Тема 2. Субъекты, осуществляющие публичную финансовую деятельность

Лекции по финансовому праву за 2014-2015 учебный год

Лекторы: Килинкарова Е. В.иШевелева Н.А.

Лекции составлены Васильевой Валерией, Васильевой Екатериной, Головченко Ангелиной, Гречишниковой Викторией, Кривонос Полиной, Мартыновой Екатериной, Подоляк Еленой, Теплюковой Людмилой, Худолей Еленой

Лекция 1. Килинкарова Е.В. 11.09.2014

Тема 1. Публичные финансы и Публичная финансовая деятельность

Изучение других дисциплин начинается, как правило, с изучения предмета и метода, но на этот раз будет сделан ход конем. Методы финансового права – это, как правило, вторая тема. Первая же - это публичные финансы и публичная финансовая деятельность.

Почему так? Ну, во многом, потому что так сложилось исторически, а во много, потому что когда мы будем говорить о предмете финансового права, то есть об общественных отношениях, нам придется оперировать рядом понятий, такими как финансы, публичные финансы, публичная финансовая деятельность и субъекты, осуществляющие публичную финансовую деятельность. Так что в этой теме мы займемся понятийным аппаратом, рассмотрим классификацию финансов, рассмотрим соотношение публичных финансов и казны, а также рассмотрим, что же такое публичная финансовая деятельность и т.д.

Первый вопрос, с которого мы начнем – это понятие финансов.

Организационный момент: слайды и речь, по словам Килинкаровой, не дублируют друг друга.

Понятие финансов

Начнем с истории. Как указывал один из выдающихся дореволюционных финансистов, финансовая наука достаточно молода, чтобы сформировать собственную теорию. Молодой он эту науку назвал потому, собственно, что говорил он это в 1904 году, когда финансовая наука насчитывала всего 150-200 лет своего развития (тут, конечно, смотря с чем сравнивать). Тут речь не о финансовом праве, а о финансовой науке – то есть науки, изучающей финансы. Все-таки финансовая права и финансовая наука – несколько разные вещи. Впервые термин «финансы» в его современном понимании стал использоваться в науке в 16 веке французским ученым Жан Боденом, до этого термин «финансы», который происходит от латинского слова и похоже звучит на различных языках, изначально употреблялся для обозначения различных финансовых выплат, преимущественно публично-правового характера. Жан Боден же использовал это слово в значении государственных финансов.

Если финансовая наука формируется за рубежом в 19-30 веке, то формирование финансового права как науки и как, соответственно, явления происходит во второй половине 19 века – начале 20-ого. Собственно говоря, законодательное закрепление понятия финансового права произошло в период реформ 1860-ых годов (30 июня 1863 года в Общем уставе императорских российских университетов было указано, что на юридическом факультете полагается кафедра финансового права, там и уточнялось, что читается студентам теория финансов и русское финансовое право – как раз в тот период и произошло отделение финансового права от финансовой науки). Базовые категории для финансовой науки и финансового права соответственно – это понятие государственного хозяйства (синонимы: публично-правовое хозяйство/правительственное хозяйство/финансовое управление). В тот период сформировалось два основных подхода к соотношению понятий финансов и государственного хозяйства:

1 подход: это равнозначные понятия, финансы – это и есть государственное хозяйство

2 подход: разграничивать необходимо понятия. Финансы – это, собственно, средства государства, а правила и способы управления соответствующими средствами – это государственное хозяйство.

Если в рамках второго подхода понятно, что такое финансы, то с пониманием государственного хозяйства сложнее. Коль скоро наука финансового права находилась в своем развитии, то не существовало единого подхода к пониманию термина государственного хозяйства. Их выделяют два, условно их можно обозначить как широкий и узкий подходы:

Широкий подход: элементами государственного хозяйства являются доходы и расходы государства, а также достижение равновесия между ними (то есть сбалансированность бюджетов, если выражаться современным языком).

При этом ведущей категорией считались расходы, и именно им уделялось достаточно большое внимание.

Узкий: государственное хозяйство образуют только государственные доходы. То есть важно лишь формирование соответствующих бюджетов. А сбалансированность и расходование тут уже исключались.

Изначально более традиционным считался узкий подход, но постепенно перешли к широкому подходу.

Отдельно необходимо обратить внимание на то, что мы говорили о том, что финансы – это государственное хозяйство и финансы – это средства государства. При этом намеренно не используется определение «денежные средства», как в наше время. В дореволюционный период финансы связывались с денежными средствами и со всем иным имуществом, принадлежащими государству. Считалось, что нельзя понимать под финансами только деньги, потому что не ими одними удовлетворяются финансовые нужды (леса, земли, все относилось к финансам).

Данный плюрализм в отечественном правоведении касательно финансов складывался на фоне обширного плюрализма мнений за рубежом. В других государствах тоже не единый подход был господствующим. Подробно останавливаться не будем, обзорно рассмотрим только.

В романо-германских государствах в 19 - начале 20 веков понятие финансов использовалось только применительно к государственному хозяйству. Зачастую определение «публичные» финансы не добавлялась, это подразумевалось само собой.

В англо-саксонских государствах изначально существовал более широкий подход к термину финансов, понятие финансов использовалось не только в отношении государственных доходов и расходов, но и в отношении денежных рынков, то есть применительно к операциям биржевого, банковского, денежного, кредитного характера; применительно к частным финансам. Здесь уже необходимо было уточнять, когда финансы «публичные».

Для нас это имеет значение, чтобы понять, почему сейчас такие различия в понимании финансового права. Поэтому учебник по финансовому праву в Великобритании найти невозможно, а почему так, сейчас мы и объясним.

После первой мировой войны одной из ведущих стала экономика США. И из-за мощного рывка экономики 1920-ых годов в США понимание термина финансов англоязычных авторов распространилось по всему миру, в том числе и во многих романо-германских странах. То есть в зарубежных государствах термин финансы стал применяться максимально широко - и применительно к публичным финансам, и применительно к частным (корпоративные финансы и т.п.).

В 20 веке в зарубежных государствах интенсивно развивается финансовый рынок, на котором происходи обращение свободных рыночных ресурсов, капиталов. Развиваются его основные сегменты: страховой, кредитный, валютный рынок, рынок ценных бумаг.

На современном этапе за рубежом по большей мере финансовое право понимают как право финансовых рынков. Так, в 2007 году в РФ была издана книга под названием «Финансовое швейцарское право и международный стандарт», но там нет ничего даже близко к финансовому праву в нашем понимании этого термина (то есть к бюджетам), там о финансовых рынках.

Следует признать, что подобное понимание финансового права - это не единственный подход. Еще есть как минимум два, а то и больше подходов за рубежом.

Также в ряде государств (во Франции встречается, Португалии) финансовое право понимается как право фискальное, то есть регламентирующее налоговые и иные доходные поступления государства.

Но это далеко не самый распространенный подход. После того как стали понимать финансы более широко... идет постепенный отказ от использования термина "финансовое право" в пользу термина "публичные финансы". Это рассматривается как третий подход. Так, в западной Европе с 70-ых годов исчез университетский курс финансового права, зато появился курс под названием публичные финансы.

Таким образом, в течение 20 века и на современном этапе за рубежом распространен широкий подход вне зависимости от правовой семьи.

Вернемся к отечественному праву. Мы остановились на дореволюционном периоде. Теперь перейдем к периоду от 17 октября 1917 года и до современного этапа. Понятное дело, что финансовое право после октябрьской революции пошло своим путем. После прихода к власти большевики закрыли кафедры финансового права, упразднили юридические факультеты. И если юридические факультеты впоследствии были открыты, то кафедры так и не появились. И если финансовое право и стало изучаться (что тоже не сразу) то не в рамках отдельной кафедры, а на кафедре, например, государственного права.

Поскольку юридические факультеты закрылись, кафедры финансового права закрылись, ведущими в 1920-1930 годы становятся исследования экономистов, и именно из экономических исследований заимствуются впоследствии все основные понятия, в том числе и понятие финансов. Первый учебник по финансовому праву появился в 1940 году под редакцией М. А. Гурвича, и в этом учебнике давалось понятие государственных финансов, которые понимались как денежные средства государства, то есть – государственные денежные фонды. То есть финансовое право изучало также государственные финансы. Если до революции понимались финансы в широком смысле, то в советский период финансы понимаются только как денежные средства государства.

В 1960 году в работе Е. А. Ровинского в работе «Основные вопросы теории советского финансового права» решил отказаться от использования термина финансы/государственные финансы и ввел в научный оборот новую категорию, которая стала ключевой для характеристики предмета финансового права, а именно категорию «финансовая деятельность». Если упростить предложенное им определение, то получится, что финансовая деятельность - это действия органов государства, направленные на мобилизацию, распределение и использование денежных средств, составляющих государственный бюджет.

В последующий работах для характеристики предмета финансового права использовался именно этот термин, а если говорили о финансах, то только о публичных, ни о каких частных речи уже не шло, что, помимо прочего, объясняется спецификой экономики того времени.

В 1980-ые годы было предложено выделять финансы в материальном и в экономическом смысле. В экономическом смысле финансы - это система организуемых государством денежных отношений, в процессе которых происходит образование и использование централизованных и децентрализованных денежных фондов с целью удовлетворения потребностей социалистического общества и его членов.

В материальном смысле под финансами понимались сами фонды денежных средств, которые создаются и используются государством для осуществления своих функций.

Так развивалось понятие финансов в советской науке. В целом, сейчас мы следуем традиции советского периода.

В современном правоведении в нашей стране мы не отожествляем финансы с государственными финансами, у нас присутствует более широко понимание термина финансы. Это ключевое отличие.

В кафедральном учебнике предложен такой подход, в соответствии с которым под финансами следует понимать денежные отношения, возникающие в процессе распределения стоимости валового общественного продукта в связи с формированием фондов денежных средств у субъектов экономической деятельности (хозяйствующие субъекты и публично-территориальные образования).

Это в экономическом смысле, то есть финансы как денежные отношения. Но также, следуя советской традиции, финансы понимают и в материальном смысле как совокупность фондов денежных средств, формируемых в процессе распределения стоимости валового общественного продукта.

То есть в материальном смысле финансы рассматриваются как сами фонды денежных средств.

Что касается характеристики финансов как денежных отношений, то тут три ключевых признака:

1) Финансы - это всегда денежные отношения

2) Финансы – это отношения распределительные (они возникают на стадии распределения[1]. Они всегда в виду распределительного характера являются безэквивалентными, то есть на стадии распределения одностороннее, без всякого встречного движения стоимостей (в отличии, например, от стадии обмена). Пример: уплата налогов. При уплате налога происходит одностороннее движение денежных средств/стоимостей, поскольку никаких эквивалетных по стоимости предоставлений/ услуг взамен не предоставляется. Здесь нужно понимать, что в бюджетном праве есть и другие отношения, связанные с возмездностью, но об этом чуть позже.

3) Эти отношения связаны с формированием фонда денежных средств.

Как понятно из определения финансов, данного выше, фонды денежных средств формирует в том числе и частный сектор (организации, физические лица).

Каким образом финансы могут тогда квалифицироваться? Наиболее часто встречающаяся - это разделение на частные и публичные. Вроде бы и просто все, но этот вопрос не столь однозначный, поскольку отсуствует единый подход в литературе для того, каков будет критерий для соответствующей классификации.

Так, это может быть, как один из вариантов, субъект, который формирует фонд. То есть публичные финансы – это финансы, которые формируют государства и муниципальные образования, а частные – это те, которые формируют физические лица, организации и т.д. Тогда получится, что у нас государство будет формировать как централизованные фонды (централизованные – это средства соответствующего бюджета), так и децентрализованные (у нас есть ряд организации, за которыми на определенных правах закрепляется государственное имущество – это децентрализованные фонды – фонды организаций). Но с децентрализованными фондами проблемы, потом что есть организации – активные участники гражданского оборота. И насколько можно тут говорить, что финансы, например, унитарных предприятий – это финансы государства, все-таки это самостоятельный экономический субъект.

Также есть вариант, что критерий субъект + цель (пример цели: использование для выполнения функции государства), но тогда средства автономных/бюджетных учреждений тоже могут быть использованы для достижения целей государства, в таком случае получается, что это тоже публичные финансы.

В нашем учебнике предложен несколько иной подход. К публичным финансам предлагается относить ту часть распределительно-денежных отношений, которая связана с формированием фондов денежных средств публично-территориальных образований. Килинакрова к этому определению добавила бы, что это централизованные фонды денежных средств.

И с учетом этого и выше данного определения финансов получается, что публичные финансы – это совокупность денежных отношений, возникающих в процессе распределения стоимости валового общественного продукта в связи с формированием централизованных публичных фондов денежных средств, обеспечивающих реализацию задач и функций публичной власти.

То есть ключевым в данном случае становится вопрос о том, о формирование какого фонда идет речь.

Какие фонды денежных средств вообще?

1)средства бюджетов соответствующих публично-правовых образований: федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты

2)средства бюджетов государственных внебюджетных фондов

Поскольку речь идет о формировании централизованных публичных фондов денежных средств, то децентрализованные фонды, которые находятся в собственности государства, но закреплены за организациями, не попадают под публичные финансы при таком критерии. То есть термин «частные финансы» довольно-таки условное понятие. Под частными финансами мы понимаем совокупность денежных отношений, возникающих в процессе распределения стоимости валового общественного продукта в связи с формированием децентрализованных фондов денежных средств.

Мы понимаем, что эти децентрализованные фонды могут находиться в собственности как государства, муниципальных образований, так и в частной собственности. Соответственно, в рамках такого подхода, когда ключевым становится критерий фонда, по-разному будет решать вопрос о том, формируют ли публичные финансы средства государственных учреждений. Средства этих учреждений (казенных, бюджетных, автономных) – частные или публичные финансы? Тут будет завесить от того, куда поступают эти денежные средства. Отнесение средств будет зависеть от того, какой фонд формируют эти средства. Так, доходы казенного учреждения – это доходы соответствующего бюджета, поэтому все денежные средства поступят в централизованный фонд, никакого своего самостоятельного децентрализованного фонда у казенного учреждения нет. Оно зарабатывает, если упрощенно, деньги для бюджета, и, когда оно тратит деньги, оно тратит также деньги бюджета. Те обязательства, которые принимает на себя казенное учреждение, становятся расходными обязательствами публично-правового образования. Соответственно, средства казенных учреждений – публичные финансы. Что касается бюджетных и автономных учреждений – все их доходы – их собственные доходы, эти средства не становятся доходами соответствующего бюджета, тут идет как раз формирование децентрализованного фонда денежных средств, следовательно, их средства – частные финансы.

Лекция 2. Килинкарова Е.В. 12.09.2014

Понимание того, что финансовое право в РФ – нечто иное, отсутствует и у зарубежных коллег зачастую. Напоминаем, что у них финансовое право – это право соответствующих финансовых рынков. Мы уже выяснили, что в отечественной современной науке есть частные и публичные финансы. Мы закончили на том, что возможны самые разные критерии для их разграничения, и остановились на том, что у нас на кафедре придерживаются позиции, что критерием являются фонды, без всякой зависимости от права собственности.

Немного классики.

Одним из первых о различиях между частными и публичными финансами заговорил на русском языке переведенный французский автор П. М. Годме. Но высказанные им мысли встречаются в разных изданиях, надо понимать все-таки, что они принадлежат ему. По его мнению, основное различие в том, что состояние частных финансов и их динамика зависит от состояния законов рыночной экономики, в то время как состояние и динамика публичных финансов в большей степени определяются решениями государства и действиями публичной власти. Хотя, безусловно, признать, что они не зависят от рыночной экономики – несправедливо, но все-таки властные действия влияют куда больше, когда речь идет о динамике публичных финансов.

Различия Годме сводит к основным четырем позициям:

1 критерий: возможность в принудительном порядке обеспечить формирование фонда денежных средств – только в публичных финансах (именно поэтому мы и говорим, что тут велико влияние решений государства, а не законов рыночной экономики). Например, государство может ввести новые налоги, увеличить размер уже существующих и т.д. Частные лица не могут в принудительном порядке обеспечить свои доходы.

2 критерий: критерий возможности управленческого воздействия на денежную систему

Поскольку мы говорим, что финансы – это денежные отношения, то понятное дело, что состояние финансов тесно связано с состоянием денежной системой государства, которая управляется государством. Поэтому публичные финансы более связаны через государство с денежной системой, которая, как мы понимаем, не зависит от воли частного лица, которое распоряжается своими финансами.

3 критерий: критерий цели: цель публичных финансов: осуществление общего интереса; цель частных: получение прибыли

4 критерий: объем финансов: публичные финансы по общему правилу значительно превосходят частные, но тут многое зависит от того, финансы каких публично-правовых образований и частных лиц мы будем сравнивать. Поскольку французский автор говорил преимущественно о государственных финансах, а не, например, о муниципальных, этот критерий был очевиден.

То есть, получается, это еще один критерий/подход для разграничения частных и публичных финансов наряду с тем, что мы сформулировали ранее про централизованные фонды. Это разные подходы!

Следующий вопрос, который мы должны рассмотреть, это вопрос о том, как у нас соотносятся публичные финансы и казна.

Прежде чем соотносить, надо выяснить, что есть что.

О публичных финансах мы на прошлой лекции говорили. Это понятие абсолютно теоретическое, нет его ни в БК РФ, ни в каком другом законодательном акте, как и в подзаконном. Что же касается казны. Это понятие есть в ГК РФ. И в соответствии с общей частью ГК РФ казна – это та часть государственного и муниципального имущества, которая не закреплена за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями. Средства бюджетов в силу прямого указания 214 ГК РФ, 215 ГК РФ входят в состав казны. И как же в таком случае сопоставлять понятия публичных финансов и казны? Мы понимаем финансы в таком случае в материальном смысле (как соответствующие фонды денежных средств). Сравнивать денежные отношения и имущество государства смысла не имеет.

Казна – это средства федерального бюджета и иное имущество, которое не закреплено за

государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями. Публичные финансы на федеральном уровне – это федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов. Соответственно, ГК не относит напрямую бюджеты государственных внебюджетных фондов к казне. Там говорится только о федеральном бюджете. И именно поэтому мы можем говорить, что эти понятия являются частично пересекающимися. Если мы говорим о казне, то за пределами публичных финансов останется все иное имущество государства. Если говорим о публичных финансах, то останутся те средства денежные, которые формируют государственные внебюджетные фонды.

Хотя, справедливости ради, стоит отметить, что существует и иной подход, иное толкование статьей 214 и 215 ГК РФ, в соответствии с которым публичные финансы являются составной части казны. Основано это на том, что в ГК в 214 статье прямо не указано, что речь о федеральном бюджете, там говорится «соответствующий бюджет». И есть позиция, что к «соответствующему бюджету» относятся и бюджеты государственных внебюджетных фондов. Раньше и на кафедре нашей такая позиция была, но сейчас изменилась, поскольку бюджеты государственных внебюджетных фондов все-таки имеют особый статус.

Зачем нам вообще нужно в ГК понятие казны? Для чего оно используется? Мы опираемся на статью 1069 ГК РФ, которая говорит об ответственности за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами. Так, вред, причиненный незаконными действиями этих органов и их должностными лицами, возмещается за счет казны РФ, субъекта РФ, муниципального образования.

Средства государственных внебюджетных фондов поэтому не должны рассматриваться как включающиеся в понятие «соответствующий бюджет», поскольку они имеют свое предназначение, они обособленны от федерального и иных бюджетов, чтобы обеспечить отделение этих денежных средств, которые иду на финансирование определенных социально значимых целей. О каких фондах тут речь вообще? Пенсионный фонд РФ, фонд социального страхования, фонд обязательного медицинского страхования. То есть речь идет о средствах, выделенных для реализации/защиты определенных конституционных прав граждан. То есть, если мы будем включать их в понятие казны, то это приведет к тому, что цели обособления не будут достигаться, потому что когда будет идти речь о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями органов и т.д. (при чем эти органы вообще могут не иметь отношения к системе, например, медицинского страхования), можно сказать, что допустимо и возмещение за счет средств фондов, поскольку можно ссылаться на то что: ну, они же являются казной. Поэтому представляется, что более точным является понимание этих понятий как частично пересекающихся.

Но действующее гражданское законодательство находится в состоянии реформирования, что-то принимается, что-то до сих пор остается законопроектом, как, например, эти изменения. Был у нас в первом чтении в апреле 2012 года проект федерального закона, который вносил значительные изменения в регулирование государственной и муниципальной собственности через статьи 214-215 ГК РФ (в нынешней нумерации). Во-первых, там изменялось понятие казны. Во-вторых, были введены два вида казны, связанные с расширением понятия: распределенная казна и нераспределенная казна. В рамках действующего регулирования казна – это то имущество, которое не закреплено за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями. Вот по изменениям – это нераспределенная казна, а все остальное имущество, в том числе распределенное, закрепленное за соответствующими предприятиями и учреждениями – распределенная казна. То есть в казну включается по изменениям (не забывать: это пока проект) все, в том числе и имущество таких учреждений.

Особенно интересно данное изменение в контексте того, что в 1069 статью ГК этот законопроект никаких изменений не вносит. То есть де-факто у нас при расширении понятия может произойти возможное расширение круга объектов, за счет которых может быть возмещен вред за незаконные действия по 1069 статье ГК РФ. Так, теоретически Эрмитаж, СПбГУ будет попадать в эти объекты, потому что статья 1069 не уточняет, как казна – распределенная или нет. Это непоследовательно в силу особенности статуса таких (автономных, бюджетных) учреждений с точки зрения бюджетного права: они отправлены государством в самостоятельное плавание; государство отказывается финансировать их по сути, они финансируются только в рамках государственных заданий или в рамках иных субсидий, но не в рамках тотального содержания, обеспечивающего полную жизнеспособность учреждений (как в случае с казенными). Но раз государство отказывается от финансирования, вынуждая их самостоятельно как экономических субъектов зарабатывать средства, вряд ли можно признать нормальным, что, в случае чего, государство по своим долгам будет отвечать и их имуществом. Но пока это только проект, неизвестна его судьба и то, станет ли он когда-либо законом, но в предложенном варианте, когда изменения вошли лишь в понятие казны, без изменений 1069 статьи ГК, это создает не симметричное регулирование.

Перейдем к понятию публичной финансовой деятельности.

Как мы уже выяснили, понятие государственной финансовой деятельности было введено в советском правоведении в 1960 году. После это понятие активно использовалось и практически в неизменном виде перекочевало в современные учебники, за тем лишь исключением, что оно стало называть публичной финансовой деятельности. Связано это с тем, что отношения, складывающиеся в государстве и муниципальных образованиях, признаются однотипными, поэтому финансовую деятельность государства и муниципальных образований объединили термином публичная финансовая деятельность.

Произошли некоторые изменения и касательно содержания соответствующей деятельности. В нашем кафедральном учебнике под публичной финансовой деятельностью понимается властная деятельность уполномоченных субъектов по формированию публичных фондов денежных средств, распоряжению средствами этих фондов, а также осуществлению контроля за их использованием в целях финансового обеспечения задач и функций публичной власти.

Если вспомнить определение 1960 года, то там была не трилогия: формирование, распоряжение, контроль; а это было формирование, распределение и использование. Если распоряжение и распределение – это почти одно и то же, то принципиальное отличие в третьем элементе. Собственно использование осуществляется на основании гражданско-правовых договоров, достаточно регулирования гражданским правом (пример: заключение государственных контрактов), и публичного властного регулирования в этом почти нет, по мнению кафедры, в отличие от контроля – который явно является властной деятельностью.

Если пытаться расчленить данное понятие и выделить его признаки, то первый признак, который имеет для нас значение, это то, что соответствующая деятельность является властной. Второй признак – соответствующая деятельность – это деятельность уполномоченных субъектов, это не только органы государственной власти, это могут быть и иные уполномоченные субъекты: это могут быть как субъекты близкие к органам государственной власти, так и иные (пример: какие-то казенные учреждения). Третий признак: - это содержание непосредственно, то есть то, о чем мы уже говорили: формирование, распоряжение, контроль.

Что касается цели, то это финансовое обеспечение задач и функций публичной власти.

Понятие публичной финансовой деятельности традиционно рассматривается как ключевое для целей определения предмета финансового права.

Существуют и такие авторы, причем уважаемые и нашей кафедрой, которые считают, что на самом деле для отечественного финансового права свойственна полная путаница и смешение ключевых понятий, которые используются для определения предмета финансового права. Мы используем понятие финансы, вводим термин публичные финансы (при том, что отсутствует единое понимание того, чем же они отличаются от частных), так есть еще и понятие публичной финансовой деятельности (схожее с понятием финансов, тесно с ним переплетающееся, только поданное под другим соусом). По сути, все эти понятия мы используем, как раз-таки, чтобы определить предмет финансового права. Так вот уважаемые авторы предлагают уже остановиться на чем-то одном, а не городить огороды терминов. Но, тем не менее, все эти понятия являются неотъемлемой частью современного финансового права, так что наша кафедра критику учитывает и признает определенную справедливость соответствующих замечаний, но при этом полагает, что на данном этапе никуда деться от данных понятий нельзя.

Мы рассмотрели в общем виде понятие публичной финансовой деятельности, и чтобы углубиться в непосредственно виды такой деятельности, нам необходимо разобраться с системой субъектов, осуществляющих публичную финансовую деятельность.

Тема 2. Субъекты, осуществляющие публичную финансовую деятельность

Прежде всего, скажем несколько слов о возможных классификациях субъектов, осуществляющих публичную финансовую деятельность.

Первая классификация предполагает, что публичную финансовую деятельность могут осуществлять как органы публичной власти (а именно органы государственной власти и органы местного самоуправления), так и иные субъекты, уполномоченные на осуществление публичной финансовой деятельности (например, орган управления государственными бюджетными фондами).

Вторая классификация уже боле сущностная и предполагает, что мы выделяем две группы субъектов. Первая – это субъекты, для которых публичная финансовая деятельность является лишь частью компетенции. Вторая – субъекты, специально созданные для осуществления публичной финансовой деятельности.

Начнем с первых. Все эти органы мы к третьему курсу, их полномочия в этой сфере мы тоже знать должны. Поэтому осталось только вспомнить.

Субъекты, для которых публичная финансовая деятельность – часть компетенции:

1. Президент РФ (Конституция: Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики, а также обращается к федеральному собранию с ежегодными посланиями. Бюджетный кодекс в статье 170 БК РФ закрепляет положение, в соответствии с которым президент отправляет бюджетное послание[2] Федеральному собранию не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году).

2. Законодательные органы власти (Представительные органы власти на уровне местного самоуправления). ФЗ N 184. ФЗ N 181. Конституция.

- рассматривают и утверждают законы о соответствующих бюджетах;

- рассматривают и утверждают отчеты об их исполнении

- устанавливают налоги, сборы и иные обязательные платежи

- осуществляют последующий контроль за исполнением бюджета (в том числе через специально созданные органы финансового контроля)

3. Органы исполнительной власти, за исключением специально созданных для осуществления публичной финансовой деятельности.

3.1. Органы общей компетенции – Правительство.

- составление проектов бюджета и внесение их в законодательные органы власти;

- управление государственным и муниципальным долгом;

- ведомственный контроль за исполнение бюджета

- представляют отчет об исполнении бюджета в законодательный орган

+ иные полномочия (например, статья 15 ФЗ о Правительстве, там в основном полномочия, относящиеся как раз к публичной финансовой деятельности)

3.2. Все органы исполнительной власти специальной компетенции, кроме тех, которые специально созданы для осуществления публичной финансовой деятельности.

Наиболее часто они осуществляют публичную финансовую деятельность, находясь в статусе главного распорядителя либо распорядителя средств соответствующего бюджета. То есть в основном участвуют в исполнении бюджета по расходам. Но, безусловно, есть те, кто участвуют и в исполнении бюджета по доходам.

4. Суды.

Применительно к финансированию судов можно упомянуть статью 124 К РФ, которая указывает на то, что финансирование судов осуществляется только из федерального бюджета. И еще один закон надо вспомнить ФЗ «О финансировании судов РФ» от 10 февраля 1999 года N 30 ФЗ, который предусматривает определенные полномочия органов судейского сообщества в рамках осуществления финансирования судов РФ. Как пример: статья 2 указанного закона: Уменьшение размера денежных средств, выделенных на финансирование судов РФ, может быть произведено либо с согласия Совета судей РФ, либо с согласия Съезда судей РФ в зависимости от того, в каком объеме происходит уменьшение размера бюджетных средств.

Гораздо больший интерес все-таки для нас представляют органы, которые специально созданы для осуществления публичной финансовой деятельности. Здесь можно выделить четыре группы:

1. Контрольно-счетные органы законодательных органов власти. На федеральном уровне – счетная палата РФ. На уровне субъектов предусмотрено создание контрольно-счетных органов субъектов. На муниципальном уровне – контрольно-счетные органы муниципальных образований.

2. Органы исполнительной власти специальной компетенции в части осуществления публичной финансовой деятельности.

3. Центральный банк РФ.

4. Государственные внебюджетные фонды.

Лекция 3. Килинкарова Е.В. 12.09.2014