Сущность и задачи реформы учреждений бюджетной сферы

Основы организации деятельности государственных (муниципальных) учреждений

Сущность и задачи реформы учреждений бюджетной сферы

Реформа государственного сектора экономики в нашей стране продолжается с середины 2000-х годов. Причин для реформирования сети государственных учреждений было немало, но главная из них – низкая эффективность бюджетных расходов, низкое качество государственных услуг.

Уже в начале 2000-х годов стало очевидно, что одной из главных проблем в финансировании бюджетных расходов является отсутствие зависимости результатов деятельности бюджетных учреждений от объемов их финансирования. Более того, никакой оценки результативности расходов вообще не производилось, следствием чего стала перегруженность бюджетной системы расходами, не дававшими должной социально-экономической отдачи. Так, например, рост расходов на здравоохранение не сопровождался снижением смертности по различным классам заболеваний.

Кроме собственно проблемы отсутствия целевой направленности расходов, возникала также проблема прозрачности использования учреждениями внебюджетных доходов от платных услуг. Попытки сделать эти доходы более прозрачными путем перевода учреждений на кассовое обслуживание в казначейство решило проблему лишь отчасти, поскольку излишняя централизация управления ресурсами учреждений приводит к выводу таких доходов в тень.

Накопившиеся в бюджетной сфере проблемы привели к принятию 22 мая 2004 года Концепции реформирования бюджетного процесса на 2004-2006 гг. (Постановление Правительства РФ №249) в качестве одного из главных приоритетов был установлен переход к системе бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), которое предполагает распределение бюджетных ресурсов с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов в соответствии с приоритетами социально-экономической политики государства.

Реформирование учреждений бюджетной сферы происходило поэтапно. Общепризнанным в мировой практике является подход к обеспечению качества бюджетных услуг и результативности расходов путем внедрения конкуренции за бюджетные средства в тех сферах, где это возможно. Наличие конкуренции рождает определенные стимулы для руководителей учреждений к формированию устойчивого контингента получателей услуг, для чего, несомненно, нужно повышать их качество.

Первым витком в реализации этой концепции стало принятие федерального закона от 3 ноября 2006 г. №174-ФЗ «Об автономных учреждениях». Данный закон определил новые возможности функционирования для учреждений бюджетной сферы путем создания или реорганизации их в новый тип государственного учреждения – автономную организацию. Таким образом, в результате принятия закона все государственные учреждения разделились на два типа: бюджетные и автономные. Главным достижением данного закона стало расширение круга вопросов, которые самостоятельно смогут решать автономные учреждения, а также конкурентный характер предоставления бюджетных средств. Последнее стало возможным путем изменения подхода к финансированию таких учреждений – не в виде бюджетных ассигнований, а выделения субвенций на выполнение государственного задания. Конкретные особенности автономных учреждений будут рассмотрены в следующем параграфе.

Вторым этапом в реформировании системы государственных (муниципальных) учреждений стало принятие федерального закона от 8 мая 2010 г. №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Результатом принятия данного закона стало еще одно разделение бюджетных учреждений – на бюджетные учреждения и казенные учреждения. В соответствии с новым законом полномочия бюджетных учреждений по ведению предпринимательской деятельности и управлению имуществом были расширены, в то время как для нового типа учреждений – казенных – наоборот, ограничены.

Однако основной смысл закона заключается не просто в изменении типов учреждений, а в кардинальной перестройке системы финансирования учреждений. Взамен сметного финансирования бюджетные и автономные учреждения теперь получают государственное задание, финансируемое путем предоставления субсидий. Были расширены права таких учреждений по получению доходов от приносящей доход деятельности и исключение полученных доходов из государственного задания. Таким образом, основной смысл нововведений заключался в создании стимулов для государственных (муниципальных) учреждений по сокращению издержек, привлечения внебюджетных источников и повышения эффективности их деятельности.

В ходе реформы органам государственной и муниципальной власти предстояло оценить целесообразность преобразования учреждений из одного типа в другой. Поэтому главной проблемой стало выделение критериев, на основе которых определялась целесообразность перехода. Для решения этой проблемы в соответствии с требованиями Федерального закона №83-ФЗ разработаны Методические рекомендации по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов РФ и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности, утвержденные Распоряжением Правительства РФ от 07.09.2010 №1505-р (далее – Методические рекомендации).

Данные рекомендации устанавливают критерии для оценки целесообразности принятия решения об изменении типа государственного (муниципального) учреждения. В числе таких критериев обозначены:

– может ли учреждение осуществлять органа государственной власти (органа местного самоуправления). Если учреждение выполняет такие функции, то оно может быть создано только как казенное учреждение.

– сфера деятельности учреждения. Так, автономное учреждение может создаваться в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. Для бюджетных учреждений сферы деятельности не ограничены, однако в качестве приоритетов закон №83-ФЗ устанавливает те же сферы, что и для автономных учреждений. Для казенных учреждений перечень видов деятельности установлен законодательно (см. параграф 2.3), а кроме того, рекомендовано создавать в виде казенных учреждения, созданные в сфере управленческой деятельности.

Методическими рекомендациями также установлены дополнительные критерии для принятия решения о переходе на тот или иной тип учреждения – это экономический и управленческий потенциал учреждения.

Экономический потенциал государственного (муниципального) учреждения включает в себя следующие показатели:

а) средняя доля внебюджетных средств в общем объеме финансового обеспечения государственного (муниципального) учреждения за отчетный год и 2 предыдущих года;

б) средний рост доходов государственного (муниципального) учреждения (по всем источникам финансового обеспечения) за отчетный год и 2 предыдущих года;

в) средний рост балансовой стоимости основных фондов государственного (муниципального) учреждения за отчетный год и 2 предыдущих финансовых года;

г) средний рост расходов бюджетных средств на единицу государственной (муниципальной) услуги за отчетный год и 2 предыдущих финансовых года;

д) средний рост заработной платы работников государственного (муниципального) учреждения в среднем по учреждению за отчетный год и 2 предыдущих года;

е) коэффициент эффективности использования фонда оплаты труда, определяемый как отношение среднего роста заработной платы работников государственного (муниципального) учреждения (за исключением административно-управленческого персонала) к среднему росту заработной платы административно-управленческого персонала государственного (муниципального) учреждения за отчетный финансовый год и два предыдущих финансовых года.

Управленческий потенциал государственного (муниципального) учреждения включает в себя такие показатели, как:

а) способность административно-управленческого персонала эффективно осуществлять организационно-управленческую и финансово-хозяйственную деятельность после изменения типа государственного (муниципального) учреждения (оценивается с помощью метода экспертных оценок, социологических методов и (или) иных методов, определенных органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления);

б) рейтинг государственного (муниципального) учреждения по данным независимых рейтинговых агентств;

в) наличие плана (программы) учреждения по внедрению энергосберегающих технологий;

г) наличие программы развития автономного учреждения.

Методические рекомендации устанавливают, что чем выше управленческий и экономический потенциал учреждения, тем более предпочтительным является его переход на систему финансирования путем предоставления субсидий на выполнение государственного) муниципального задания.