Влияние норм международного права на российское финансовое законодательство

В настоящее время важным фактором развития российского законодательства служит анализ природы, особенностей, источников международного права. Согласно широко распространенной точке зрения природа международного права имеет согласительный характер, что означает особый способ создания международно-правовых норм. Таким способом создания норм является соглашение государств, в основе которого лежит согласование воль сторон. Достижение подобного согласования нередко связано с компромиссом, соразмерными уступками государств друг другу по определенным вопросам, что позволяет заключить международный договор. Следовательно, соглашение выступает как способ создания норм международного права. Согласование позиций позволяет субъектам международного права осуществлять взаимодействие на международной арене и олицетворяет единство государств, заключивших международный договор, в решении совместных проблем и задач. На согласительной основе проявляется стремление субъектов международного права предпринимать коллективные меры по разрешению международных кризисных ситуаций, создаются механизмы, которые способствуют реализации взятых на себя государствами международных обязательств. В условиях глобализации стоит общая задача выработки средств управления глобальными процессами и развития международного права, а также национальных правопорядков на основе незыблемости общепризнанных принципов и норм международного права.
Особую роль среди общепризнанных принципов международного права играют основные принципы международного права, имеющие императивный характер. Они представляют собой основу современного международного права, существенным образом влияющую на национальное законодательство. Любой международный договор, противоречащий императивным нормам международного права, должен признаваться международным сообществом государств недействительным с момента его заключения. Недействительность международного договора означает, что он не может рассматриваться в качестве источника международного права. Следовательно, он не может применяться в международных отношениях. Такой договор не может применяться и во внутригосударственных отношениях. Что касается действительных международных договоров, т.е. соответствующих императивным нормам международного права, то они оказывают глубокое влияние на развитие законодательства государства. В международно-правовой науке высказывалось мнение о том, что непосредственное действие норм международного права в национальной правовой системе обусловлено особым характером этих норм, инкорпорированных, заимствованных из международного права <1>. В какой бы форме ни были зафиксированы международно-правовые нормы, при определенных условиях они могут действовать непосредственно в сфере внутригосударственных отношений или преломляться в национальном законодательстве. Кроме того, такие нормы, нередко затрагивающие несколько отраслей права, могут иметь комплексный характер. Таким образом, непосредственное действие норм международного права в правовой системе государства будет связано с непосредственным действием такого источника международного права, как международный договор. Кроме того, необходимо учитывать содержание ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, применение которой играет существенную роль в реализации норм международного права в законодательстве.
Вместе с тем особо следует выделить значение принципа добросовестного соблюдения международных обязательств. Как справедливо отмечает профессор С.В. Черниченко, государство несет обязанность обеспечить соответствие его права нормам международного права, распространяющим свое действие на национальные правовые системы <2>. Западный исследователь М. Эйкхерст полагает, что вопрос о способах реализации международных обязательств решает государство, принявшее это обязательство <3>. Государства обязываются уважать и добросовестно исполнять нормы международного права: нормы jus cogens; договоры, воплощающие эти нормы; нормы обычного права; общие правовые принципы; обязательные к исполнению нормативные акты международных организаций; определенные односторонние акты, порождающие международные обязательства <4>. В связи с тем что международные связи России достаточно обширны, следует констатировать и весьма активное влияние международно-правовых норм на российское законодательство. В настоящее время все отрасли российского законодательства в той или иной мере подвержены влиянию международно-правовых норм. Еще в советский период профессор Г.В. Игнатенко подчеркивал факт "сцепления" законодательства с международными договорами <5>. В век глобализации этот факт получает дальнейшее развитие в научных доктринах и концепциях и находит все большее выражение в законотворческой и правоприменительной практике. "Цель воздействия международных договоров на национальное законодательство - обеспечение его согласования с договорными положениями. В принципе метод согласования - прерогатива каждого отдельного государства, хотя и отмечается определенная его зависимость от характера договорного предписания" <6>. Эта цель характерна для международной договорной политики России. Курс российского законодательства направлен на реализацию общепризнанных принципов и норм международного права, укрепление многополярного мира, создание системы международной безопасности, основанной на взаимозависимости государств и единстве мира. Следование этому курсу опирается на положения концепции внешней политики Российской Федерации, создает благоприятные условия для модернизации России и улучшения жизненных стандартов населения. Оно также способствует выработке концептуальных подходов к нормотворчеству, касающемуся регулирования вопросов внешней политики и международных отношений. Так, в сфере обеспечения безопасности должны действовать принципы равноправия и универсальности, суть которых состоит в том, что при решении международных вопросов должны учитываться интересы не только определенных государств или их отдельных групп, но и всех государств. Такая концептуальная линия направлена на формирование комплекса юридических норм как международного, так и внутригосударственного характера. Вместе с тем современные кризисные явления лишь подчеркивают роль государства в их устранении, ценность государства ярко проявляется в регулировании вопросов экономической и финансовой деятельности как во внутренней, так и в международной сфере. Координационная роль государства подчеркивает значение его суверенитета, важность развития многосторонней дипломатии, а также способность России быть активным участником многополярного мира, элементом которого должен стать предельно ответственный подход к решению международных вопросов.
Регулирование вопросов межгосударственного сотрудничества осуществляется посредством различных международно-правовых источников, но степень их влияния на российское законодательство неодинакова. В первую очередь на развитие российского законодательства влияют международные договоры, т.е. договоры, на обязательность которых Российская Федерация выразила согласие и которые вступили в силу. Это обусловлено тем, что именно международный договор выступает основным источником современного международного права. Международно-правовой обычай уступает место международному договору, ввиду того что регулирование международных отношений посредством международно-правового обычая осуществляется на основе молчаливого правила или группы правил, действующих в однородной сфере международных общественных отношений, и наличие таких правил нередко требует доказательств со стороны не только государств - членов международного сообщества, но и судебных учреждений. Следовательно, регламентировать межгосударственные отношения в современном мире только с помощью международно-правовых обычаев достаточно проблематично. "Нормы, содержащиеся в международном договоре, обладают преимуществами писаного права (jus scriptum) и в силу этого представляют собой незаменимый инструмент международно-правового регулирования" <7>. Относительно решений международных организаций следует сказать, что такие решения принимаются на основе учредительных документов международных организаций, т.е. международных договоров, устанавливающих полномочия органов этих организаций. Международные договоры являются, таким образом, правообразующими источниками для определения юридической силы решений международных организаций.
--------------------------------
<7> Лукашук И.И. Нормы международного права в международной нормативной системе. М., 1997. С. 274.

Реализация международного договора является важнейшей стадией всего договорного процесса. Посредством выполнения международных договоров государство развивает законодательство, обогащает его новым содержанием, приводит в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, создает условия для построения правового государства. В современный исторический период законодательство государства является важным "проводником международно-правовых норм во внутригосударственные отношения". Развитие российского законодательства не может быть реализовано в полной мере без учета международно-правовых норм, поскольку в современном мире международно-правовая система и внутригосударственные правовые системы тесно взаимосвязаны.
В конце XIX в. В.П. Даневский писал: "Международные договоры заключаются для того, чтобы быть исполняемы добросовестно" <8>. По справедливому мнению Л.Х. Мингазова, "реализация - одна из основных предпосылок эффективности международно-правовых принципов и норм" <9>. Реализация международных договоров зависит от многих условий, в том числе политических, экономических, идеологических, правовых и др. Состояние законодательства, его стабильность и устойчивость, а вместе с тем возможность динамично реагировать на международно-правовые источники являются важнейшим фактором претворения в жизнь норм международного права, признаваемых государством в качестве обязательных.
--------------------------------
<8> Даневский В.П. Пособие к изучению истории и системы международного права. Вып. I. Харьковъ, 1892. С. 224.
<9> Мингазов Л.Х. Эффективность норм международного права. М., 1990. С. 155.

Посредством национального законодательства реализуется большой массив международно-правовых норм. Международно-правовые нормы включаются в национальные нормативные правовые акты: кодексы, законы, подзаконные нормативные правовые акты. Как правило, способы выполнения международных обязательств выбирают сами государства, если сам международный договор не предопределяет какой-либо порядок.
Из обширной группы международных договоров РФ следует вычленить многосторонние международные договоры, заключенные как на универсальном, так и на региональном уровне. Вместе с тем следует иметь в виду, что и отдельные двусторонние международные договоры РФ оказывают весомое влияние на развитие российского законодательства. К таким договорам относятся, например, договоры, касающиеся сотрудничества государств в экономической сфере, в области культуры, по вопросам выдачи физических лиц.
Международные договоры РФ влияют как на отдельные отрасли и институты российского законодательства, так и оказывают межотраслевое влияние, когда в "орбиту" международного договора попадают нормативные правовые акты, относящиеся к различным отраслям законодательства. К таким международным договорам можно отнести договоры в сфере защиты прав человека и основных свобод; договоры, посвященные борьбе с коррупцией; договоры, направленные на борьбу с терроризмом; договоры по вопросам защиты окружающей среды; договоры в области морского права и др.
Так, например, комплекс международных договоров РФ, направленных на борьбу с терроризмом, оказал серьезное влияние на развитие российского уголовного, административного, финансового законодательства. Ратификация Российской Федерацией антикоррупционных конвенций повлекла за собой совершенствование целого ряда законодательных актов Российской Федерации, относящихся к таким отраслям законодательства, как конституционное, уголовное, административное, финансовое, трудовое и т.д. Для выполнения положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. изменению были подвергнуты УК РФ, УПК РФ, УИК РФ, Федеральный закон от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности", иные законодательные акты, относящиеся как к уголовному, так и к другим отраслям законодательства.
Итак, можно заметить, что некоторые международные договоры РФ оказывают влияние на всю систему права, а их эффективная реализация зависит от согласованности нормативных правовых актов всех уровней: федерального, регионального, местного.
На наш взгляд, в случае если двусторонний международный договор РФ устанавливает иные правила, чем предусмотренные российским законодательством, и если положения такого договора самоисполнимы, он может применяться непосредственно в рамках правовой системы, а внесения изменений в законодательные акты не требуется. Такой подход обусловлен тем, что между самими международными договорами РФ не исключены коллизии, и в таком случае, если договоры содержат коллидирующие положения, вносить изменения в соответствующие законодательные акты не представляется целесообразным, иначе может быть нарушено одно из основных качеств законодательства - стабильность. Законодательство должно оставаться стабильным, а не быть подвержено постоянным изменениям. В рассмотренном нами случае следует использовать конституционный механизм приоритетного применения правил международного договора по отношению к правилам, установленным законом. "В качестве примера реализации международных договорных обязательств посредством автоматической интеграции, т.е. когда не требуется принятия дополнительных актов законодательного или административного характера для придания положениям договора действия во внутригосударственном праве, можно привести соглашения об избежании двойного налогообложения, которые устанавливают иные правила, чем предусмотренные федеральными законами... В Налоговый кодекс не вносятся какие-либо изменения и дополнения, не принимаются иные, имплементирующие положения соглашений об избежании двойного налогообложения акты" <10>.
--------------------------------
<10> Осминин Б.И. Способы реализации международных договорных обязательств в национальных правовых системах // Юрист-международник. 2008. N 2. С. 21.

Серьезное влияние на развитие сначала советского, а затем и российского законодательства о международных договорах оказала Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. Российским законодательством были заимствованы понятийный аппарат Венской конвенции, принципы заключения, действия и прекращения международных договоров, подходы к выполнению международных договоров.
Законодательство должно также учитывать и то, что в международные договоры вносятся изменения и дополнения, устаревшие договоры обновляются, в развитие договоров принимаются дополнительные соглашения. Все это не должно оставаться без внимания, поскольку международно-правовая система достаточно динамично развивается и от качественной реализации норм международного права, в том числе путем их учета в национальном законодательстве, зависит построение эффективной и современной правовой системы, ориентированной на восприятие нормативных положений, выработанных международным сообществом.
Воздействие международных договоров на национальное законодательство проявляется в восприятии как отдельных положений договоров, так и принципов и подходов к регулированию тех или иных сфер общественных отношений. Указанное воздействие зависит от особенностей имплементации международного договора в рамках национальной правовой системы, содержания международного договора, подходов государства к реализации международных договоров посредством различных методов.
Поскольку международное право не предрешает всех вопросов, связанных с выполнением международных договоров, постольку они, как нам представляется, должны быть урегулированы во внутригосударственном праве, отражены в национальном законодательстве. Как отмечает Р.А. Колодкин, "законов о международных договорах совсем немного, хотя они продолжают приниматься" <11>. Отметим, что законы о международных договорах приняты во всех государствах - участниках СНГ <12>. Однако в большинстве своем указанные законы регулируют преимущественно процедуры заключения, действия и прекращения международных договоров, а вопросы реализации международных договоров в них практически не отражены <13>. В этом отношении не является исключением и Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации". Определяя преимущественно процедуру заключения международных договоров, Закон не уделяет должного внимания их реализации.
--------------------------------
<11> Цит. по: Тиунов О.И. Ратификация международных договоров в Российской Федерации: законодательное регулирование и практика // Журнал российского права. 2008. N 4. С. 150.
<12> См., например: Закон Республики Армения от 16 августа 2000 г. N ЗР-85 "О международных договорах Республики Армения"; Закон Республики Молдова от 24 сентября 1999 г. N 595-XIV "О международных договорах Республики Молдова"; Закон Республики Казахстан от 30 мая 2005 г. N 54-I ЗРК "О международных договорах Республики Казахстан" и др.
<13> Исключение составляют Закон Республики Армения "О международных договорах Республики Армения" и Закон Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. N 421-ФЗ "О международных договорах Республики Беларусь".

Правовые основы выполнения международных договоров РФ определены Конституцией РФ, которая устанавливает основные принципы выполнения международных договоров РФ органами государственной власти. Однако, помимо Конституции, для выполнения международных договоров огромное значение имеют законодательные и подзаконные нормативные правовые акты. К таким актам следует отнести кодексы, федеральные законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, акты министерств и ведомств. Особую роль играют решения судов, которые занимают отдельное место в механизме выполнения международных обязательств государства. Вместе с тем правовые основания реализации международных договоров в Российской Федерации не исчерпываются нормативными правовыми актами федерального уровня и находят свое воплощение в законодательстве субъектов РФ.
В современной юридической науке реализацию международных договоров часто связывают с термином "имплементация" (от англ. implementation - осуществление, проведение в жизнь, выполнение, реализация). Этот термин прочно укоренился в доктрине международного права, как в отечественной, так и зарубежной, а также в практике государств.
Концепция имплементации является одной из наиболее распространенных теорий права, опосредующей комплекс мероприятий, направленных на признание юридической силы и организационное обеспечение осуществления международных правовых норм внутри государства <14>. Имплементация является важнейшей составляющей эффективности действия международного и внутригосударственного права.
--------------------------------
<14> См., например: Гавердовский А.С. Имплементация норм международного права. Киев, 1980. С. 62; Буткевич В.Г. Соотношение внутригосударственного и международного права. Киев, 1981. С. 257; Лукашук И.И. Нормы международного права в правовой системе России. М., 1997. С. 12; Абдулаев М.И. Согласование внутригосударственного права с международным (теоретические аспекты) // Правоведение. 1993. N 2. С. 49.

В настоящее время осуществление международных обязательств за счет использования механизма имплементации предопределяется требованиями одного из императивных принципов международного права - принципом добросовестного выполнения международных обязательств, а в более узком смысле - принципом pacta sunt servanda (договоры должны соблюдаться) <15>. Указанный принцип является основой для взаимодействия международного и внутригосударственного права и реализуется посредством конституционных положений о месте норм международного права в правовой системе государства.
--------------------------------
<15> См., например: Тиунов О.И. Общепризнанные принципы и нормы международного права и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации // Правовое обеспечение межгосударственной интеграции: Сб. ст. / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, В.И. Лафитский. М., 2005. С. 197; Лукашук И.И. Нормы международного права в международной нормативной системе. С. 274.

Толкование принципа pacta sunt servanda подразумевает наличие двух последовательных и взаимосвязанных стадий имплементации международных договоров в национальное законодательство: стадия выражения согласия на обязательность договора и стадия исполнения. В отношении первой стадии задача состоит в том, чтобы выяснить, когда и в каких формах государство выражает окончательное согласие на обязательность для него международного договора, а в отношении второй стадии - установить, кем и в какой степени обеспечивается исполнение договоров во внутригосударственном праве и на практике.
Достижение целей имплементации в национальное законодательство приводит к:
повышению уровня защиты прав и свобод человека в государстве;
улучшению экономических, социальных и культурных условий жизни в нем;
расширению сферы взаимовыгодного и всестороннего сотрудничества государств;
укреплению международного мира и безопасности, способствованию предотвращения региональных и местных конфликтов и войн <16>.
--------------------------------
<16> См., например: Игнатенко Г.В. Международно признанные права и свободы как компоненты правового статуса личности // Правоведение. 2001. N 1. С. 100; Лукашук И.И. Конституция России и международное право // Московский журнал международного права. 1995. N 2. С. 36.

Таким образом, в современных условиях имплементация выступает оптимальным и рациональным способом, обеспечивающим достижение указанных целей посредством включения международных норм во внутригосударственное право и обеспечение его соответствия общепризнанным принципам и нормам международного права, включая защиту прав человека. Этому обстоятельству сопутствует также и то, что в международных правовых нормах могут "часто содержаться положения, имеющие конечной целью регулирование не отношений между государствами (регулирование отношений между самими государствами является средством для достижения конечной цели), а отношений с участием субъектов национального права. В этом случае нужна "переадресовка" норм последним, что достигается при помощи норм национального права" <17>. Поэтому одна из главных задач национального правотворчества заключается в санкционировании действия международных правовых норм на территории государства, а также в определении условий и порядка их включения во внутригосударственное право. Как справедливо отмечает Т.Я. Хабриева, в Российской Федерации подобный процесс имплементации международно-правовых норм стал возможен благодаря принятию Конституции РФ 1993 г., закрепившей в ч. 4 ст. 15 положение, согласно которому общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью правовой системы Российской Федерации. В связи с этим одним из основных условий имплементации международных норм во внутригосударственное право является тесное соприкосновение и взаимодействие в первую очередь международной и конституционной сфер правового регулирования <18>.
--------------------------------
<17> Мюллерсон Р.А. Соотношение международного и национального права. М., 1982. С. 57 - 58.
<18> См.: Хабриева Т.Я. Основы взаимодействия международного и национального права // Материалы заседания Международной школы-практикума молодых ученых-юристов / Отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. М., 2007. С. 6.

В процессе имплементации норм международного права принимают непосредственное участие органы законодательной и исполнительной власти, а также задействованы органы судебной власти, правоохранительные органы и прокуратура. При этом судебная власть при разрешении конкретных дел может обращаться к нормам международного права, в том числе с учетом норм национального законодательства, требующих согласования или уже согласованных с нормами международного права. Практике КС РФ известны случаи обоснования неправомерности той или иной нормы внутригосударственного права противоречием не только Конституции РФ, но и общепризнанной норме международного права.
Отсюда следует, что имплементацию международно-правовых норм во внутригосударственное право можно рассматривать как своеобразную помощь "его нормам со стороны норм национального права" <19>, которая является юридической обязанностью государства, взявшего на себя это обязательство.
--------------------------------
<19> Гаврилов В.В. Понятие и взаимодействие международных и национальных правовых систем. Владивосток, 2005. С. 157.

Следовательно, механизм реализации международного договора - это комплекс мер, представляющий собой реализацию органами государственной власти, как федеральными, так и субъектов федерации, органами местного самоуправления, в необходимых случаях - учреждениями и организациями международного договора, нормативных правовых актов по вопросам, направленным на выполнение международных договоров.
При реализации международных договоров РФ необходимо учитывать такую форму государственного устройства, как федерация. Согласно п. "о" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ выполнение международных договоров РФ относится к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В развитие этого конституционного положения в Федеральном законе "О международных договорах Российской Федерации" (п. 3 ст. 32) установлено, что органы государственной власти соответствующих субъектов РФ обеспечивают в пределах своих полномочий выполнение международных договоров РФ.
Эти положения чрезвычайно важны для эффективного выполнения международных договоров РФ, так как согласно ст. 29 Венской конвенции о праве международных договоров "международный договор обязателен в отношении всей территории государства-участника, если иное намерение не явствует из договора или не установлено иным образом".
В силу того что международные договоры обязательны для государства в целом, а не только для его отдельных органов, то и нормативные правовые акты субъектов РФ должны быть согласованы с международными договорами России. Это касается как нормативных правовых актов, принятых по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, так и нормативных правовых актов, которые субъекты Федерации принимают по предметам своего ведения. Такой подход согласуется со ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров, которая устанавливает, что "участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора". В связи с тем что нормативные правовые акты как федерального, так и регионального уровня должны быть согласованы с международными договорами РФ, можно сказать, что международные договоры гармонизируют федеральное и региональное законодательство.
Таким образом, Российская Федерация, как в принципе и любое другое федеративное государство, не вправе делать ссылки на федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации в целях невыполнения обязательств, вытекающих из международных договоров.
В некоторых случаях, например при присоединении Российской Федерации к многостороннему международному договору, уже вступившему в силу, возможно приводить свое законодательство в соответствие с таким договором еще до выражения согласия на его обязательность. По справедливому мнению Г.В. Игнатенко, "следует предусмотреть необходимость согласования положений законодательства с договорными обязательствами одновременно или почти одновременно с вступлением в силу соответствующего договора"

В настоящее время реализация международных договоров РФ законодательно не урегулирована, основная масса вопросов разрешается практикой органов власти, а население нередко вообще не знает о международных договорах, которые затрагивают его права и свободы. Современные условия диктуют необходимость выверенных подходов к выполнению международных договоров и их законодательного отражения.

46. ФЗ «О Центральном банке (Банке России)».

47. ФЗ « О банках и банковской деятельности».

48. ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле».

49. ФЗ «О счётной палате РФ».

50. ФЗ «Об аудиторской деятельности».