Общая характеристика мировой практики гарантирования банковских вкладов

Только за последние десятилетие большинство стран – членов Международного Валютного Фонда (в составе которого 184 страны) сталкивалось с кризисом банковской системы. Банкротство банков, приведшее к огромным потерям для вкладчиков и дестабилизации национальных банковских систем, подтолкнуло многие страны к введению страхования банковских депозитов. Таким образом, история экономического развития современного мира подтверждает одну общую тенденцию – масштабные финансовые кризисы приводят к созданию систем страхования вкладов населения.

Первым государством, создавшим такую систему было США, где в 30-х годах прошлого столетия произошло значительное количество банкротств банков, приведшее к паническому изъятию вкладов из всех банков, включая финансово здоровые. В результате, в поисках путей к остановке банковского кризиса, в 1933 году в США была создана первая в мире система страхования депозитов и Федеральная корпорация страхования депозитов, которая сегодня является старейшим институтом защиты вкладов.

До начала 1960-х годов в других странах не была создана ни одна подобная система. Серьезные потрясения в банковской системе послужили толчком для создания второй в мире системы страхования депозитов – в Индии в 1961 году, затем в 1963 году создали свои системы Перу, Доминиканская Республика, Филиппины, Микронезия. Всего за 60-е годы было создано 9 систем, в 70-е – 7, в 80-е –19, в 90-е – 31, в том числе практически во всех странах Восточной Европы. В период с 1994 по 1998 годы обязательные системы страхования вкладов введены в ряде постсоциалистических государств – Венгрии, Чехии, Польше, Румынии, Болгарии, Литве, Эстонии, Латвии, на Украине.

Международный опыт свидетельствует, что ранее были случаи, когда правительства в целях обеспечения гарантий для частных вкладчиков проводили полную или частичную национализацию системы сберегательных учреждений (Индия – 1969, Канада – 1938, Китай – 1987, Коста-Рика – 1948, Мексика – 1982, Перу – 1987, Израиль, Аргентина). Другой, более либеральный вариант связан с введением обязательного страхования депозитов в коммерческих банках.

Страхование банковских вкладов в различных странах преследует несколько целей:

- снятие социальной напряженности, поскольку вкладчики получают уверенность в сохранности своих средств;

- увеличение ликвидности отдельных кредитных институтов и банковской системы в целом;

- сокращение числа банкротств банков;

- предотвращение банковских паник;

- обеспечение более благоприятных условий проведения процедур банковских банкротств (когда это становится неизбежным).

В мировой практике применяются шесть подходов к защите банковских вкладов :

1. недвусмысленный и полный отказ от предоставления такой защиты (как, например, в Новой Зеландии);

2. приоритет требований вкладчиков перед требованиями других кредиторов (как в Австралии);

3. неопределенность в отношении возмещения вкладов;

4. имплицитная гарантия;

5. эксплицитное ограниченное возмещение;

6. полная эксплицитная гарантия.

По классификации специалистов МВФ , существует разделение систем страхования на два основных вида – эксплицитный (формальный, открытый) и имплицитный (неформальный, скрытый). Пятьдесят пять стран-членов МВФ отдали предпочтение имплицитной системе страхования вкладов, 68 стран ввели у себя явную, эксплицитную форму страхования, как правило, с ограниченным страховым возмещением.

Неформальный вид системы страхования депозитов характеризуется, как правило, отсутствием, во-первых, законодательных основ, предусматривающих юридическую ответственность (оказание финансовой помощи осуществляется в соответствии с практикой прошлых лет или по заявлению официальных лиц); во-вторых, необходимых правил, связанных с масштабами и видами компенсаций (финансовая помощь в случае неплатежеспособности оказывается избирательно); в-третьих, конкретного фонда для оказания финансовой помощи. Преимущества неформальной системы страхования депозитов состоят в равной защищенности крупных и мелких вкладчиков и отсутствии для государства необходимости организовывать страховой фонд.

К недостаткам рассматриваемого типа системы относят следующие:

- решение о санации банка может зависеть от доли государственного участия в данном банке, частным проблемным банкам, как правило, не оказывается финансовая помощь;

- учитывая, что источником компенсаций является федеральный бюджет, затраты на восстановление ликвидности банковской системы несут все налогоплательщики;

- правительство самостоятельно принимает решение о банковских банкротствах.

Таким образом, для системы с декларативной гарантией отсутствие специального законодательства, которым регламентируется порядок, формы, размеры возмещения потерь вкладчиков банка заменяется абстрактными обязательствами государства по сохранности вложенных в банки средств. При этом, порядок компенсации потерь и их размер решаются в каждом конкретном случае по усмотрению государства. Такая система действовала, например, в начале 90-х годов в Швеции.

Формальная система страхования банковских депозитов четко предусматривает юридические, административные, финансовые условия функционирования в ряде законодательных актов и законов (Конституции, Законе о Центральном банке, Законе о банковской системе, Законе о финансовых (кредитных) организациях). Обычно государство определяет: типы институтов и депозиты, подлежащие страхованию; границы страхования (лимиты страховых взносов выплат); право управления и участия; порядок финансирования; условия неплатежеспособности; порядок и процедуру банкротства банков.

Большинство индустриально развитых стран (Великобритания, Франция, Нидерланды, Италия) начали использовать формальную систему страхования депозитов с 1980-х годов, после банковских кризисов. В странах Африки защита депозитов осуществляется преимущественно в форме косвенных гарантий, главным образом из-за недостаточной степени развитости финансовой системы и преобладания государственной системы собственности. Формальная система страхования вкладов введена лишь в Гане, Кении, Нигерии, Сенегале, Танзании и Уганде. В Азии большинство стран (Китай, Индонезия, Малайзия, Пакистан, Сингапур, Таиланд, Вьетнам) имеют неформальные системы страхования, в то время как в индустриально развитых странах такая система используется только в Австралии. Большинство стран Среднего Востока (Египет, Иран, Ирак, Израиль, Саудовская Аравия, Сирия) и почти половина стран Западного полушария (Боливия, Коста-Рика, Парагвай, Уругвай, Эквадор) придерживаются также неформальной системы страхования депозитов.

Обычно системы гарантирования банковских вкладов классифицируются в зависимости от способов их финансирования. Теоретически можно выделить следующие модели системы гарантирования вкладов:

• модель системы взаимного типа, в рамках которой компенсация вкладов осуществляется ее участниками за счет взносов, уплачиваемых только после факта банкротства банка;

• модель системы взаимного типа, в которой взносы банков уплачиваются заранее.

Отличие между формальными системами страхования банковских вкладов с полным и частичным возмещением заключается в том, что в первом случае гарантируется весь вклад, а во втором – лишь его некоторая часть по заранее определенной шкале, имеющей, как правило, верхний предел. Мировая практика предусматривает распространение гарантий как на один счет, так и на все счета каждого вкладчика. Полное возмещение применяется в 6 странах, среди которых Турция, Мексика, Эквадор. Система гарантирования вкладов, предусматривающая частичное возмещение, действует в 62 странах, в том числе в странах – членах Европейского сообщества, в США, Канаде.

Пределы частичного возмещения определяются уровнем экономического развития страны. В большинстве развивающихся стран и стран с переходной экономикой уровень гарантированных выплат находится в пределах от 376 долл. США (Танзания) до 11756 долл. США (Чехия). В странах ЕС уровень гарантированных выплат составляет 20 тыс. евро, в США – 100 тыс. долл. США.

Системы гарантирования вкладов в каждой стране имеют свои особенности в зависимости от того, на какой тип депозитов они распространяются. Так, в некоторых странах гарантирование вкладов касается только средств физических лиц, в других – гарантии не распространяются на средства в иностранной валюте. В ряде стран из системы защиты вкладов исключаются депозиты в банках-нерезидентах, либо в филиалах местных банков, действующих на территории иностранных государств.

В свою очередь, эксплицитные системы гарантирования вкладов, основанные на выплате гарантированного возмещения, сводятся к двум типам: обязательные для всех банков и добровольные. Обязательные системы страхования вкладов действует в 55 странах, в том числе в США, Канаде, Великобритании, Болгарии, Японии. Кроме того, ее часто используют развивающиеся страны, впервые вводящие страхование вкладов. Второй вариант добровольного участия в системе страхования вкладов был распространен в Западной Европе и опирался на германский опыт (до исполнения ФРГ Директивы Европейского Союза).

Добровольная система обеспечения вкладов предоставляет право принять решение об участии в ней самому банку. Однако, отказавшись от участия в системе гарантирования, банки зачастую вынуждены предоставить дополнительное страхование, обеспечение по вкладам (это может быть условием выдачи лицензии на право проведения банком определенных операций). Данная система применялась в 14 странах, среди которых Франция, Италия, Швейцарии, Нидерланды и ряд других стран Европы.

При добровольной системе государство не вмешивается в ее деятельность, а также не осуществляет финансовую поддержку. Фонды для выплат формируются исключительно за счет взносов банков-участников.

Вне зависимости от обязательности системы для банков их взносы основываются на единой или дифференцированной системе тарифных ставок. Дифференцированная система подразумевает различную величину ставок в зависимости от ликвидности, платежеспособности и финансовой устойчивости банков. Такой подход установления банку нормы отчислений в фонд страхования вкладов выше стандартной, с учетом индивидуального риска его банкротства, реализован в 23% стран с регулярно пополняемыми фондами гарантирования вкладов, среди которых Аргентина, Болгария, Венгрия, Италия, Норвегия, Перу, Португалия, Румыния, США, Финляндия и Швеция. Федеральная корпорация страхования депозитов США получила право дифференцировать ставки для банков, находящихся в разном финансовом положении, в конце 80-х годов и пользуется им крайне осмотрительно. В конце 1994 года банки, на которые приходится 88% всех застрахованных депозитов, платили взносы по основной (относительно низкой) ставке и лишь для остальных была установлена повышенная ставка.

Ставки взносов, применяемых в различных странах, сильно отличаются, и, прежде всего, в зависимости от достаточности средств в фондах системы гарантирования вкладов. Минимальная ставка – 0,005 процентов от размера вкладов (Бангладеш), максимальная – 1,5 процента (Литва). "Стандартные" ставки, применяемые большинством стран, варьируют от 0,1 до 0,5 процентов от размера вкладов:

Таблица 2. Основные условия депозитного страхования в различных странах

Страна	Размер взноса, в %	Предел возмещения, в долларовом эквиваленте
США	0,23
Япония	0,012
Канада	0,1
Германия	0,03	30 % от вклада
Бельгия	0,02
Испания	0,12
Венгрия	0,2
Великобритания	0,3	75 %, но не выше 1700
Италия	0,1	до 200 млн лир – 100 % 200-1000 млн лир – 90 % Более 1 млрд лир – 80 %

В качестве базы для расчета взносов в подавляющем большинстве стран выступают обязательства банков по вкладам, хотя в ряде случаев для этих целей используется совокупная величина активов, взвешенных по определенным правилам (Камерун, Норвегия). Все расходы по уплате взносов банки относят на текущие расходы, уменьшающие налогооблагаемую базу.

В ряде стран специально созданные органы или организации наделены правом распоряжения средствами сформированных фондов. Классической формой вложений для страховых фондов являются государственные ценные бумаги, преимущественно краткосрочные и легкореализуемые. Другой обычной формой является счет в центральном банке страны. Для ряда развивающихся стран характерно хранение резерва в иностранной валюте либо государственных ценных бумагах таких стран, как США или Великобритания, либо в больших международных банках. Минимизация кредитных, валютных и процентных рисков остается во всех случаях важнейшим принципом.

Страховым случаем для начала выплат вкладчикам обычно считается банкротство банка. В США, в данной ситуации, система гарантирования вкладов принимает на себя все активы и пассивы банка-банкрота и осуществляет выплаты вкладчикам в соответствии с установленными правилами. После осуществления страховых выплат фонд гарантирования вкладов реализует активы банка-банкрота, возмещая из полученных средств свои расходы, а также удовлетворяя оставшиеся требования к банку.

Также, в США применяются процедуры ускоренного административного закрытия банков без возбуждения дела об их банкротстве. Федеральная корпорация приобретает полный контроль над разорившимся банком, вправе менять его руководство, а также проводить реструктуризацию банка путем его слияния с другим банком, либо за счет передачи ему активов и пассивов неплатежеспособного банка.

Системы гарантирования вкладов могут принимать определенные профилактические меры, а также меры воздействия по отношению к банку, финансовое положение которого внушает серьезные опасения.

В США Федеральная корпорация страхования вкладов частных лиц вправе исключить из системы страховой защиты банки, совершающие незаконные или очень рискованные операции. Кроме данной меры, в целях обеспечения интересов вкладчиков, она вправе на ранних стадиях оказывать помощь банку путем выкупа активов и выдачи ссуды для недопущения его банкротства.

Для оценки финансового положения банков системам гарантирования вкладов предоставляется возможность получать необходимую информацию у банков, а также запрашивать ее у надзорных органов. Например, в Болгарии по запросу Правления Фонда руководитель надзорного органа требует от коммерческих банков предоставления любых документов, необходимых для проведения беспристрастной оценки исполнения требований системы гарантирования вкладов. Кроме того, Правление Фонда может потребовать от надзорного органа проведение проверки в банках и предоставление результатов проверки в Фонд.

Изложенные принципы построения систем страхования вкладов в различных странах нельзя условно классифицировать как "хорошие" и "плохие". Индивидуальные особенности каждой страны (уровень экономического развития, правовые аспекты ее законодательства, менталитет личности в государстве и пр.) определяют основные характеристики построения систем. Для оценки существующих систем наиболее важным вопросом является степень достижения основной цели построения систем гарантирования вкладов – обеспечения возможного в современных условиях уровня (для данной страны) стабильности банковской системы, социальной защищенности граждан, а также авторитета на внешних рынках.

Опыт показал, что эффективная система страхования банковских депозитов экономически развитых стран, способствующая сокращению числа банкротств банков, быстро и с минимальным ущербом решающая связанные с этим проблемы, как для самих банков, так и для правительства, не нарушая при этом работу финансового рынка и экономики в целом, предполагает следующие последовательные шаги:

1. Создание политического и законодательного базиса для обязательной и структурированной системы страхования банковских депозитов. Открытая система дает властям возможность избегать ошибочных стимулирующих действий. Как показывает мировая практика, скрытая система, основанная на государственных предписаниях или прошлых мерах по защите государственных банков, гарантированию их кредитов и вмешательству для защиты вкладчиков других банков по мере необходимости, неэффективна.

2. Схема страхования банковских депозитов должна в одинаковой степени распространяться как на крупные, так и на мелкие банки и должна учитывать специфику методов оздоровления банков разных форм собственности. Плата расходов по оздоровлению государственного банка может быть переложена на частные кредитные организации, обычно, через повышенные страховые премии.

3. Условием стабильности является формирование административных рамок, соответствующих выбранной системе страхования банковских депозитов, принятие решений о включении отдельных банков в систему страхования, например по критерию собственного капитала банка. Важным является соответствие международным стандартам действующих правил и предписаний, процедур отчетности, оценки ссуд, аудита, контроля и т. д. Отдельное место занимает обеспечение доступа к информации о деятельности банков, что позволяет их клиентам защищать свои интересы и заставляет банки подчиняться рыночной дисциплине.

4. Обязательным условием является обеспечение независимости государственного ведомства, ответственного за систему страхования банковских депозитов, в принятии решений о банкротстве банков. Очень важна определенность законодательной базы защиты депозитов в отношении прав собственности, закрытия обанкротившихся банков и независимости контролирующего ведомства от центрального банка, включая политическое давление.

5. Неотделимой составной частью является обеспечение системы страхования банковских депозитов необходимым финансированием и квалифицированным персоналом. Первоначальные средства для финансирования обычно получаются за счет стартовых платежей всех банков, государственного финансирования или заимствования финансовых средств, право на которое предоставляется агентству, отвечающему за страхование банковских депозитов, если нет других источников. При этом государственное финансирование может быть постоянным или временным, а средства, взятые у банков на введение системы страхования банковских депозитов, могут быть компенсированы.

6. Установленные системой страхования банковских депозитов требования должны быть удовлетворены до того, как банку будет предоставлена лицензия, обеспечивающая право на защиту депозитов. Во многих странах лицензия на ведение банковских операций предоставляется без ограничения срока. Есть страны, в которых в рамках системы страхования вкладов перерегистрация банков проводится периодически, что позволяет контролировать качественные характеристики деятельности банков.

7. Обязательным является составление плана действий на случай кризиса всей банковской системы. Во время кризиса банковской системы происходят массовые и взаимосвязанные банкротства банков. Гарантией реализации данного плана является адекватная база налоговых доходов государства, которое и обеспечивает сдерживание кризиса. Для этого важно наличие механизма, позволяющего дополнительно профинансировать систему защиты банковских депозитов.

Изучением систем гарантирования вкладов в различных странах мира занимается Международный валютный фонд, который опубликовал результаты исследований, проведенных в 1995 и 1998 годах. Хотя исследование 1998 года охватывало меньше стран (60 против 102 в 1995 году), оно позволяет более полно выявить различия действующих систем и тенденции их развития. В 1998 году системы гарантирования вкладов действовали в 95% обследованных стран, тогда как в 1995 году – в 55%. В 1998 году в 87% стран участие банков в системах гарантирования вкладов было обязательным (против 65% в 1995 году).

Организация управления системами гарантирования вкладов была различной: в 50% стран системы управлялись правительственными органами, в 22% – самими банками и в остальных 28% – совместно представителями правительства и (или) Центральных банков или кредитных организаций. В 93% изученных в 1998 году стран финансирование систем гарантирования банковских вкладов осуществлялось самими банками, в остальных странах – государством. При этом, 87% обследованных систем располагали средствами, регулярно пополняемыми за счет взносов (против 79% в 1979 году), а 13% собирали эти средства среди "выживших" банков только в случае банкротства того или иного банка. При этом сумма необходимых взносов распределялась между банками – участниками системы пропорционально объему привлеченных ими вкладов. Среди стран с регулярно пополняемыми фондами гарантирования вкладов в 23% (среди которых: Аргентина, Болгария. Финляндия, Венгрия, Италия, Норвегия, Перу, Португалия, Румыния, Швеция и США) взнос банка устанавливался с учетом индивидуального риска его банкротства (в 1995 году доля таких стран составляла 9%).Что касается компенсации вкладов, то:

- 28% обследованных систем предусматривают компенсацию любых вкладов;

- 37% компенсируют большую часть вкладов;

- 24% исключают компенсацию вкладов в иностранной валюте;

- 70% не компенсируют межбанковские вклады;

- 24% гарантируют компенсацию только вкладов домашних хозяйств и физических лиц;

- 90% устанавливают потолок компенсации.

Таким образом, в большинстве стран действуют обязательные для всех банков системы гарантирования вкладов, финансирование которых осуществляется за счет регулярно вносимых в гарантийные фонды взносов. В управлении большинства систем участвуют представители государства. Что касается так называемых добровольных систем гарантирования вкладов, которые финансируются банками только после наступления страхового случая (банкротства банка), то их число постоянно сокращается. Нигде не обнаружена и система частного страхования вкладов. В последние годы наблюдается тенденция к конвергенции систем гарантирования вкладов и к формированию единой модели по типу системы, действующей с 1993 года в США.

Подобная эволюция систем гарантирования вкладов объясняется, помимо других факторов, тем, что в условиях обострения конкуренции как между банками, так и между банками и небанковскими институтами по поводу привлечения вкладов, доверие к банкам перестало быть "клубным достоянием (благом)", а превратилось в настоящее общественное благо. В основе этого лежит тот факт, что в своей деятельности банк опирается на ресурсы двух главных типов: на постоянные ресурсы (собственные капиталы и долгосрочную задолженность банка) и более изменчивые (волатильные) ресурсы, к которым в первую очередь относятся привлеченные вклады. Объем последних во многом зависит от участия банка в системе гарантирования вкладов и от размера гарантированной компенсации вкладов в случае банкротства банка. С этой точки зрения система гарантирования вкладов играет важную роль в обеспечении безопасности не только отдельных банков, но и банковской системы в целом, так как укрепляет доверие вкладчиков.

По данным Мирового банка, системы страхования вкладов на текущий момент действуют более чем в 70 странах. При этом последнее десятилетие двадцатого века стало десятилетием широкого утверждения мнения о необходимости для государства иметь формализованную систему страхования банковских депозитов.

Учитывая мировой опыт, Россией была выбрана наиболее приемлемая эксплицитная система, как не несущая больших непредвиденных расходов для государства, а также создающая равные условия для всех вкладчиков и всех банков. Кроме того, подобная система в наибольшей степени гарантирует достижение социальных целей.