Дефицит бюджета и оценка его уровня

В процессе принятия и исполнения бюджета большое значение приобретает сбалансированность доходов и расходов. Если доходы превышают расходы, то возникает профицит.Но чаще всего расхо­ды превышают доходы. В таком случае возникает дефицит.

Дефицит бюджета обусловлен разными причинами. В одних слу­чаях государство может сознательно идти на увеличение дефицита бюджета. В частности, в целях стимулирования экономической активности и совокупного спроса в период спада производства правительство может принять специальные решения, направлен­ные на увеличение уровня занятости (например, финансирование программ по созданию новых рабочих мест) или существенно сни­зить налоги. В итоге увеличиваются расходы бюджета или снижа­ю т с я его доходы, возникает дефицит. Но этот дефицит сознательно создан государством. Такой дефицит называется структурным дефицитом.

Вотличие от структурного циклический дефицит в меньшей степени зависит от сознательной бюджетно-налоговой политики государства. Он обусловлен общим спадом производства, который происходит на стадии кризиса и является результатом циклическо­го развития экономики. В условиях спада производства снижаются налоги, доходы государства, а значит, возникает дефицит.

Выделяют также активный и пассивный дефициты. Активный дефицит возникает в результате превышения расходов над дохо­дами, а пассивный — в результате снижения налоговых ставок и прочих поступлений, что является следствием замедления темпов экономического роста, недоплат и т.п.

Различают краткосрочную и долгосрочную несбалансиро­ванность бюджета. Несбалансированность имеет краткосрочный характер, если превышение расходов над доходами ограничива­ется рамками одного финансового года и является отражением изменений макроэкономической ситуации по сравнению с той, в которой составлялся бюджет. Это происходит главным образом

206

из-за отсутствия необходимого опыта макроэкономического про­гнозирования, недостаточного учета возможного изменения целого ряда обстоятельств. Например, сокращение объемов поступлений в бюджет может произойти в результате падения экспортных цен, сокращения объемов производства ниже предусмотренного уров­ня, сдвигов в структуре спроса на изготавливаемую продукцию и снижение ее конкурентоспособности. Увеличение дефицита го­сударственного бюджета может быть также вызвано неожиданно резким ростом государственных расходов в связи с ростом уровня инфляции сверх предусмотренной величины, расширением транс­фертных платежей в сочетании с введением налоговых льгот, что является весьма популярной мерой перед очередными выборами. Долгосрочная несбалансированность бюджета связана с увеличе­нием разрыва между государственными расходами и доходами на протяжении ряда лет и обусловлена причинами, которые носят более устойчивый характер. Так, в большинстве развитых стран на протяжении последних 15 лет наблюдается устойчивая тенден­ция к росту дефицита национальных бюджетов. Это обусловлено следующими факторами:

1) увеличение числа социальных выплат, а значит, социальной нагрузки на бюджет;

2) неблагоприятная демографическая ситуация, связанная со старением населения, в результате чего увеличиваются расходы на выплату пенсий, ассигнования на здравоохранение и т.п.;

3) либерализация налогового законодательства и как следствие этого снижение величины налоговых ставок (без соответствующей корректировки государственных расходов);

4) возрастание объема внешней задолженности.
В целом состояние государственного бюджета определяется

тремя основными факторами:

1) долгосрочной тенденцией в динамике налоговых поступле­ний и государственных расходов;

2) стадией экономического цикла, в которой находится эконо­мика в рассматриваемый период;

3) текущей политикой государства в области бюджетных рас­ходов и доходов.

Очень часто, особенно в нашей стране и в других странах, про­исходит искусственное либо завышение, либо занижение истин­ной величины бюджетного дефицита.

Так, искусственное занижение дефицита бюджета может осу­ществляться с помощью следующих инструментов:

207

1) «налоговой амнистии», которая позволяет налогоплательщи­кам, ранее уклонявшимся от уплаты налогов, внести за один раз всю сумму, равную определенной части общего налогового сбора;

2) мероприятий по сбору просроченных налоговых платежей;

3) введением временных или добавленных налогов;

4) отсрочками выплат заработной платы работникам государ­ственного сектора;

5) отсрочкой обязательной индексации заработной платы в со­ответствии с динамикой уровня инфляции;

6) распродажей государственных активов;

7) наличием скрытого дефицита, обусловленного квазибюджет­ными расходами. К числу последних относят централизованные кредиты, предоставляемые на льготных условиях Центральным банком. Кроме того, Центральный банк может финансировать отдельные операции, связанные с госдолгом, покрывать убытки от мероприятий по стабилизации обменного курса валюты, рефи­нансировать сельское хозяйство и т.п. В результате этого растут убытки ЦБ и усиливается инфляция, а дефицит не растет.

Искусственное завышение размеров дефицита государствен­ного бюджета может происходить в результате следующих об­стоятельств. Во-первых, при оценке величины государственных расходов не всегда учитывается амортизация в государственном секторе экономики. Во-вторых, важной статьей государственных расходов является обслуживание государственного долга. Однако очень часто величина процентных выплат по долгу завышается за счет инфляционных выплат. При высоких темпах инфляции, когда различия в динамике номинальных и реальных процентных ставок весьма значительны, это завышение государственных расхо­дов может быть весьма существенным. Возможны даже ситуации, когда номинальный (официальный) дефицит и государственный долг растут, а реальный дефицит и долг снижаются, что сущест­венно затрудняет оценку проводимой правительством политики. Поэтому при измерении бюджетного дефицита обязательно необ­ходима поправка на инфляцию. С учетом этой поправки опреде­ляют реальный бюджетный дефицит, который представляет собой разницу между номинальным дефицитом и величиной процента по государственному долгу, умноженной на темп инфляции. Общий дефицит бюджета за вычетом инфляционной части процентных платежей представляет собой операционный дефицит.

Считается, что само по себе наличие дефицита бюджета еще не является сигналом экономического неблагополучия. Очень часто

208

дефицит рассматривается как важный инструмент экономической политики государства, прежде всего макроэкономического регу­лирования. Умелое обращение с этим инструментом позволяет государству решить достаточно широкий круг экономических и социальных проблем. Однако необходимо иметь в виду, что дли­тельная несбалансированность бюджета может оказывать негатив­ное воздействие на размеры совокупного спроса и доходы, уровень цен, состояние платежного баланса. Поэтому стратегической це­лью для любого государства, безусловно, является сбалансиро­ванный бюджет.

Существуют разные представления о том, как и на протяжении какого времени следует добиваться сбалансированности бюджета. Так, согласно теории ежегодно балансируемого бюджета, которая была широко распространена в качестве теоретической основы государственной политики большинства развитых стран до 30-х гг. XX в., следует добиваться равенства доходов и расходов государства ежегодно. Это, по мнению сторонников данной теории, позволяет национальным правительствам проводить более ответственную политику. Государство живет по средствам, не накапливает долги, не провоцирует инфляцию. Если происходит снижение доходов, то государство должно либо увеличивать налоги, либо снижать расходы. В условиях, когда увеличиваются денежные доходы, госу­дарство должно действовать прямо противоположно, т.е. снижать налоги либо увеличивать расходы. В настоящее время этой теории на практике придерживаются ограниченное число стран, главным образом страны с развивающейся и переходной экономикой.

В большинстве развитых стран широкое распространение в практике государственного регулирования экономики получила теория циклического балансирования бюджета.Основы этой тео­рии были заложены Дж. Кейнсом в 30-е гг. Именно кейнсиан-ская теория отвергла необходимость ежегодно сбалансированного бюджета. Она фактически легализовала бюджетные дефициты для стимулирования экономики. Суть теории циклического баланси­рования бюджета состоит в том, что во время экономического спа­да для стимулирования экономического роста государство обязано сократить налоги и увеличить расходы. Государство должно ком­пенсировать резкое падение спроса и воспрепятствовать уменьше­нию государственных расходов. При этом неизбежно возникнет дефицит бюджета. В течение фазы экономического подъема го­сударство рассчитывается по долгам за счет повышенных ставок налогообложения или за счет увеличения налоговых поступле-

209

ний вновь заработавших предприятий. Таким образом, к концу экономического цикла бюджет становится сбалансированным. Балансирование осуществляется на протяжении цикла: избыток бюджетных средств в фазе подъема компенсирует бюджетный де­фицит в фазе кризиса.

При этом большая роль отводится «встроенным стабилизато­рам» (прогрессивная система налогообложения, трансфертные платежи государства — социальные выплаты, пособия по безра­ботице и др.). С их помощью размер совокупного спроса способен автоматически снижаться или расширяться в зависимости от фазы цикла в противоположном движению конъюнктуры направлении. Например, при спаде деловой активности в результате снижения совокупного дохода происходит автоматическое сокращение нало­говых поступлений и увеличение определенных видов трансферт­ных платежей, что приводит к образованию циклического дефи­цита и частично компенсирует сокращение совокупного спроса. В условиях подъема экономики происходит обратное — увеличива­ются налоговые платежи, сокращаются трансфертные платежи.

В рамках многих современных теорий, в частности теории ком­пенсирующегося бюджета, считается невозможным, да и не нуж­ным добиваться его сбалансированности. Если учитывать, что в современных условиях действуют устойчивые факторы, увеличива­ющие дефицит бюджета, то необходимо более полно использовать государственный кредит как законный источник доходов бюджета. Именно государственный кредит, по мнению представителей этой теории, способен не только компенсировать разрыв доходов и расходов, но и притянуть на себя излишнюю часть сбережений и инвестировать ее в экономику.

В большинстве стран с развитой рыночной экономикой прави­тельство стремится балансировать бюджет в более долгосрочной перспективе — на циклической или функциональной основе. В ус­ловиях неустойчивой экономики, когда ситуация в целом менее предсказуема, правительство вынуждено ежегодно балансировать бюджет. Поэтому не случайно в Бюджетном кодексе РФ отмеча­ется, что федеральный, региональный или местный бюджет не могут быть приняты с профицитом или дефицитом, должна осуще­ствляться ежегодная балансировка бюджета. Это, конечно, менее эффективный способ, поскольку он ведет к снижению степени встроенной стабильности экономики, вызывает частые колебания налоговых ставок, снижает инвестиционную активность, а также эффективность распределения доходов. Однако в некоторой сте-210

пени он оправдан, поскольку в условиях неустойчивой экономики ситуация является менее предсказуемой.

В России в соответствии с Бюджетным кодексом РФ Государ­ственная Дума может принять только сбалансированный бюд­жет. Поэтому наряду с доходными статьями федеральный бюджет должен включать дефицит в качестве балансирующей статьи. В то же время в расходной части бюджета выделяется специальная статья «Расходы по обслуживанию и погашению государствен­ного долга». Этим российская бюджетная практика отличается, например, от американской. В США бюджет может приниматься с дефицитом, т.е. он изначально не является сбалансированным. При этом источники погашения долга, так же как и доходы по выданным кредитам, поступающие в счет погашения долга, вы­несены за рамки бюджета.

В России в случае, если обнаруживается профицит, необхо­димо:

• сократить привлечение доходов от продажи государственной или муниципальной собственности (для федерального бюд­жета — сократить привлечение доходов от реализации государ­ственных запасов и резервов);

• предусмотреть направление бюджетных средств на дополни­тельное погашение долговых обязательств;

• увеличить расходы бюджета, в том числе за счет передачи части доходов бюджетам других уровней;

• сократить налоговые доходы. Существует такое понятие, как первичный профицит,который

означает превышение доходов над расходами без учета расходов на обслуживание государственного долга.

В случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом необходимо определить источники финансирования дефицита бюджета.

Источники финансирования дефицита различаются по уровням бюджетной системы. Так, источниками финансирования дефицита федерального бюджета являются:

1) внутренние источники:

• кредиты, полученные РФ от кредитных организаций в валюте РФ;

• государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;

• бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

211

• поступления от продажи имущества, находящегося в государ­ственной собственности;

• поступления от приватизации организаций, находящихся в государственной собственности;

• поступления от продажи государством принадлежащих ему акций организаций;

• поступления от реализации государственных запасов драгоцен­ных металлов и драгоценных камней; 2) внешние источники:

• государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;

• кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставляемые в иностранной валюте. Источниками финансирования дефицита бюджета субъекта

РФ и местного бюджета могут быть только внутренние источни­ки. До 2001 г. для покрытия дефицита бюджетов субъекты РФ и муниципалитеты имели право привлекать внешние займы. Но это негативно отразилось на общей величине государственного долга. Так, после 1997 г., когда регионы впервые получили право самостоятельного размещения внешних займов (до этого внешние заимствования могли осуществляться ими только в случае приня­тия специального указа Президента), только за один 1998 г. че­тырьмя крупнейшими регионами — Москвой, Санкт-Петербургом, Свердловской и Нижегородской областями — было размещено еврооблигаций на 1 , 2 млрд дол. В последующие г о д ы намечалось размещение новых внешних займов более чем 10 регионами на сумму свыше 3,5 млрд дол. Таким образом, за относительно не­большой срок суммы задолженности регионов настолько возросли, а реальные возможности их погасить были столь малы, что было принято решение о запрещении субъектам РФ и муниципалитетам самостоятельно заниматься внешними заимствованиями.

Для финансирования дефицита бюджета субъекты РФ и му­ниципальные образования могут привлекать только внутренние источники в следующих формах:

• государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ или муниципального образова­ния;

• бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

• кредиты, полученные от кредитных организаций;

212

• поступления от продажи имущества, находящегося в собствен­ности субъектов РФ и муниципальной собственности;

• поступления от приватизации организаций, находящихся в соб­ственности субъектов РФ и муниципальной собственности. Бюджетным кодексом РФ установлены предельные размеры

дефицита бюджетов разных уровней. Так, размер дефицита феде­рального бюджета на очередной финансовый год не должен пре­вышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ.

Размер дефицита бюджета субъекта РФ не может превышать 15% объема доходов его бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета. Если в Законе о бюджете утвержден размер поступлений от продажи имущества, предельный размер дефицита бюджета субъекта РФ может превышать эту сумму, но не более чем на величину поступлений от продажи имущества.

Размер дефицита местного бюджета не может превышать 10% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального и регионального бюджетов. Причем поступления из источников финансирования дефицита местного бюджета могут направляться на финансирование исключительно инвестиционных расходов и не могут быть использованы для финансирования рас­ходов на обслуживание и погашение муниципального долга.

Если в качестве источника сокращения дефицита регионально­го или местного бюджетов рассматривается продажа имущества, то, согласно Бюджетному кодексу РФ, предельный размер дефи­цита соответствующих бюджетов может превышать указанные ограничения, но не более чем на величину поступлений от про­дажи имущества.