Составление проектов бюджетов

Составление проектов бюджетов — важнейшая и во многом опреде­ляющая стадия бюджетного процесса, поскольку от качества проекта бюджета, его обоснованности и реальности зависят как реальность его исполнения, так и соответствие бюджета стратегическим задачам раз­вития общества. Этим объясняется то обстоятельство, что самые прин­ципиальные новации бюджетного процесса связаны именно с этой ста­дией.

Прежде всего в основу составления проектов бюджетов положена идея перехода к среднесрочному финансовому планированию — на оче­редной финансовый год и плановый период (два финансовых года, сле­дующие за очередным финансовым годом). В перспективе предполага­ется дальнейшее удлинение горизонта бюджетного планирования (на период 10—15 лет и более)¹, что, как показывает мировой опыт, позво­лит обеспечить преемственность и предсказуемость бюджетной и мак­роэкономической политик государства в целом, повысить обоснован­ность планирования бюджетных расходов, экономно и эффективно ис­пользовать бюджетные средства.

Составление проектов бюджетов — исключительная прерогатива Правительства РФ, высших исполнительных органов государственной власти субъектов и местных администраций муниципальных образова­ний. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют

¹ См.: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике в 2008—2010 годах».

Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и му­ниципальных образований.

В развитие самостоятельности участников бюджетного процесса Бюджетный кодекс РФ устанавливает лишь рамочные условия, общие основы составления проекта бюджета, общие требования к разрабаты­ваемым документам, а полномочия по установлению конкретного по­рядка составления бюджетов закрепляет за исполнительными органами соответствующего уровня власти. Так, законодательством предусмотре­но ежегодное составление и утверждение проекта федерального бюдже­та и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ сроком на три года — очередной финансовый год и плановый период. В то же время органам власти субъектов РФ и органам местного само­управления предоставляется право выбора между составлением и ут­верждением бюджетов соответствующих уровней на три года либо на очередной финансовый год (с составлением и утверждением средне­срочного финансового плана).

Составление проекта бюджета основывается на: а) Бюджетном по­слании Президента РФ; б) прогнозе социально-экономического разви­тия соответствующей территории; в) основных направлениях бюджет­ной и налоговой политики.

Бюджетное послание Президента РФ определяет бюджетную поли­тику страны на очередной финансовый год и плановый период и на­правляется Федеральному Собранию РФ не позднее марта года, пред­шествующего очередному финансовому году. Прогноз социально-эко­номического развития Российской Федерации, субъекта РФ или муни­ципального района (городского округа) разрабатывается ежегодно на период не менее трех лет в порядке, установленном соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государствен­ной власти субъекта РФ, местной администрацией, и одобряется ими одновременно с принятием решения о внесении проекта бюджета в за­конодательный (представительный) орган. Прогноз разрабатывается путем уточнения параметров планового периода и добавления парамет­ров второго года планового периода. При разработке прогноза социаль­но-экономического развития Российской Федерации и проекта феде­рального бюджета на очередной финансовый год и плановый период со­ставляется сводный финансовый баланс РФ. Этот документ характери­зует объем и использование финансовых ресурсов России в целом (валового национального располагаемого дохода) и секторов экономи­ки, степень влияния федеральной политики в области экономического развития на показатели прогноза социально-экономического развития страны.

В случае составления и утверждения бюджетов субфедерального Уровня не на три года, а лишь на очередной финансовый год, составля­йся и утверждается среднесрочный финансовый план. Под среднесроч­ным финансовым планом субъекта РФ (муниципального образования)

Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

Глава 8. Бюджетный процесс

понимается документ, содержащий основные параметры бюджета субъ­екта РФ (местного бюджета): 1) прогнозируемый общий объем доходов и расходов соответствующего бюджета и консолидированного бюджета субъекта РФ (муниципального района); 2) объемы бюджетных ассигно­ваний по главным распорядителям бюджетных средств по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расхо­дов бюджетов; 3) распределение в очередном финансовом году и плано­вом периоде между муниципальными образованиями дотаций на вы­равнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований; 4) нормативы отчислений от налоговых доходов в местные бюджеты, устанавливаемые (подлежащие установлению) законами субъекта РФ (муниципальными правовыми актами представительных органов муни­ципальных образований); 5) дефицит (профицит) бюджета; 6) верхние пределы государственного внутреннего и внешнего долга субъекта РФ, а также муниципального долга по состоянию на 1 января года, следую­щего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового периода).

Наряду с указанными параметрами среднесрочный финансовый план субъекта РФ должен включать прогнозируемый объем доходов, расходов и дефицита (профицита) территориального государственного внебюджетного фонда. Значения показателей среднесрочного финансо­вого плана субъекта РФ (муниципального образования) и основных по­казателей проекта соответствующего бюджета должны соответствовать друг другу. Показатели плана носят индикативный характер и могут быть изменены в ходе его разработки и утверждения. Проект плана раз­рабатывается ежегодно, утверждается высшим исполнительным орга­ном государственной власти субъекта РФ (местной администрацией муниципального образования) и представляется в законодательный (представительный) орган одновременно с проектом бюджета.

В рамках развития самостоятельности участников бюджетного про­цесса уточнены подходы к прогнозированию доходов бюджета, плани­рованию бюджетных ассигнований, финансированию долгосрочных це­левых' программ и бюджетных инвестиций. Доходы бюджета разраба­тываются на основе прогноза социально-экономического развития тер­ритории в условиях действующего законодательства о налогах и сборах и законодательства (правовых актов представительных органов муни­ципальных образований), устанавливающего неналоговые доходы бюд­жетов всех уровней. Планирование бюджетных ассигнований осущест­вляется раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение дейст­вующих и принимаемых обязательств. Предусматривается безусловное исполнение действующих обязательств. Увеличение и принятие новых расходных обязательств должно осуществляться с учетом имеющихся ресурсов, оценки их объема и состава, ожидаемой эффективности и ана­лиза альтернативных решений. Планирование осуществляется с учетом государственного (муниципального) задания на очередной финансо-

вый год (очередной финансовый год и плановый период), а также его выполнения в отчетном финансовом году и текущем финансовом году.

В основу бюджетного планирования положен программно-целевой метод, а потому планирование осуществляется в рамках федеральных и ведомственных целевых программ. Под целевой программой понима­ется увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производствен­ных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и дру­гих мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации. Новая система финансирования долгосрочных целевых программ обеспечива­ет прозрачность их отражения в бюджетах и бюджетной отчетности, вы­полнение принятых соответствующих расходных обязательств, повы­шение самостоятельности и ответственности главных распорядителей бюджетных средств.

Долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета, утверждаются соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, мест­ной администрацией муниципального образования. Ими же определя­ются сроки реализации долгосрочных целевых программ, порядок при­нятия решений об их разработке, порядок их формирования и реализа­ции. Объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных це­левых программ (подпрограмм) утверждается законом (решением) о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по со­ответствующей каждой программе (подпрограмме) целевой статье рас­ходов бюджета.

По каждой долгосрочной целевой программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации. Порядок проведения и критерии оценки устанавливаются соответствующим уровнем власти. По резуль­татам оценки может быть принято решение о сокращении бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации. В этом случае при наличии заключенных во исполнение соответствующих программ государственных (муниципальных) кон­трактов в бюджете предусматриваются бюджетные ассигнования на ис­полнение расходных обязательств, вытекающих из указанных контрак­тов, по которым сторонами не достигнуто соглашение об их прекраще­нии.

Долгосрочной целевой программой, реализуемой за счет средств федерального бюджета (бюджета субъекта РФ), может быть предусмот­рено предоставление субсидий бюджету нижестоящего уровня на реа­лизацию аналогичных долгосрочных целевых программ, реализуемых за счет средств бюджета субъекта РФ (местных бюджетов). Условия предоставления и методика расчета указанных межбюджетных субси-

Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

глава 8. Бюджетный процесс

дий устанавливаются соответствующей программой. Аналогичный под­ход применяется в отношении бюджетных инвестиций. Бюджетные вложения в объекты капитального строительства за счет средств феде­рального бюджета осуществляются в соответствии с федеральной ад­ресной инвестиционной программой, порядок формирования и реали­зации которой устанавливается Правительством РФ. В целях реализа­ции инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах госу­дарственно-частного партнерства, в составе федерального бюджета создан Инвестиционный фонд РФ, порядок формирования и использо­вания средств которого устанавливается Правительством РФ. В феде­ральном бюджете, бюджете субъекта РФ, местном бюджете могут пре­дусматриваться бюджетные ассигнования на реализацию ведомствен­ных целевых программ, разработка, утверждение и реализация которых осуществляются в порядке, установленном соответствующим уровнем власти.

Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета и про­ектов бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ устанав­ливаются Правительством РФ в соответствии с требованиями Бюджет­ного кодекса РФ. Согласование показателей прогноза социально-эко­номического развития Российской Федерации, бюджетных проектиро­вок на очередной финансовый год и плановый период и показателей сводного финансового баланса РФ осуществляется комиссией, созда­ваемой в порядке, установленном Правительством РФ. Внесение Ми­нистерством финансов РФ проекта федерального закона о федераль­ном бюджете и уполномоченным органом проектов федеральных зако­нов о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ в Прави­тельство РФ осуществляется не позднее 15 дней до дня внесения проектов указанных законов в Государственную думу. Порядок и сроки составления проектов бюджетов субъектов РФ (проектов местных бюд­жетов) и проектов бюджетов территориальных государственных вне­бюджетных фондов устанавливаются высшими исполнительными орга­нами власти соответствующего уровня с соблюдением требований их законов (правовых актов) и Бюджетного кодекса РФ.