Эволюция рынка государственных обязательств в России

ервые российские государственные займы появились в XVII веке, однако широкое применение получили только в середи­не XVIII века, при императрице Екатерине II. Она осуществляла за­имствования за рубежом; первый внутренний заем был проведен во время царствования императора Александра I. Именно в это время (1809 г.) была впервые создана правовая база государствен­ных заимствований в России и появились первые работы по управ­лению государственным долгом — в частности, М. Сперанского.

В XIX — начале XX веков хронический дефицит бюджета Рос­сии покрывался, главным образом, займами — как внутренними, так и внешними. Правительство, однако, стремилось проводить максимально эффективную политику управления государствен­ными заимствованиями. Для достижения этой цели бюджет был разделен на обыкновенный и чрезвычайный. Чрезвычайный бюд­жет был засекречен. Доходную часть чрезвычайного бюджета со­ставляли средства, полученные от займов, а расходную — воен­ные расходы (которые в России традиционно очень велики) и рас­ходы на строительство железных дорог.

Такое разделение бюджетов несколько упрощало управление государственным долгом, так как правительство имело возмож­ность показывать профицитный бюджет, а это существенно облег­чало получение новых кредитов по низкой процентной ставке. По большей частигосударственных долгов России процентная став­ка составляла 4% годовых; сумма всех бумаг с такой доходностью составляла более 2,8 млрд. золотых рублей (более 2/3 всего рын­ка). В результате проведения ответственной политики по управле­нию государственным долгом Россия имела репутацию надежно­го заемщика на мировом рынке капиталов. Поддержание этой ре­путации было одной из важнейших задач правительства, в рам­ках этой политики в 1906 году в Основной Закон была введена ста­тья № 114, согласно которой при обсуждении государственного бюджета не подлежали сокращению расходы на платежи по госу­дарственным долгам и иным обязательствам, принятым на госу­дарством на себя.

Активное использование заемных средств в этот период имело как позитивное, так и негативное влияние на экономику страны. С одной стороны, такие меры позволили активно развивать желез­нодорожное строительство и привлекать дешевые кредитные ре­сурсы на мировом рынке капитала для финансирования дефици­та бюджета, не прибегая к эмиссии. С другой стороны, возникла достаточно высокая степень зависимости политики страны от ино­странных кредиторов, ухудшилась структура правительственных расходов, значительная часть бюджетных средств уходила на об­служивание государственного долга.

Государственный долг России с учетом гарантированных прави­тельством железнодорожных и ипотечных займов накануне Ок­тябрьской революции составлял 41,6 млрд. рублей, в том числе внешний 14,86 млрд. По размеру внешнего долга Россия занима­ла первое место в мире¹.

После октябрьской революции 1917 года государственная задол­женность была аннулирована декретом президиума ВЦИК от 21.01.1918 г.¹. Эта мера негативно сказалась на доступе Совет­ской России на мировой кредитный рынок, однако институт го­сударственного долга сохранился. Первый государственный за­ем, проведенный правительством Советской России — хлебный заем 1922 года.

Советское правительство нуждалось в финансовых ресурсах, и, поскольку мировой кредитный рынок был закрыт для страны, ос­новные усилия по развитию механизма государственных заимство­ваний были перенесены на внутренний рынок. Для достижения успеха были предприняты шаги по выпуску привлекательных для населения займов. Цель была достигнута путем продажи облига­ций ниже номинала и высоких процентных доходов, выплачивае­мых инвесторам. Интерес к этим займам был достаточно велик, но расходы по их обслуживанию довольно высоки. Например, 5%—ный заем 1925 года обеспечивал доход 28% годовых^ Такое управление государственным долгом привело к росту государ­ственной задолженности; она увеличилась с |2,5 млн. руб. на 01.10.1922 г. до 662 млн. руб. на .01.10.1925 г.З

В конце 20—х годов правительство, учитывая необходимость по­лучения средств на рефинансирование накопленной задолженно­сти, проведение политики индустриализации и недостаточный доступ на внешний рынок капиталов, расширило внутренние за­имствования. К этому времени оно отошло от принципов рыноч­ного управления государственным долгом, доходность займов рез­ко снизилась. К 1930 году ликвидируются фондовые биржи, а новые займы размещаются среди населения уже в принудитель­ном порядке.

* В 1986 г. руководители СССР и Великобритании заключили договор, по которому в обмен на «личное» золото Николая II (5,5 т), хранившееся в Англии, СССР выплатит компенсацию мелким держателям облигаций «русских займов» (10% от номинала или 90 долларов за штуку). В ноябре 1996 г. в Париже был.подписан «Меморандум о взаимопонимании между Правительством РФ и Правительством Французской республики относи­тельно окончательного урегулирования взаимных требований между Рос­сией и Францией, возникших до 9 мая 1945 г.». В соответствии с этим ме­морандумом Россия обязалась погасить дореволюционные долги в сумме 400 млн. долларов (независимо от номинала держатели российских бумаг получат по 100 долларов за штуку). Окончательное урегулирование проб­лемы царских долгов еще далеко от решения. ^айхадаева О. Д. Внутренний государственный долг России и роль ценных бумаг в его формировании.128

В области управления государственным долгом стали преобла­дать административные меры, государством был проведен ряд принудительных мер, ухудшивших положение кредиторов. В даль­нейшем при размещении государственных займов приоритет отда­вался государственным интересам, интересы населения не учиты­вались, размещение займов проходило в командно—администра­тивном порядке. 19 апреля 1957 года органами государственной власти в одностороннем порядке было принято решение об от­срочке начала выплат по облигациям до 1977 года, т.е. на 20 лет, что еще более подорвало доверие населения к правительству.

Официальная статистика СССР того времени информировала о профицитном бюджете; но данные о государственном долге и накопленных бюджетных дефицитах не сообщались.

Учитывая низкий уровень жизни населения, понятно, что моти­вация последнего при накоплении сбережений — почти исключи­тельно потребительские цели. Таким образом, очевидно, что лишь незначительная часть средств населения могла быть добро­вольно предоставлена государству в качестве инвестиционных ре­сурсов, что и обусловило стремление властей к скрытому принуди­тельному изъятию этих ресурсов.

В 1980—х годах были предприняты новые попытки размещения государственных займов. В рамках этих попыток был выпущен 3%— ный внутренний заем. В 1990 году Министерство финансов попыта­лось вновь привлечь средства внутренних инвесторов для финанси­рования дефицита государственного бюджета и выпустило облига­ции 5%—ного займа для предприятий и казначейские обязательства для населения. Эта попытка не имела успеха, поскольку условия

[выпуска не учитывали реальной экономической ситуации в стране. Из всей суммы займа в 74 млрд. руб. было продано бумаг на 59,8 млрд. руб., причем основную часть бумаг (на сумму 49,1 млрд. руб.) был вынужден купить Государственный банк СССР¹. Попытка придать государственному долгу цивилизованную форму посредст­вом выпуска облигаций в 1991 году оказалась неудачной по причи­не недостаточно высокой доходности этих бумаг, высокой инфля­ции и общего недоверия населения к государству и его финансо­вой политике. Вместе с тем, в процессе попытки реализации этого

' займа впервые в России были применены технологии безбумажно­го выпуска облигаций, аукционного сбора заявок. Не принесли ус­пехов в тот период и другие выпуски государственных ценных бу­маг, так как предложенные условия не были привлекательны.

Для финансирования расходов правительство активно задейст­вовало кредиты Государственного банка СССР. Как правило, эти кредиты выделялись бесплатно и безвозвратно. Практически, в данном случае осуществлялась скрытая эмиссия под видом госу­дарственного долга. Также на государственные нужды были израс­ходованы средства населения в Сбербанке и Госстрахе СССР, ко­торые привлекались путем займов у соответствующих учрежде­ний, а сами владельцы не были информированы о таком их ис­пользовании. Займы у Сбербанка и Госстраха СССР на 1 июля 1991 г. составили 207,2 млрд. руб. Эти займы были сделаны через Государственный банк и отражены в его балансе.¹

Открытые данные по величине внутреннего государственного долга СССР появились только с 1985 года, эти данные приведены в таблице 3.2.1. Из таблицы видно, что размер государственного внутреннего долга увеличился более чем в 3 раза за пять лет.

Таблица 3.2.1

Размер государственного внутреннего долга РФ в 1985-1990 гг.²

Государственный внутренний долг	1985 г.	1986 г.	1987 г.	1988 г.	1989 г.	1990 г.
в млрд. руб.	141,6	161,7	219,6	311,8	398,6	566,1
в % от ВНП	18,2	20,3	26,6	35,5	43,1	56,6

В качестве правопреемника СССР Россия приняла на себя и обязательства по его долгам (к началу 1992 года внутренний долг достиг размера в 1050 млрд. руб.³, а внешний долг СССР оцени­вался в 96,6 млрд. долларов США⁴. Решение проблемы внешнего долга заключалось в выплате западным кредиторам во второй по­ловине 90-х годов ежегодно 15-18 млрд. долларов, однако, учиты­вая реальное положение дел в экономике страны, такой путь был невыполним. Долговое бремя усугубилось проблемой нехватки финансовых ресурсов для финансирования расходов государства, что обусловило необходимость поиска скорейшего решения этого' блока проблем.

Если проблему внутреннего государственного долга удалось от­части решить путем инфляции и обесценения сбережений населе­ния, то при решении проблем внешнего долга Российская Федера­ция столкнулась с необходимостью его рефинансирования и поис­ка компромисса с кредиторами. В 1995 году под давлением кредито­ров и МВФ, членом которого Россия стала в июне 1992 года, она от­казалась от практики финансирования дефицита государственного бюджета посредством кредитов Центрального банка и перешла к за­имствованиям посредством рынка ценных бумаг. При этом ориен­тиром для Правительства РФ служил опыт промышленно развитых стран, который целесообразно изучить подробнее.