Раздел I. Предмет и метод финансового права.
Тема 1.
Финансы и финансовая деятельность государства.
1. Понятие финансов. Функции финансов. Публичные и частные финансы.
2. Финансовая система страны, ее основные звенья (институты).
3. Понятие «финансового федерализма», «налогового федерализма» и «бюджетного федерализма».
4. Финансовая деятельность государства (публичной власти), ее методы.
1. Понятие финансов.
Финансовое право – это отрасль права, которая регулирует экономические, а именно финансовые отношения. Финансы – это одна из экономических категорий наряду с такими как цена, прибыль, кредит… и выражает она реально существующие общественные отношения, которые и называются финансовыми.
Финансы как явление общественной жизни возникают с появлением государства и денег. Деньги, выполняя функцию средства обращения, являются предпосылкой появления финансов как самостоятельной сферы денежных отношений. Следует признать, что лучший способ управления государством – это управление при помощи денег. Регулируя и направляя потоки денежных средств для образования фондов, которые потом используются на нужды общества, государство стимулирует или наоборот сокращает деятельность по определенным направлениям. Финансы – это не все денежные отношения в обществе, а только их часть, а именно те, которые связаны с формированием распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях выполнения функций и задач государства и обеспечения условий расширенного воспроизводства. Т.о. финансы охватывают 2 группы отношений: 1. денежные отношения, связанные с формированием и использованием централизованных денежных фондов; 2. денежные отношения, связанные с формированием и использованием децентрализованных денежных фондов организаций.
В первую группу включаются отношения по:
- уплате налогов и неналоговых платежей в бюджет и внебюджетные фонды.
- выделению средств из бюджета и внебюджетных фондов.
-распределению бюджетных средств между звеньями бюджетной системы.
Вторая группа охватывает отношения по формированию, распределению (использованию) доходов и прибыли государственных и муниципальных предприятий. Эти предприятия, будучи хозяйствующими субъектами, сохраняют в определенной мере автономный характер и подчиняются законам рыночной экономики, что приближает их к финансам частных коммерческих предприятий. Т.е. децентрализованные фонды денежных средств – это доходы хозяйствующих субъектов. В бюджет посредством налогов привлекается лишь часть их доходов, другая часть остается в непосредственном распоряжении.
Обе эти группы составляют так называемые государственные (публичные) финансы.
К частным финансам относят денежные средства, принадлежащие частным, кооперативным, общественным организациям и отдельным лицам. Данный вид финансов подчиняется законам рынка и регулируется нормами гражданского права. В отличие от государственных финансов, чьими целями является удовлетворение потребностей общества, частные финансы имеют целью получение прибыли их собственниками. Совместно с финансами государственных и муниципальных предприятий они образуют систему хозяйствующих субъектов, с которыми государство вступает в финансовые отношения (налоговые отношения). Именно эти отношения составляют основу финансовой деятельности государства. Благодаря этой деятельности в руках государства сосредоточиваются денежные средства, позволяющие ему эффективно выполнять свои функции.
Финансы возникают и существуют в обществе, где действуют товарно-денежные отношения, с помощью финансов государство управляет различными денежными потоками, направляя их на обеспечение решения задач общественного развития. Финансы выступают всегда в денежной форме, однако денежные отношения не исчерпываются финансами и находятся они в разных плоскостях.
В экономической и юридической литературе понятие "финансы" рассматривается в двух аспектах: в диалектическом и метафизическом:
- диалектический аспект - совокупность экономических отношений, возникающих при распределении общественного продукта (ВВП) и части национального дохода в процессе создания, распределения и использования различных фондов денежных средств;
- метафизический аспект - совокупность различных фондов денежных средств, которые находятся как бы, условно говоря, в статике, а не в динамике.
При любом определении финансов они всегда представляют собой экономическую категорию, определяющее значение для которой имеет ее общественная сущность, т.е. это общественные отношения, складывающиеся в обществе в процессе распределения и перераспределения стоимости валового общественного продукта и части национального дохода в связи с образованием и использованием фондов денежных средств. Финансы в обществе, где существуют товарно-денежные отношения, объективно необходимы.
2.Финансовая система страны, ее звенья (институты).
Категории "финансы" и "финансовая система" достаточно подробно исследовались в экономической и юридической литературе. При этом "финансы" стали часто характеризоваться как система относительно обособленных экономических отношений, посредством которых происходит планомерное распределение общественного продукта (ВВП) и части национального дохода путем образования и использования фондов денежных средств для нужд расширенного воспроизводства и удовлетворения других общественных потребностей. Активно разрабатывалось советскими учеными в 60 - 80-х гг. прошлого столетия и понятие "финансовая система". Известный советский правовед С.Д. Цыпкин, основываясь на положениях, выработанных экономической наукой о финансах, детально исследует значение, содержание, состав финансовой системы, отмечая, что в литературе имеются по этой проблеме различные суждения, как среди экономистов, так и юристов (Цыпкин С.Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности советского государства. М.: Изд-во Московского университета, 1983. С. 4.)
В финансово-экономической и правовой литературе, как подчеркивал С.Д. Цыпкин, понятие "финансовая система СССР" наиболее часто употребляется в двух значениях. В первом значении "финансовая система" употребляется как совокупность и взаимосвязь различных групп финансовых отношений, каждая из которых имеет особенности в аккумуляции и использовании денежных фондов, играет различную роль в общественном воспроизводстве. Во втором значении "финансовая система" употребляется как совокупность органов государства и учреждений, т.е. как разветвленная сеть специальных органов и учреждений, осуществляющих непосредственное руководство финансовой деятельностью государства <1>. Е.А. Ровинский в дальнейшем включает в финансовую систему разветвленную сеть не только финансовых органов, но и кредитных учреждений.
Двуединое понимание финансовой системы в основном сохранилось в науке финансового права и до настоящего времени.
А.И. Худяков, проанализировав понятие финансовой системы в экономическом смысле, отмечает, что в литературе встречается еще одно значение термина "финансовая система", которое можно, по его мнению, назвать организационным (мы его называем управленческим). "В этом смысле, - пишет А.И. Худяков, - под финансовой системой понимается совокупность финансовых учреждений государства (финансовое ведомство и его подразделения, казначейство, налоговые органы, центральный государственный банк, орган государственного страхового надзора и т.п.)"
Н.И. Химичева совершенно справедливо считает, что применение термина "финансовая система" как системы финансовых органов, т.е. употребление данной категории во втором ее значении, ведет к размыванию понятия "финансовая система". Тем самым подтверждается обоснованность вывода С.Д. Цыпкина, сформулированного еще в 1983 г., что единственно правильным является определение финансовой системы только как совокупности различных звеньев, групп однородных по формам мобилизации и использования денежных средств общественных экономических отношений. При этом "каждое звено единой финансовой системы выступает как самостоятельный финансовый институт, имеющий помимо общего назначения и специальные задачи".
Как правильно отмечается в литературе, "...если юристы в своих научных исследованиях, как правило, всегда опираются на выводы экономической науки, то экономисты зачастую забывают о юридической природе денег (и не только денег, но и других финансовых институтов, опосредуемых правом. - Примеч. Э.С.)"
В экономической и юридической литературе последних десятилетий финансовая система, ее структура определяются авторами по-разному. Но независимо от определения структуры финансовой системы (экономическом аспекте) данная экономическая категория обусловливает возникновение и осуществление финансовой деятельности государства, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов, являясь объективной предпосылкой их появления.
Анализируя экономическую (финансовую) литературу, можно отметить, что некоторые экономисты при определении структуры финансовой системы исходили из той роли, которую играет конкретный субъект в расширенном общественном воспроизводстве, в создании валового общественного продукта страны. По их мнению, поскольку предприятия, учреждения, организации непосредственно участвуют в производстве материальных благ, то основу всей финансовой системы составляют финансы предприятий, учреждений, организаций, которые, в свою очередь, подразделяются на финансы коммерческих организаций, некоммерческих и общественных объединений.
Второе звено финансовой системы составляет, по их мнению, страхование, коль скоро страховщики обеспечивают возможность восполнения производственных потерь при наступлении отрицательных последствий вследствие возникновения каких-либо чрезвычайных обстоятельств - страховых случаев. Страхование подразделяют на социальное, личное, имущественное, страхование ответственности, страхование предпринимательских рисков. И, наконец, в финансовую систему они включают государственные финансы. Государство в условиях развития рынка осуществляет государственное регулирование общественного производства, что и обусловливает необходимость существования государственных финансов, включающих: государственный бюджет, внебюджетные фонды, государственный кредит.
Юристы при характеристике финансовой системы воспроизводят выводы экономистов, согласно которым, финансовая система включает в себя финансы предприятий, организаций; страхование и государственные финансы. Так, Е.Ю. Грачева в 1995 г. отмечала, что финансовая система Российской Федерации состоит из следующих звеньев:
1. Государственные финансы.
2. Финансы предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности.
3. Кредитование.
4. Страхование.
Каждое звено финансовой системы, по мнению Е.Ю. Грачевой, подразделяется на подзвенья в соответствии с внутренней структурой содержащихся в нем финансовых взаимосвязей.
Государственные финансы включают в себя:
1. Бюджет страны.
2. Внебюджетные фонды (социального страхования, занятости населения, обязательного медицинского страхования, пенсионный фонд и другие).
3. Государственный кредит.
Финансы предприятий, учреждений и организаций соответственно объединяют:
1. Финансы предприятий, функционирующие на коммерческих началах.
2. Финансы учреждений и организаций, осуществляющих некоммерческую деятельность.
3. Финансы общественных объединений.
Институт кредитования образуют отношения, возникающие между вкладчиками и коммерческими банками, иными кредитными учреждениями по поводу привлечения денежных средств, а также предоставления банковских ссуд.
В сфере страховых отношений каждое из звеньев, представленное особой отраслью страхования, подразделяется по видам страхования: социальное страхование, личное страхование, страхование ответственности, страхование предпринимательских рисков, перестрахование.
3. Понятие финансового федерализма, «налогового федерализма» и «бюджетного федерализма».
По мере уменьшения степени централизации организации государственной власти можно выделить: 1) унитарные государства; 2) федеративные государства; 3) конфедеративные государства.
Особенностью федерализма, таким образом, по сравнению с унитаризмом является то, что наряду с горизонтальным разделением властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви федерализм предполагает вертикальное разделение властных полномочий между федеральным, субъектов Федерации и местными уровнями власти. Федерация - это объединение государств или государственных образований. В функции самого верхнего - общегосударственного (федерального) уровня должны входить общесистемные для любого государства направления деятельности: оборона, внешняя политика, денежное обращение и финансовое регулирование, общегосударственная политика в сфере социального развития и трудовых отношений и т.д.
Одним из важнейших принципов федерализма является субсидиарность, суть которого состоит в распределении функций между уровнями власти таким образом, что в ведение верхних эшелонов власти включаются только те функции (и полномочия), которые они могут выполнить лучше, чем нижние эшелоны. При использовании терминологии системного подхода - для обеспечения целенаправленного, эффективного, динамичного и устойчивого развития государства - должно иметь место оптимальное сочетание централизации и самостоятельности нижерасположенных эшелонов (децентрализация).
Важнейшими составными частями понятия «федерализм» вообще являются «бюджетный федерализм» и «налоговый федерализм».
Бюджетный федерализм - это форма обеспечения единства и одновременно самостоятельности бюджетов различных уровней государственной власти в соответствии с их функциями и полномочиями, основанная на четких, закрепленных законодательством нормах; - распределение денежных доходов и расходов страны между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов федерации и муниципальными бюджетами с учетом источников поступлений средств и расходов для удовлетворения потребностей федерального, субфедерального и муниципального уровней.
Из теории управления большими многоуровневыми системами известно, что жесткая централизация всех функций и ресурсов на верхнем уровне в конечном счете не улучшает, а ухудшает качество и эффективность всей многоуровневой системы, поскольку лишает нижние эшелоны инициативы и самостоятельности.
Финансово-бюджетный федерализм базируется на следующих основных принципах:
- принципе разграничения функций, ответственности и финансовой деятельности между федеральным центром и субъектами Федерации и местным самоуправлением (трехуровневая система бюджетных отношений);
- принципе равноправия всех субъектов Федерации в их финансовых отношениях с федеральным центром;
- принципе самостоятельности бюджетов разных уровней и высокой степени автономии региональных и местных бюджетов;
- принципе наличия схемы финансового выравнивания на основе бюджетных трансфертов финансового положения объективно депрессивных субъектов Федерации и муниципалитетов;
- принципе законодательной регламентации бюджетно-налоговых полномочий уровней власти;
- принципе равенства федеральных, региональных и местных интересов, их тесную увязку между собой на основе четкого разграничения доходных источников и расходных назначений между звеньями бюджетной системы;
- принципе прозрачности межбюджетных отношений, основанной на понятных и приемлемых для всех субъектов Федерации подходах (критериях) определения размеров финансовой помощи, выделяемой нуждающимся в ней регионам в целях выравнивания уровней их бюджетной обеспеченности.
Ученые – экономисты считают, что для бюджетного федерализма характерны следующие признаки:
единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;
сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении последних в консолидированные бюджеты субъектов Федерации на объективной основе;
высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, исходя из налогового потенциала на соответствующей территории, имея в виду и предоставление им необходимой для этого налоговой инициативы;
активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.
Формирование бюджетов всех уровней, как известно, обеспечивается за счет налоговых и неналоговых доходов. В связи с этим оптимальный бюджетно-налоговый федерализм должен реализовываться прежде всего на основе оптимальной налоговой системы государства.
Известно, что научно обоснованная налоговая система, которая отражает сформированные в этой сфере как общие закономерности, так и особенности конкретной страны, оказывает позитивное воздействие на развитие экономики, расширяет сферу деловой активности населения.
Распределение налоговых полномочий и ответственности между центральными и территориальными государственными структурами выражается в налоговом федерализме, от организации которого во многом зависит регулирование налоговых доходов между центром и регионами и формирование доходной части бюджета любого уровня.
Налоговый федерализм разных стран неоднороден и во многом зависит от выбранного экономического курса, существующей налоговой системы. На него оказывает влияние классификация налогов по иерархическому уровню, степени платежеспособности, источникам средств, необходимых для уплаты, принципам и методам сбора, величине ставки и направлению использования собранных налогов. Исходя из этого, территориальное разделение налоговых полномочий и ответственности разных стран различается по масштабам налоговой базы, структуре и величине налогов, порядку сбора налогов, организации налогового контроля, видам несения ответственности за нарушение налогового законодательства, налоговым льготам и т.д.
Выбор модели налогового федерализма зависит от разграничения функций между центром и регионами или от того, какие функции собирается выполнять центральная власть и какие функции она делегирует региональным и местным властям.
Конституционный Суд Российской Федерации в течение последних 10 лет выработал ряд правовых позиций, закрепленных более чем в 20 постановлениях, посвященных проблемам налогообложения. Эти правовые позиции обеспечивают реализацию и соблюдение основ конституционного строя, основных прав и свобод налогоплательщиков, реализацию начал федерализма, гарантируют стабильность и определенность налоговых правоотношений и устойчивость бюджетной системы:
- уплата налога - конституционная обязанность каждого;
- налогообложение всегда означает ограничение права собственности, закрепленного в статье 35 Конституции, такое ограничение должно быть соразмерным конституционно значимым целям;
- уплачиваться должны только законно установленные налоги и сборы;
- под установлением налога следует понимать прямое определение в законе объекта налогообложения, налоговой базы и других элементов налога, каждый из элементов должен быть установлен надлежащим образом, установление элементов налога органами исполнительной власти недопустимо;
- одним из основных принципов налогообложения признается равенство налогового бремени;
- ответственность налогоплательщиков возможна только за совершение налогового правонарушения, то есть виновного деяния;
- недопустимо придание обратной силы законам, ухудшающим положение налогоплательщиков.
Конституционная норма об установлении налогов и сборов только и исключительно в законодательном порядке - основной принцип правового демократического государства, поскольку только на законодательном уровне возможно сформулировать основные элементы закона о налоге, с наибольшей определенностью, с учетом особого порядка принятия федерального закона, без вмешательства со стороны исполнительной власти.
Как сказано в Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 ноября 1997 г. № 16-П, «только закон в силу его определенности, стабильности, особого порядка принятия может предоставить налогоплательщику достоверные данные для исполнения им налоговой повинности. Если существенные элементы налога или сбора устанавливаются исполнительной властью, то принцип определенности налоговых обязательств подвергается угрозе, поскольку эти обязательства могут быть изменены в худшую для налогоплательщика сторону в упрощенном порядке». Впоследствии указанное положение было воспроизведено в подпункты 5 и 6 статьи 3 Налогового кодекса Российской Федерации, где говорится, что ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными настоящим Кодексом признаками налогов или сборов, не предусмотренные настоящим Кодексом либо установленные в ином порядке, чем это определено настоящим Кодексом; при установлении налогов должны быть определены все элементы налогообложения; акты законодательства о налогах и сборах должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в каком порядке он должен платить.
Нет смысла оспаривать значимость этих положений, поскольку благодаря им удалось избежать хаотичного регулирования налоговой системы на основании подзаконных актов, инструкций и писем ведомственного характера, изначально на законодательном уровне определяя «правила игры» между налогоплательщиком и государством.
Из положения о законодательном установлении налоговой обязанности логично следует и другое положение - об определенности налоговых норм, которое предполагает их достаточную точность и ясность, чем обеспечивается правильное понимание и применение. Правовая позиция Конституционного Суда, изложенная в Постановлении от 28 марта 2000 г. № 5-П, согласно которой расплывчатость налоговой нормы может привести к не согласующемуся с принципом правового государства произвольному и дискриминационному ее применению государственными органами и должностными лицами в их отношениях с налогоплательщиками и тем самым - к нарушению принципа юридического равенства и следующего из него требования равенства налогообложения, закрепленного пунктом 1 статьи 3 Налогового кодекса, а потому предусмотренный в дефектных, с точки зрения требований юридической техники, нормах налог не может считаться законно установленным в смысле статьи 57 Конституции Российской Федерации активно применяется на практике. Указанный правовой принцип неоднократно вспоминали в ходе правовых споров, один из которых возник при введении налога с продаж. Нечетко сформулированные нормы федерального законодательства, воспроизведенные нормами законов субъектов Федерации, породили противоречивую правоприменительную практику, массовые жалобы и апелляции налогоплательщиков, в том числе и к конституционному правосудию. Позиция относительно неконституционного характера налоговых норм федерального законодательства и некоторых законов субъектов Федерации о налоге с продаж была высказана Конституционным Судом в Постановлении от 30 января 2001 г. № 2-П. В настоящее время, как известно, налога с продаж в налоговой системе России нет.
Правоприменители неоднократно критиковали и критикуют нестабильность налогового законодательства, постоянно меняющегося, создающего сложности в понимании всеми субъектами налоговых отношений. Это явление, ставшее, к сожалению, привычным, вредит экономике, снижает инвестиционную привлекательность нашего государства и влечет другие неблагоприятные последствия. В этой связи необходимо отметить правовую позицию Суда, изложенную в Постановлении от 8 октября 1997 г. № 13-П, о недопустимости придания обратной силы актам законодательства о налогах и сборах, ухудшающим положение налогоплательщиков. Статья 57 Конституции РФ, возлагая на налогоплательщиков обязанность платить законно установленные налоги и сборы, вместе с тем гарантирует гражданам защиту в тех случаях, когда налоги не являются законно установленными либо когда законом, устанавливающим новые налоги или ухудшающим положение налогоплательщиков, придана обратная сила. Эта конституционная норма призвана обеспечить устойчивость в отношениях по налогообложению, придать уверенность налогоплательщикам в стабильности их правового и экономического положения. Конституционное требование о недопустимости придания обратной силы законам, устанавливающим новые налоги или ухудшающим положение налогоплательщиков, распространяется как на федеральные законы, так и на законы субъектов Российской Федерации. Впоследствии это положение сформулировано и в пункте 2 статьи 5 Налогового кодекса о порядке вступления в законную силу актов законодательства о налогах и сборах. Однако, как показывает практика, наши законодатели не всегда следуют этому положению. Приведу пример нарушения прав плательщиков налога на игорный бизнес, допущенного при увеличении ставок налога Волгоградской областной Думой. 24 июня 2005 г. в Закон Волгоградской области от 17 декабря 1999 г. «О ставках налога на игорный бизнес» внесены изменения, которыми увеличены ставки по налогу на игорный бизнес. Указанный нормативный акт был доведен до сведения налогоплательщиков в газете «Волгоградская правда» № 114 от 25 июня 2005 г. При этом в статье 2 Закона было указано, что изменения вступают в силу с 1 апреля 2005 г. Эта статья противоречила действующему налоговому законодательству (ст. 5 НК), поскольку изменения могли вступить в законную силу не ранее 25 июля 2005 г., а не с 1 апреля 2005 г. Принятая редакция закона создавала неопределенность в практике применения закона, породила недовольство и жалобы налогоплательщиков и через месяц была приведена в соответствие с федеральным законодательством.
Другое немаловажное положение о соразмерности налогообложения, гарантирующее соблюдение прав и законных интересов налогоплательщиков, заключается в следующем.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлении от 21 марта 1997 г. № 5-П, принцип равного налогового бремени, следующий из статей 8 (часть 2), 19 и 57 Конституции РФ, в сфере налоговых отношений означает, что не допускается установление дополнительных, а также повышенных по ставкам налогов в зависимости от формы собственности, организационно-правовой формы предпринимательской деятельности, местонахождения налогоплательщика и иных, носящих дискриминационный характер, оснований. При этом конституционный принцип равенства в налоговой сфере не исключает дифференцированных подходов к налогообложению. Однако такая дифференциация должна быть основана на объективно обусловленных критериях и не может устанавливаться по неэкономическим мотивам, в том числе исходя из социальных различий и других подобных критериев.
Указанный принцип равенства налогового бремени должен учитываться при предоставлении различных налоговых льгот. В то же время при осуществлении правотворческой деятельности органами местного самоуправления нередко допускались отступления от этого принципа. В частности, формулируя решения о налогах и преследуя цель предоставить экономические преференции конкретным муниципальным предприятиям и учреждениям, депутаты принимали решения о предоставлении налогоплательщикам муниципальной формы собственности индивидуальных налоговых льгот, что ставило такого рода предприятия в преимущественное положение по сравнению с другими. Это прямо противоречило пункту 1 статьи 56 Налогового кодекса Российской Федерации (Установление и использование льгот по налогам и сборам) и общим принципам о равенстве налогового бремени.
4.Финансовая деятельность государства.
Необходимость использования финансов государством и муниципальными образованиями для решения своих задач обусловила осуществление ими специальной, а именно финансовой деятельности. В ходе финансовой деятельности производится планомерное и целенаправленное образование, распределение и использование государственных и муниципальных централизованных и децентрализованных денежных фондов. Она проявляется в выполнении органами государственной власти и местного самоуправление соответствующих функций.
Финансовая деятельность государства – это осуществление им функций по планомерному образованию, распределению и использованию денежных фондов в целях реализации задач социально-экономического развития, поддержанию обороноспособности и безопасности страны, а также обеспечения финансовыми ресурсами деятельности государственных органов.
База финансовой деятельности государства закреплена в Конституции Российской Федерации, ее статьях 57 (каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы), 71 (пункты «ж» и «з») (в ведении Российской Федерации находятся - установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы; - федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития), 72 (пункт «и» части 1) (в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации), 101 (часть 5) (для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную Палату, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом), 104 (часть 3) (законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации), 106 (обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии).
2.1. Конституционный Суд Российской Федерации выработал ряд правовых позиций, касающихся разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации.
Отнесение пунктом «ж» статьи 71 Конституции Российской Федерации установления правовых основ единого рынка к ведению Российской Федерации производно от положений статьи 8 Конституции Российской Федерации, согласно которой одной из основ конституционного строя являются гарантируемые Российской Федерацией единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Обеспечение этой основы невозможно без установления правовых основ единого рынка, единого финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, централизации денежной эмиссии, определения основ ценовой политики и создания необходимых управленческих экономических служб. Эта группа полномочий Российской Федерации в совокупности с ее правами по принятию гражданского законодательства, правовым регулированием интеллектуальной собственности, осуществлением управления составляет огромный массив федерального законодательства, предмет деятельности законодательной, исполнительной и судебной властей.
Финансовое регулирование охватывает как обеспечение единства и взаимодействия всех финансовых институтов государства, так и правоотношения, складывающиеся в процессе аккумуляции, распределения и использования государством денежных средств. Финансовое регулирование – одна из наиболее централизованных: в ней господствуют федеральные нормы, обеспечивающие единство финансовой системы во всем разнообразии ее компонентов. Для финансового регулирования характерны проявление принципа верховенства федерального закона, жесткое закрепление требований государства в виде императивных норм, связанных с распорядительной, контрольной и стимулирующей функциями в процессе финансовой деятельности государства.
Отнесение финансового, валютного, кредитного регулирования к ведению Российской Федерации не препятствует органам государственной власти ее субъектов в пределах своих полномочий осуществлять меры по мобилизации и расходованию собственных финансовых ресурсов. Они участвуют в этих отношениях федерального значения в той мере и поскольку, в какой и поскольку это предусмотрено федеральными законами и иными правовыми актами федеральных органов государственной власти. Такая правовая позиция была выражена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 10 декабря 1997 года № 19-П по делу о проверке ряда положений Устава Тамбовской области. Суд пришел к выводу о том, что юридическое содержание использованного в Уставе понятия финансового, валютного и кредитного регулирования не отличается от конституционного содержания и согласуется с федеративной природой государства, конституционным статусом субъекта Федерации и не может трактоваться как вторжение в сферу ведения и полномочий Российской Федерации. Тем самым были определены и защищены права субъектов Российской Федерации по распоряжению собственными финансовыми ресурсами: средствами бюджетов, внебюджетных и валютных фондов, кредитами, а также право на самостоятельное их расходование.
Бюджетная, налоговая, денежно-кредитная политика Российской Федерации (пункт «з» статьи 71) представляет собой взаимосвязанный комплекс отношений, которые регулируются и проводятся согласованно друг с другом, требуют взаимодействия всех их участников. Ключевую роль в этом играет федеральный бюджет – ежегодно разрабатываемый и утверждаемый в форме федерального закона финансовый план, определяющий образование и расходование фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства.
Общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы построения и функционирования бюджетной системы страны, регламентация бюджетного процесса установлены Бюджетным кодексом Российской Федерации. Исключительным предметом ведения Российской Федерации является составление проекта бюджета, его рассмотрение, принятие и утверждение, исполнение и осуществление текущего и последующего контроля за его исполнением.
Раскрывая правовую природу федерального закона о федеральном бюджете и определяя его место в правовой системе Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 23 апреля 2004 года № 9-П пришел к выводу о том, что он представляет собой законодательный акт особого рода. По смыслу статьи 104 (часть 3) во взаимосвязи с другими положениями Конституции Российской Федерации и конкретизирующим их Бюджетным кодексом Российской Федерации, в федеральный закон о федеральном бюджете – исходя из его природы и предназначения правовом государстве – включаются на основе принципов сбалансированности, достоверности и реальности, предписания, касающиеся доходов и расходов Российской Федерации и относящиеся к периоду, на который принимается данный закон. Данный закон создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т.е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов. Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в т.ч. федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более – лишать их юридической силы. Исходя из этого, Суд сделал вывод о том, что закон о бюджете не может устанавливать положения не связанные с государственными доходами и расходами.
Упоминание в данном пункте налогов и сборов отражает единство и взаимосвязь бюджетно-налоговой политики Российской Федерации.
Налог — это обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности денежных средств в целях обеспечения деятельности государства и муниципальных образований. Сбор — это обязательный платеж, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщика юридически значимых действий государственными органами, органами местного самоуправления и иными уполномоченными органами и должностными лицами.
Конституционный Суд в Постановлении от 21 марта 1997 года № 5-П по делу о проверке конституционности положений абзаца 2 пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в РФ» указал, что, устанавливая федеральные налоги и сборы в соответствии с Конституцией, федеральный законодатель самостоятельно определяет не только их перечень, но и все элементы налоговых обязательств: субъекты и объекты налогообложения, порядок и сроки уплаты налогов, налоговые ставки, налоговый период, порядок предоставления льгот. В другом Постановлении КС РФ пришел к выводу, что законодатель должен обеспечить, чтобы законы о налогах были конкретными и понятными. Неопределенность норм закона о налогах может привести к несогласующемуся с принципом правового государства произволу государственных органов и должностных лиц в их отношениях с налогоплательщиками и к нарушению равенства граждан перед законом. Если законодатель не установил хотя бы один из существенных элементов налогового обязательства, налогоплательщик имеет все основания уплачивать налог наиболее выгодным для себя способом, а в определенных случаях не уплачивать его вовсе.
Статья 72 (пункт «и» части 1) установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. В соответствии со статьей 76 Конституции по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы имеющие прямое действие на всей территории РФ (часть 1); по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (часть 2).
Важнейшим общим принципом налогообложения является закрепленное в части 3 статьи 75 Конституции правило о том, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет и общие принципы налогообложения и сборов в РФ, устанавливаются федеральным законом. Субъекты РФ, следовательно, не вправе вводить налоги произвольно, в нарушение принципов, закрепленных в Конституции РФ и федеральных законах. Устанавливаемые субъектами РФ налоги и сборы не должны нарушать установленные Конституцией принципы и права человека и гражданина, и не могут противоречить общим принципам налогообложения.
Конституция исключает возможность установления налогов и сборов органами исполнительной власти. Субъекты РФ в своих законах о налогах и сборах должны учитывать такие конституционные принципы как принцип равенства и принцип соразмерного конституционно значимым целям ограничения прав и свобод. Принцип равенства предполагает, что оно достигается посредством справедливого перераспределения доходов и дифференциации налогов и сборов. Налогообложение, парализующее реализацию гражданами их конституционных прав, должно быть признано несоразмерным (Постановление КС РФ от 4 апреля 1996 года № 9-П).
Статья 101 (часть 5) — Счетная Палата.
Постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием и подотчетным ему, является Счетная Палата РФ. Она организует и осуществляет в соответствии с законом контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов по объемам структуре и целевому назначению, определяет эффективность и целесообразность расходования государственных средств и использования федеральной собственности; дает оценку обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; осуществляет финансовую экспертизу проектов законов, предусматривающих расходы за счет средств бюджета и т.д. Счетная палата регулярно представляет палатам Федерального Собрания отчеты о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых ею контрольных мероприятий. КС РФ в Постановлении от 23 апреля 2004 года № 9-П указал, что по смыслу статьи 101 (часть 5) Конституции РФ, федеральный законодатель обладает достаточной свободой при установлении конкретных полномочий, порядка и форм деятельности Счетной палаты, однако вводимое им правовое регулирование должно быть таковым, чтобы она имела возможность беспрепятственно выполнять свое предназначение в качестве специализированного постоянно действующего органа парламентского контроля за исполнением федерального бюджета и осуществляться в надлежащей законодательной форме.
Статья 114 — Правительство РФ: а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; б) обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики.
Правительство обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики. Понятие «финансовая политика» отделено от понятий «кредитная политика» и «денежная политика», хотя кредиты и деньги относятся к финансам. Это дает возможность рассматривать финансовую политику как включающую в себя налоговую политику, а также политику в области бухгалтерского учета и аудита.
Такого же понимания придерживается и КС РФ, который в своих решениях неоднократно обращался к анализу понятия «единая финансовая политика».
В Постановлении от 21 марта 1997 года № 5-П указано, что принцип единой финансовой политики, включая налоговую, и единство налоговой системы закреплены в ряде статей Конституции РФ, прежде всего в ее статье 114 (пункт «б» часть 1), согласно которой Правительство РФ обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики. Эти положения развивают одну из основ конституционного строя РФ — принцип единства экономического пространства (статья 8 часть 1), означающий в том числе, что на территории РФ не допускается установление таможенных границ, пошлин и сборов и каких либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (статья 74 часть 1), а ограничения на подобные перемещения могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (статья 74 часть 2).
В Постановлении от 1 апреля 2003 года № 4-П отмечается, что из статьи 71 (пункты «ж» и «р») Конституции во взаимосвязи с ее статьями 8 (часть 1), 29 (часть 4), 34, 114 (пункт «б» часть 1) следует, что в РФ официальный бухгалтерский учет служит инструментом финансового регулирования и проведения единой финансовой, в том числе и налоговой политики; обеспечивая реализацию конституционного права на информацию в сфере предпринимательской деятельности и экономики, основанной на принципах юридического равенства сторон и договорных отношениях, конкуренции и риске, бухгалтерский учет является одной из конституционных гарантий единого рынка, единства экономического пространства как одной из основ конституционного строя РФ.
В Определении от 25 декабря 2003 года № 455-О указано, что единство экономического пространства как одна из основ конституционного строя РФ (статья 8 часть 1) гарантируется в частности осуществлением находящейся в ведении РФ (пункты «а, е, ж, о» статьи 71, части 3 статьи 75) единой финансовой политики, включающей и единую налоговую политику; установлением правовых основ единого рынка; федеральным финансовым в том числе бюджетным регулированием; принятием гражданского, гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального законодательства; формированием федеральных экономических служб, к которым относятся и налоговые органы.
Данные правовые позиции показывают, что единая финансовая политика направлена на поддержание такой важнейшей основы конституционного строя РФ, как единство экономического пространства, а также на обеспечение принципа единства налоговой системы. Ее осуществление реализуется Правительством РФ через систему находящихся в его ведении экономических служб, а также посредством таких инструментов как бухгалтерский учет и аудит.
Единая кредитная и денежная политика осуществляется Правительством путем реализации следующих мер: регулирование рынка ценных бумаг, управление государственным внутренним и внешним долгом, валютное регулирование и валютный контроль и др.
Через финансовую деятельность государства отражается (осуществляется) взаимосвязь государства и экономики. Данная категория, являясь ключевой категорией науки финансового права, лежит в основе определения предмета финансового права, так как финансовое право в основном регулирует общественные отношения, возникающие в области финансов. Фонды финансовых (денежных) ресурсов, необходимые государству и муниципальным образованиям для осуществления своих задач и функций, стихийно не создаются. Они образуются в результате планомерных действий органов государства, муниципальных образований, направленных на создание, распределение и использование указанных фондов. Действия органов государства и муниципальных образований по созданию, распределению и использованию фондов денежных средств в своей совокупности составляют содержание деятельности государства и муниципальных образований в сфере финансов, при распределении и перераспределении совокупного общественного продукта, в том числе и части национального дохода. Данная форма человеческого воздействия на внешний мир, на общественные отношения в области финансов получила в науке финансового права название "финансовая деятельность государства", "финансовая деятельность муниципальных образований". В законодательстве не содержится легального определения ни понятия "финансовая деятельность государства", ни понятия "финансовая деятельность муниципальных образований". Содержание данных категорий "финансовая деятельность государства и муниципальных образований" раскрывается в науке финансового права.