Финансовая система государства и ее структура

Деятельность по обороту публичных и частных финансов осуществляется в процессе функционирования финансовой системы, что и предполагает ее экономико-правовой научно-методологический анализ.

Во всей своей совокупности многообразие финансовых отношений образует не простое слагаемое элементов, а финансовую систему, являющуюся органической совокупностью взаимодействующих между собой элементов, все структурные подразделения которой связаны между собой. Несмотря на то, каждый элемент в финансовой системе относительно самостоятелен, выполняет только ему присущие специфические функции, тем не менее, все элементы взаимодействуют как между собой, так и с другими системами, и на практике эти взаимосвязи имеют очень важное значение.

Изначально необходимо обратить внимание, что понятие финансовой системы, в первую очередь, является экономическим, на что неоднократно обращали внимание и ученые-правоведы. «Финансовая система в экономическом аспекте – это внутреннее строение финансов, совокупность входящих в них взаимосвязанных звеньев (институтов), каждое из которых представляет собой специфическую группу финансовых отношений» [Химиичева Н.И. Финансовая система (структура финансов) Российской Федерации // Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 4-е изд. М., 2008. С 27].

Финансовая система рассматривается в двух аспектах:

- как совокупность финансовых институтов, т.е. совокупность различных групп денежных отношений, однородных по методам и формам мобилизации и использования денежных средств в различных фондах, необходимых для обеспечения выполнения задач и функций государства, местного управления и самоуправления, субъектов хозяйствования (экономический аспект);

- как совокупность государственных органов и учреждений, осуществляющих в пределах своей компетенции финансовую деятельность (институциональный аспект). В экономической литературе в связи с этим используется понятие «финансовый аппарат». В данном случае органы, осуществляющие финансовую деятельность в государстве, подразделяют на две группы: государственные органы, осуществляющие финансовую деятельность в связи с выполнением своих основных функций и задач и органы, для которых финансовая деятельность является основной (например, Министерство финансов).

Данная разнонаправленная дихотомия рассмотрения финансовой системы с двух сторон восходит к советскому периоду изучения финансово-правовых явлений. В науке финансового права того периода времени существовала точка зрения, в соответствии с которой финансовую систему следует рассматривать как совокупность органов, наделяемых государством общей или специальной компетенцией для осуществления отдельных направлений финансовой деятельности [Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. – М., 1960. – С. 47]. В то же время следует отметить, что ряд ученых рассматривали финансовую систему только как совокупность входящих в нее звеньев [Бесчеревных В.В. Финансовая система СССР, ее состав // Советское финансовое право: учебник / Под ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина. – М., 1982. – С. 13].

Позиция однопорядкового (в рамках определения финансовой системы через совокупность институтов) рассмотрения финансовой системы преобладает и в современной финансово-правовой науке [Бельский К.С. Финансовая система Российской Федерации // Финансовое право: учебник / Под ред. С.В. Запольского. – М., 2006. – С. 37; Вострикова Л.Г. Понятие финансов. Финансовая система Российской Федерации // Финансовое право для экономических специальностей: учебник / Под ред. С.О. Шохина.– М., 2006. – С. 14; Головин А.Ю., Логвинова И.В. Понятие и состав финансовой системы // Финансовое право: учеб. пособие / Под ред. А.Ю. Головина, Е.А. Федоровой. – М., 2005. – С. 14; Рукавишникова И.В. Понятие финансов, финансовых ресурсов и финансовой системы государства (муниципальных образований) // Финансовое право: учеб. пособие / Отв. ред. И.В. Рукавишникова. – М., 2007. – С. 13]. Например, К.С. Бельский финансовую систему трактует как совокупность основных финансово-правовых институтов страны, которые обслуживают ее экономику, способствуя мобилизации денежных средств в государственные и негосударственные фонды, либо сами выполняют функции фондов денежных средств [Бельский К.С. Финансовая система Российской Федерации // Финансовое право: учебник / Под ред. С.В. Запольского. – М., 2006. – С. 37].

Другая группа авторов детерминирует финансово-правовую модель, в соответствии с которой финансовую систему включает в себя как совокупность соответствующих финансовых институтов, так и органов, осуществляющих финансовую деятельность государства [Бойко Т.С., Лещенко С.Г. Финансовое право: учеб. пособие. – Минск, 2006. – С. 20; Воробей Г.А. Финансовое право Республики Беларусь: учеб. пособие. – Минск, 2006. – С. 29; Горбунова О.Н. Финансовая система // Финансовое право: учебник / Отв. ред. О.Н. Горубнова. – 3-е изд. – М., 2005. – С. 23; Карасева М.В. Финансовая система Российской Федерации // Финансовое право Российской Федерации: учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. – 3-е изд. – М., 2009. – С. 23–27; Крохина Ю.А. Финансовое право. – 3-е изд. – М., 2008. – С. 25]. Так, Г.А. Воробей под финансовой системой Республики Беларусь понимает совокупность финансовых институтов, с помощью которых государство осуществляет мобилизацию и распределение денежных средств, и совокупность государственных органов и учреждений, которые в пределах своей компетенции осуществляют финансовую деятельность [Воробей Г.А. Финансовое право Республики Беларусь: учеб. пособие. – Минск, 2006. – С. 29]. При этом, данный автор определяет финансовые институты как пассивный элемент финансовой системы в русле невозможности им осуществлять финансовую деятельность без активного элемента, которым являются органы и учреждения, с помощью которых реализуется финансовая деятельность [Воробей Г.А. Финансовое право Республики Беларусь: учеб. пособие. – Минск, 2006. – С. 31].

Е.М. Ашмарина, придерживаясь отличной от сложившейся в науке финансового права системы взглядов на определение и содержание финансовой системы, предлагает ее рассматривать с двух позиций: по форме, в материальном смысле - совокупность фондов денежных средств; по содержанию – совокупность общественных отношений, связанных с их образованием, распределением и использованием [Ашмарина Е.М. Финансовая система Российской Федерации // Финансовое право: учебник / Отв. ред. Е.М. Ашмарина, С.О. Шохин. – М., 2009. – С. 24].

Изначально финансовая система подразделяется на два основных звена (сферы): общегосударственные (централизованные) финансы и финансы предприятий, организаций и учреждений (децентрализованные) финансы.

Следует отметить, что некоторые авторы пытаются совместить государственные и частные финансы в рамках одного института. Так, по мнению А. М. Ковалевой, в отношениях в рамках отдельного института можно выделить две подсистемы, а именно: государственные финансы, призванные обеспечивать потребности расширенного воспроизводства на макроуровне, и финансы хозяйствующих субъектов, обеспечивающие воспроизводственный процесс денежными средствами на микроуровне. К первым относятся государственный бюджет, внебюджетные фонды, государственный кредит, фонды страхования. Ко вторым - финансы государственных, муниципальных, частных, акционерных, арендных и общественных хозяйствующих субъектов [Ковалева А.М. Финансы: учебник. – М., 1996. – С. 26–27]. Е.М. Ашмарина, рассматривая все денежные фонды как элементы финансовой системы в материальном смысле, дифференцирует их на три группы: государственные и муниципальные централизованные фонды; государственные и муниципальные децентрализованные фонды; частные фонды [Ашмарина Е.М. Взаимообусловленность системы финансового права и финансовой системы в Российской Федерации // Финансовое право. – 2008. – № 7. – С. 5].

В то же время в отдельных исследованиях говорится и о других звеньях финансовой системы. «В условиях рыночных отношений третьей сферой является финансовый рынок, служащий для мобилизации и эффективного использования временно свободных денежных средств и обеспечивающий процесс перелива капитала в отрасли с высоким уровнем дохода» [Финансы и кредит: учеб. пособие / Под ред. М.И. Плотницкого. – Минск, 2005. – С. 13]. Другие авторы говорят о финансовом аппарате как третьей (дополнительной) сфере финансовой системы, в которую включаются органы государственного управления, которые, в свою очередь, непосредственно участвуют в финансовой деятельности всех предприятий, учреждений и организаций, а также создает условия, необходимые нормального течения финансовых процессов в народном хозяйстве страны [Фисенко М.К. Сферы и звенья финансовой системы, их краткая характеристика // Теория финансов: учеб. пособие / Под ред. Н.Е. Заяц, М.К. Фисенко. – Минск, 2005. – С. 68]. В правовой литературе некоторыми авторами также поддерживается мнение о многозвенной структуре финансовой системы. В силу невозможности функционирования финансовой системы без соответствующего институционального механизма Е.М. Ашмариной представляется логичным в обязательном порядке рассматривать ее и как совокупность соответствующих компетентных органов наряду с методами, функциями и другими факультативными классификациями финансовой системы [Ашмарина Е.М. Современная финансовая система Российской Федерации // Государство и право. – 2004. – № 6. – С. 98]. Т.А. Лахтина говорит о финансовой системе как совокупности финансовых ресурсов, а также системы органов государственной власти, органов местного самоуправления и создаваемых ими организаций, осуществляющих образование, распределение и использование денежных средств [Лахтина Т.А. О сущности финансовой системы как элемента современного государства // Финансовое право. – 2005. – № 4. – С. 26]. Э.Д. Соколова предлагает структурировать финансовую систему исходя из формы собственности на соответствующие фонды денежных средств: государственные финансы, местные финансы и частные финансы [Соколова Э.Д. Теоретические и правовые основы финансовой деятельности и муниципальных образований. – М., 2007. – С. 22].

В контексте наличия в финансово-правовой доктрине точки зрения об определении финансовой системы через совокупность соответствующих финансовых институтов, следует констатировать определенную полярность взглядов на ее структуру от выделения ограниченного числа финансово-структурных элементов [Воробей Г.А. Финансовое право Республики Беларусь: учеб. пособие. – Минск, 2006. – С. 30–31; Головин А.Ю., Логвинова И.В. Понятие и состав финансовой системы // Финансовое право: учеб. пособие / Под ред. А.Ю. Головина, Е.А. Федоровой. – М., 2005. – С. 15; Крохина Ю.А. Финансовое право России: учебник. – 3-е изд. – М., 2007. – С. 26; Рукавишникова И.В. Понятие финансов, финансовых ресурсов и финансовой системы государства (муниципальных образований) // Финансовое право: учеб. пособие / Отв. ред. И.В. Рукавишникова. – М., 2007. – С. 14–17], до достаточно широкого перечня [Бельский К.С. Финансовая система Российской Федерации // Финансовое право: учебник / Под ред. С.В. Запольского. – М., 2006. – С. 34–36; Горбунова О.В. Финансовая система // Финансовое право: учебник. – 3-е изд. / Отв. ред. О.Н. Горбунова. – М., 2005. – С. 23; Емельянов А.С. Введение в финансовое право: курс лекций. – Тюмень, 2000. – С. 9; Мирошник С.В. Финансовая политика и финансовая система страны // Финансовое право. – 2008. – № 4. – С. 8; Ханкевич Л.А. Финансовое право Республики Беларусь: практ. пособие. – Минск, 2005. – С. 17].

В рамках первого подхода, по мнению Н.И. Химичевой, на современном этапе развития России в состав финансовой системы входят: бюджетная система, состоящая из государственных бюджетов (федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации) и местных бюджетов муниципальных образований; внебюджетные целевые государственные и муниципальные (местные) фонды; финансы предприятий, организаций, учреждений; финансы страхования; кредит (государственный, муниципальный и банковский) [Химиичева Н.И. Финансовая система (структура финансов) Российской Федерации) // Финансовое право: учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. – 4-е изд. – М., 2008. – С 28]. Данное структурировании финансовой системы получило широкое распространение в финансово-правовой литературе. Несколько отличается структурирование финансовой системы с точки зрения выделения более крупных объединений (подсистем) В.А. Парыгиной, А.А. Тедеевым. По мнению данных авторов, финансовая система представляет собой взаимосвязанную совокупность следующих элементов (подсистем): 1) бюджетную систему; 2) налоговую систему; 3) платежную систему; 4) валютную систему [Парыгина В.А., Тедеев А.А. Бюджетное право и бюджетный процесс: учебник. – М., 2005. – С. 149].

Широкий подход структурирования финансовой системы предполагает достаточно обширную ее архитектонику. По мнению К.С. Бельского финансовую систему образуют следующие финансово-правовые институты: денежная система, бюджетная система, налоговая система, банковская система, система государственного и муниципального кредита, система имущественного и личного страхования, финансы хозяйствующих субъектов, финансы населения [Бельский К.С. Финансовая система Российской Федерации // Финансовое право: учебник / Под ред. С.В. Запольского. – М., 2006. – С. 34–36].

Если говорить о зарубежном опыте, то в современных развитых государствах мира финансовая система включает четыре звена: государственные бюджеты, местные финансы, специализированные внебюджетные фонды, финансы предприятий [Астанович А.В. США: экономика, дефицит, задолженность. – М., 1991. – С. 30–38; Экономика и бизнес: учебник / Под ред. В.Д. Камаева. – М., 1993. – С. 307–309].

Обобщая вышеуказанные и иные точки зрения, а также исходя из экономико-организационных основ функционирования финансовой системы Республики Беларусь, можно определить следующие ее институты:

- бюджетная система, включающая в себя республиканский и местные бюджеты, а также государственные целевые бюджетные фонды;

- государственные целевые внебюджетные фонды;

- финансы предприятий различных форм собственности;

- имущественное и личное страхование;

- государственный и банковский кредит.

Если в финансово-экономической литературе центральным элементом финансовой системы являются финансы предприятий и организаций всех форм собственности в контексте создания ими валового внутреннего продукта, без которого в целом невозможно функционирование финансовой системы, то в правовой литературе центральное место отводится бюджетной системе, с помощью которой образуются соответствующие денежные фонды государства.

В финансово-правовой литературе неоднократно указывалось на тесную связь финансовой системы с системой финансового права, определенность структурных элементов последней структурой финансовой системы [Соколова Э.Д. Некоторые вопросы науки финансового права // Финансовое право. – 2003. – № 3. – С. 30; Химиичева Н.И. Система и источники финансового права // Финансовое право: учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. – 3-е изд. – М., 2003. – С. 53]. Как отмечает, Н.И. Химичева в системе финансового права находит отражение финансовая система Российской Федерации как объективно существующая экономическая основа [Химиичева Н.И. Система и источники финансового права // Финансовое право: учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. – 3-е изд. – М., 2003. – С. 53].

Однако проводить абсолютную корреляцию между элементами финансовой системы и структурой финансового права как отрасли права (в первую очередь, ее особенной части) представляется не совсем верным.

В одном случае элемент финансовой системы действительно является основанием выделения отдельного института финансового права (например, государственный кредит), а в другом – это только начальная стадия выделения значительной совокупности финансово-правовых норм, принадлежащих к разным финансово-правовым институтам (например, преобразование бюджетной системы как элемента финансовой системы в подотрасль финансового права – бюджетное право). То есть в первом случае звено финансовой системы опосредует финансово-правовой институт, а в другом раздел – финансового права.

То есть существование определенного вида фонда денежных средств обуславливает группирование отношений, возникающих по поводу мобилизации, распределения и использования средств этого фонда, в определенное звено финансовой системы, которое и выступает основанием выделения финансово-правового института. Однако еще раз отметим, абсолютно точной корреляции быть не может. В то же время финансовая система имеет определяющее воздействие на систему финансового права, поскольку предметом финансового права и являются финансовые отношения, образующие финансовую систему. Однако взаимодействие финансовой системы и системы финансового права не всегда прямое, а иногда опосредованное, поэтому это не снимает проблемы построения последней. Соответствие между количеством звеньев финансовой системы и количеством финансово-правовых институтов становится преградой для выделения, например, таких институтов финансового права, как государственные доходы, расходы, денежное обращение, не имеющих собственных звеньев финансовой системы, которые могли бы стать объектом регулирования финансово-правовых норм.

Всегда существует возможность (а в нашем случае адекватно-верная возможность) определенного несовпадения экономического содержания финансовых отношений и их правового отражения. Согласование экономической природы явления с его правовой формой и есть основа успешности правового регулирования, когда, осознав содержание понятия, мы находим адекватное отраслевое или многоотраслевое воздействие норм права на соответствующие процессы.

Исследованные нами экономические категории «финансы» и «финансовая система» являются объективными предпосылками, обусловившими необходимость возникновения и осуществления деятельности государства в области образования, распределения и использования различных денежных фондов (финансовая деятельность государства).