональных бюдже­тов, но и отношения региональных и местных бюджетов,которые представляют собой межбюджетные отношения на субрегиональ­ном уровне.

Местные бюджеты являются составной частью бюджетной системы Российской Федерации. Они представляют собой часть консолидированного бюджета РФ, сосредоточивают около 50% бюджетных средств субъектов Федерации. Местные бюджеты ак­кумулируют финансовые средства, поступающие по различным каналам, на соответствующей территории для использования их органами местного самоуправления в соответствии со своими функциями и задачами. Местные бюджеты пополняются за счет не только местных налогов и сборов, но и части региональных и местных налогов и сборов, перераспределяемых в порядке бюд­жетного регулирования.

Будучи частью бюджетной системы РФ, наиболее приближен­ной к населению, именно местные бюджеты призваны обеспе­чивать удовлетворение самых насущных потребностей граждан (табл. 1).

Таблица 1

Пропорции распределения основных видов расходов между уровнями бюджетной системы РФ, в %

Виды расходов	Виды бюджетов
	федеральный	региональный	местный
1 "осударственное (муниципальное) управление	33,9	23,1	43,0
2. Международная деятельность	100,0	-
3. Национальная оборона	100,0	-	-

Продолжение табл. 1

Виды расходов	Виды бюджетов
	федеральный	региональный	местный
4.Правоохранительная деятельность	75,9	16,8	7,3
5. Наука	94,1	5.9	—
6. Реальный сектор экономики	20,7	35,0	44,3
7. Предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций	89,3	8,0	2,7
8. Социально-культурные мероприятия	18.8	26,1	55,1

Вместе с тем современное состояние большинства местных бюджетов является неудовлетворительным, что во многом обус­ловлено неравномерным распределением налогов между уровнями бюджетной системы (табл. 2).

Таблица 2 Структура распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы, в %'