Исторические формы и институты самоуправления в дореволюционной России

Общие подходы

Как показывает опыт организации местного самоуправления в нашей стране, зародившись в форме общинного самоуправления в догосударственный период, оно существовало на всех последующих этапах развития общества и государства, выступая как самостоятельное явление общественной жизни, как институт общества, а с определенного периода - как элемент организации российской государственности.

Процесс формирования системы государственного управления в России имел свою специфику: одновременно существовали взаимоисключающие институты: неограниченное самодержавие, всесильность и бесконтрольность бюрократического аппарата центральной власти, учреждающего свои подразделения на местах вплоть до низовых административно-территориальных единиц, - и вместе с тем различные формы общественного самоуправления.

К последним относилось территориальное самоуправление - общинное, включающее городские и сельские общины; губное и земское - в территориальных единицах, сословно-корпоративное*(87) (дворянское, купеческое, ремесленническое), казацкое, монастырское и церковное самоуправление.

Некоторые традиционные формы самоуправления, складывавшиеся в России, сохранили свою привлекательность до наших дней. Так, общепризнанно, что русское общество с древних времен строилось на основах коллективности. Многие общинные и территориальные вопросы решались на вечевых сходах. Вечевой идеал рассматривается как принцип народоправства - коллективного самоуправления*(88). Постепенно он дополнялся сословно-представительными учреждениями, в формировании которых собрания населения зачастую также играли ключевую роль.

Выросшее из традиции племенных сходов, народное собрание (вече) приобрело более формализованные черты: для него готовилась "повестка дня", подбирались кандидатуры выборных должностных лиц, в качестве организационного центра действовали "старцы градские", старейшины*(89).

Государство строилось в буквальном смысле на принципах общественного договора. Государственное управление держалось на договоре земель и княжеской власти, который предусматривал взаимные обязательства. Приезжая в ту или иную волость, князь должен был заключить "ряд" - договор с народным собранием (вече). Первые русские князья, по мнению С.Р. Платонова, стали "первой общей властью среди многих разрозненных ранее миров. Передвигаясь с места на место по русской земле, соединяя племена и города в общих военных и торговых предприятиях, князья создавали этим повод для национального объединения и национального самосознания. Сплотив государство внешним образом, они создавали и возможность внутреннего сплочения"*(90).

Таким образом, шел прогрессивный, созидательный процесс. Складывалось единое взаимозависимое целое. В нем объединялись разнонаправленные интересы и силы и одновременно накапливались серьезные проблемы. Основания общественной жизни: коллективизм, уравнительность, общинный демократизм, носящие преимущественно горизонтальный характер отношений, не могли оставаться без изменений в условиях усиления княжеской власти и развивающегося экономического расслоения. Рядом с властями городскими и общинными (властями вечевого характера) становится власть княжеская. "Вече старше князя, но зато князь часто виднее веча; последнее иногда на время уступает ему свое значение"*(91). Отношения между князем и вече постоянно колебались. Усиление княжеской власти отделяло вече от решения общеэкономических проблем и ограничивало его сферу деятельности преимущественно вопросами внутригородской хозяйственной деятельности, а в крестьянских общинах - территориальными формами коллективной собственности, ускоряя превращение общины в замкнутую самоуправляющуюся социальную систему.

Н.В. Постовой справедливо обратил внимание на то, что "вече" всех уровней осуществляло активный собирательный процесс. "Вечевой порядок, действовавший в низовом звене, на уровне сел, волостей, мелких городов, переходит постепенно в вечевой порядок на уровне старшего города, являвшегося политическим центром"*(92). Каждый край русской земли, по выражению И.Д. Беляева, был союзом общин, его населяющих, или большим миром, состоявшим из союзов малых миров, населенных на его земле и ему подчиненных, а вся русская земля была общим русским миром*(93).

Определяя место и роль местного самоуправления того периода, надо признать, что именно тогда, в Средневековье, обозначилась его дуалистическая природа. Вырастающее из общинного самоуправления и интегрированное в государственный механизм управления, сохраняющее стремление к внутренней самоорганизации, местное самоуправление используется центральной властью для решения задач, выходящих за рамки чисто внутренних дел общины. С образованием и усилением русского суперцентрализованного государства роль местного самоуправления приобретала подчиненный характер. Оно допускалось и существовало исключительно в той степени, в какой могло соответствовать интересам государства.

К тому же в отличие от стран Западной Европы, где самоуправление развивалось прежде всего в городах, в России города не играли важной роли в экономической и политической жизни страны. Русский город был прежде всего не торгово-промышленным, а правительственным и военным центром, поэтому и в населении его преобладал служилый, военный элемент. Формирование российской государственности, проходившее в условиях постоянного освоения новых территорий (колонизации земель), удержания их и управления новыми территориями, усиливало военную и административную структуры Российского государства. Современные российские исследователи приходят к выводу: "В этих условиях общественное самоуправление и автономия городов не имели стимулов для развития"*(94).

Попытки распространить на русские города формы западноевропейской жизни - магистраты Петра I, сословные городские учреждения Екатерины II - не получали развития. Население оставалось совершенно индифферентным, не желало идти по тому пути, по которому его направляли. Оно видело в нововведениях не свое право, которое следует отстаивать и развивать, а государственную повинность, тяжкую обязанность, от которой всячески уклонялись. "Искусственно создаваемые органы самоуправления старались по возможности приблизиться к другой, бесспорно, искони присущей Московскому государству форме управления, к службе государевой, и весьма скоро обращались в простые, лишенные всякой самостоятельности органы администрации"*(95).

Очередная попытка проведения радикальной реформы городского самоуправления связана с принятием в 1785 г. "Жалованной грамоты на права и выгоды городам Российской империи"*(96). При подготовке этого правового акта, в котором впервые законодательно закреплено местное самоуправление, был использован систематический свод обширного законодательного материала с применением остзейских, шведских, прусских законоположений. Политика, проводимая Екатериной II, в этой реформе сводилась к "установлению общественных союзов и корпораций, по форме самоуправляющих, по существу служащих подчиненными органами коронной администрации"*(97). Была предпринята попытка использования "новых социальных элементов", появившихся после Петра I, дав им такую юридическую организацию, которая, возможно, более приспособила бы их к старым основам русской государственности. Практика городского управления того времени свидетельствовала о том, что органы городского самоуправления были подчинены центральным властям значительно больше, чем устанавливал закон.

Общинные формы самоуправления

Общинная демократия самоуправления территориальных общин свободных крестьян, сословных объединений купцов, ремесленников и т.п. - чуждая индивидуализму и основанная на коллективной ответственности, для крестьян - на коллективной собственности на землю, являлась организационной составляющей на всех этапах развития российской государственности.

Крестьянская община, будучи замкнутой самоорганизующейся социальной системой, с догосударственных времен была основой, на которой базировалась государственная политика на протяжении многих веков.

Являясь непосредственно корневым устоем общественной жизни, общинное самоуправление оказалось поразительно устойчивым системным элементом российской государственности.

На протяжении многих веков жизнь подавляющего большинства населения самого крупного государства мира определялась крестьянской поземельной общиной, которая вобрала в себя опыт сотен поколений. Без коллектива крестьянская семья не могла бы выжить в суровых условиях, особенно в ранний период существования Российского государства. Вся практическая деятельность общины строилась на принципах соборности. Такие ее особенности, как народность, коллективизм и жизнестойкость, сформировали основные черты русского национального характера.

Освобождение крестьян, устранение полицейской опеки над ними, перевод из разряда крепостных в разряд податных сословий, сохранение и развитие круговой поруки на фоне организации общественного крестьянского самоуправления создавали иллюзию общинного пути развития как самобытной почвенной перспективы России.

Традиционными формами общинного самоуправления были: мир - сельское общество со своим органом самоуправления - сходом. Именно на сходах принимались решения по насущным проблемам крестьянского сообщества: организации землепользования, финансовым вопросам, налогам, формированию выборной администрации, вопросам опеки, разделов и т.д. Как социальная система община касалась всех вопросов внутренней жизни крестьянского сообщества - организационных, семейных, экономических, трудовых, культовых, обрядовых и одновременно выступала на условиях круговой поруки всех за каждого, имущего за неимущего в обеспечении выполнения княжеских (государственных) повинностей, прежде всего налоговых и трудовых.

Крестьянское общинное самоуправление носило территориальный (поселенческий) характер, в связи с этим сходы дифференцировались также по территориальному признаку: волостные сходы проводились в волости, общие (сельские) - в сельском обществе, малые (селенные) - в деревнях и селениях.

В многонаселенных общинах созывался большой, или общий, сельский сход (как правило, два раза в год). Малые сходы представляли интересы небольшой группы дворов и созывались по мере надобности.

В простых общинах, территориально совпадавших с административной единицей - сельским сообществом, действовал обычно единый, общий для крестьян сельский сход. Помимо прямого участия общинников (в основном домохозяев, владевших земельным наделом), существовала традиция созывать на общие сходы в многодеревенских поземельных общинах выборных представителей от селений.

Правом решающего голоса обладал крестьянин-домохозяин. Зачастую большую патриархальную семью, состоящую из трех и более поколений, представлял с правом решающего голоса только один "большак". Женщины правом голоса обладали не повсеместно. Зачастую они не допускались на сходы.

Демократической чертой сходов было стремление достичь решения не механическим большинством, а единогласием.

Община - базовый, низовой уровень самоорганизации, как общинной, так и сословной - постоянно сохранялась как элемент самоуправления в России. Государство было заинтересовано иметь дело с общиной, а не с индивидом, именно этим можно объяснить многовековое сосуществование в русской государственности элементов общинно-демократических и самодержавно-бюрократических. Конечно, самоуправленческие начала, определенные элементами общинно-демократическими, носят явно подчиненный характер.

Первоначально на низовом уровне территориального управления административные функции выполняли назначаемые сверху лица. Затем эти функции передали выборным лицам, избираемым местными сословно-представительными собраниями. По сути, это было изменение способов реализации функций административной власти, направленное на повышение ее эффективности. Но поскольку функции передавались выборным, в литературе зачастую это расценивается как внедрение местного самоуправления - об этом свидетельствует, в частности, распространенное мнение, связывающее губную и земские реформы 30-50-х гг. XVI в. с развитием местного самоуправления. Подтверждая, что местное самоуправление в этот период приобретает новое значение, основное внимание исследователи обращают на замену системы кормления на выборных губных старост, "излюбленных голов и городовых приказчиков", именно в этом усматривая введение местного самоуправления*(98).

С таким утверждением трудно согласиться. Несомненно, что с изменением исторических условий (укрепление самодержавия) выборные губные и земские органы являлись элементами сословно-представительной системы на местах. Но их деятельность контролировалась различными отраслевыми приказами и была направлена на выполнение государственных функций - экономических, судебных, полицейских, военных, на первоочередное обеспечение местного интереса (первостепенное решение местных дел). Использование элементов общинной, вечевой, сословной организации без выделения собственно местных дел свидетельствует о политике, направленной на некоторую автономизацию местного управления, а не на развитие местного самоуправления. Сословные местные сообщества превращаются в низовые ячейки российской государственности, развитие которой идет по пути бюрократизации. Земские реформы Ивана IV ставку делали на развитие централизованного управления, реализуемого выборными с мест, а не на развитие местного самоуправления. Происходит всестороннее утверждение государственного начала. Реорганизация местного управления осуществлялась на основе идеи централизации государства, усиления государственной власти и соответственно ослабления власти местной. Правовой основой реализации идеи централизации стал Судебник 1550 г.

По определению С.Ю. Витте, именно общинное, земское и сословное самоуправление являлись фундаментом российской государственности*(99). Это мнение относится к периоду Российской империи.

Роль крестьянской общины признается и для становления социалистической государственности. В частности, академик Ю.С. Кукушкин полагает, что крестьянские общинные традиции дали новый сплав, из которого были созданы Советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов*(100).

Накануне Октябрьской революции в Положении о Советах крестьянских депутатов, принятом на Первом Всероссийском съезде Советов крестьянских депутатов, состоявшемся в мае 1917 г., общины, как однотипные с сельскими Советами организации, вписывались в общегосударственную систему крестьянских Советов, выполняя функции ее низовых организаций. Делегаты съезда не отделяли общины от Советов неприступной стеной. Наоборот, они подчеркивали родовую близость этих институтов и возможность их взаимозаменяемости*(101).

Объясняя происхождение новой власти в России, князь В.Н. Львов заявил, что "Совет есть осколок общинного управления и поэтому понятен народу". Развивая этот тезис, он продолжил: "Таким образом Советская власть есть национальная революционная власть, созданная самим русским народом"*(102).

Высокая жизнеспособность общин, их устойчивость, сохранение своего значения в различных общественно-экономических формациях объясняется исключительными историческими обстоятельствами.

Удивительную по точности и прозорливости историко-экономическую характеристику российской общины сделал К. Маркс. Он писал: "Историческое положение русской "сельской общины" не имеет себе подобных в Европе она одна сохранилась не в виде рассеянных обломков, наподобие тех редких явлений и мелких курьезов, обломков первобытного типа, которые еще недавно встречались на Западе, но как чуть ли не господствующая форма народной жизни на протяжении огромной империи. Если в общей собственности на землю она имеет основу коллективного присвоения, то ее историческая среда - одновременно с ней существующее капиталистическое производство - предоставляет ей уже готовые материальные условия совместного труда в широком масштабе"*(103).

Общинная демократия и в наши дни способна наиболее полно реализовывать формы непосредственного (прямого) народовластия, обеспечивать защиту реальных местных интересов населения малых пространств; в определенной мере на ней основывается современная реформа местного самоуправления, встроенного во властные вертикали. Сельские сходы и собрания жителей городских микрорайонов являются конституционно-правовым институтом местного самоуправления, отраженным в Федеральном законе 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Земские и городские реформы XIX в.

Наиболее значимым этапом реформы местного самоуправления в истории дореволюционной России стали земская и городская реформы второй половины XIX в. Принятие 1 января 1864 г. Положения о губернских и уездных земских учреждениях и 16 июня 1870 г. Городового положения впервые в истории России коренным образом изменили основу организации местного управления. На смену самоуправлению патриархальному и сословному пришли всесословные выборные учреждения - земства.

В развитии земского периода местного самоуправления можно выделить три этапа:

первый этап - с принятия названного Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. до принятия Положения о земских учреждениях 1890 г., а также от Городового положения 1870 г. до Городового положения 1892 г.;

второй этап - с принятия Положений 1890 и 1892 гг. до реформ местного самоуправления Временного правительства (март 1917 г.);

третий этап - реформы Временного правительства.

Правовой анализ Положения 1864 г. свидетельствует о том, что реформа носила двойственный характер. С одной стороны, институт всесословных земств, т.е. выборных земских органов, в которых были представлены все сословия, стал значительным шагом в развитии буржуазной демократии, с другой стороны, были предприняты меры по сохранению доминирующего положения власть имущих.

Земские реформы являлись частью общегосударственных реформ. При этом в общественном мнении дебатировался вопрос о возможности принятия Конституции и конституционного правления в России. Однако преобладало суждение о том, что политическим реформам должны предшествовать реформы административные, а населению до введения политического самоуправления в государстве надо дать школу участия выборных лиц в самоуправлении местном. Опыт многих веков отечественной истории развития начал самоуправления не учитывался, при создании земских учреждений в качестве образцов рассматривалось местное самоуправление в ряде западных стран, в особенности в Англии.

В центре разногласий оказались не всесословность органов местного самоуправления (здесь мнения были согласованы на первоначальном этапе), а проблемы разграничения общественных и государственных интересов. Правительство исходило из общественной природы земства. В связи с этим оно наделялось исключительно хозяйственными, а не государственно-властными полномочиями.

Любая система местного самоуправления характеризуется тем, каковы способы формирования органов местного самоуправления, предметы ведения и полномочия, материально-финансовая их деятельность, самостоятельность в местных делах, отношения с государственными органами, правовые гарантии.

В соответствии с реформами в систему учрежденных земских органов входили: избирательные съезды (выборы гласных по куриям), уездные и губернские земские собрания (распорядительные органы), уездные и губернские управы (исполнительные органы).

Земские органы избирались различными сословиями местного общества. В соответствии со ст. 16 Положения 1864 г. уездные земские собрания состояли из выборных лиц - гласных. Выборы уездных гласных проводились по трем куриям: 1) на съезде уездных землевладельцев; 2) на съезде городских избирателей - в городах, входивших в состав уездов; 3) на съезде выборных от сельских обществ.

Право на участие в выборах давал не только земельный ценз, но и имущественный - владение недвижимой собственностью, промышленным, торговым или хозяйственным предприятием. Землевладельцы, не имеющие полного ценза, участвовали в выборах вскладчину.

Сельские общества (крестьяне) участвовали в выборах на бесцензовой основе. Они избирали представителей на волостные сходы. В свою очередь, волостные сходы избирали выборщиков, которые на уездных собраниях избирали гласных.

Губернское земское собрание также состояло из гласных. Их избирали уездные земские собрания из своего состава сроком на три года.

Предметом деятельности земств были дела хозяйственно-культурного характера: заведование имуществом, капиталом и денежными сборами земства; содержание находившихся в ведении земств зданий, сооружений, путей сообщения; меры обеспечения народного продовольствия; заведование земскими благотворительными учреждениями; попечение о строительстве церквей; попечение о развитии местной торговли и промышленности; участие в попечении народного образования, здравоохранения; исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления и т.д. (ст. 2 Положения).

Правительство опасалось самостоятельности земств и ограничивало их участие в управлении делами общества. Местная правительственная администрация сохранялась. Таким образом, на местах действовало две системы управления: самоуправление земств и городов и управление государственное. Хотя в соответствии с законодательством земские и городские органы самоуправления были самостоятельны в своих делах, в целом они находились под контролем государственных исполнительных органов - губернатора и Министерства внутренних дел. Существовавшие на местах органы правительственной администрации не были подконтрольны земствам.

В последующие годы наблюдалось постоянное урезание прав земств. Уже через два года, в ноябре 1866 г., были существенно ограничены независимые источники их бюджета, в 1874 г. - компетенция в сфере народного образования, в 1867 г. издания земств подчинены губернаторской цензуре и т.д.

Управление земскими учреждениями находилось в сфере ведения Министерства внутренних дел. Устанавливался судебный и административный контроль. Постановления органов местного самоуправления могли опротестовываться и отменяться губернатором. Допускалось и прямое губернаторское управление земскими делами.

Положением 1864 г. земское самоуправление вводилось только на уровне уездов и губерний. Мелкой земской единицы на уровне волости не существовало. Не было и центрального земского представительства. "Здание без фундамента и крыши", "пятое колесо" в телеге государственного управления - этими малопочтительными терминами окрестили современники земство.

Земское самоуправление в России в то время не могло свободно развиваться в силу следующих причин:

1) земства были чисто механически введены в самодержавно-бюрократическую систему (по саркастическому замечанию публицистов, "новое вино было влито в старые мехи");

2) сохранилось жесткое административное влияние агентов царского правительства на местах;

3) земства были учреждены не повсеместно (созданы лишь в 34 губерниях европейской России, что составляло менее половины от общего числа губерний);

4) земства не обладали достаточной финансовой независимостью;

5) осуществлялось постоянное урезание прав земств.

Таким образом, налицо было устойчивое, постоянно существующее недоверие правительственной администрации к первым всесословным учреждениям России. Логическим завершением этого процесса стала "земская контрреформа" 1890 г. Новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях носило явно реакционный характер и было направлено на усиление позиций аппарата государственных учреждений.

Вместе с тем положенная первоначально в основу реформы общественно-хозяйственная теория местного самоуправления, как отмечалось выше, была весьма дискуссионной - особенно в том, что предполагала отделение и независимость органов местного самоуправления от государства и его органов. Реализация этой теории в условиях суперцентрализованной Российской империи вызывала зачастую противостояние земств, желавших действовать самостоятельно, и органов государства. К тому же земства призваны были содействовать решению многих государственных вопросов и в этом плане вообще не могли действовать самостоятельно от органов правительственной администрации.

Диалектика российского варианта развития самоуправления свидетельствовала о том, что вместе с введением земства как института, организационно обособленного от государства, возникли предпосылки оппозиционного характера местного самоуправления в отношениях с государственной администрацией. Однако такой характер местного самоуправления допускался только в условиях общественного подъема и до определенных пределов. В условиях реакции, перехода к мирному врастанию развивающихся общественных отношений в существующий государственный порядок земское самоуправление как "независимый от государства институт" трансформировалось в разновидность государственного управления.

Поэтому на новом этапе на вооружение была взята государственная теория местного самоуправления, что и было отражено в Положении о земских учреждениях 1890 г. и в Городовом положении 1892 г. Пересмотр ранее принятых актов связывался разработчиками новой реформы с тем, что "главные причины существующего неустройства в земстве заключаются в обособленности земских учреждений от установлений правительственных". В свою очередь, эта "рознь" является "естественным последствием усвоенного в 1864 г. нашим законодательством взгляда на земство и его интересы как на нечто особое от государства и его потребностей... Отсюда происходит отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и земских властей, а нередко и явный между ними антагонизм"*(104).

При формировании уездных земских собраний главной задачей стало их укрепление "благородной частью" местного населения, из всесословных они становятся сословными. Для избрания гласных теперь в уезде проводятся два земских избирательных собрания, в которых могут участвовать лишь лица, обладающие собственностью на землю и имуществом в определенных размерах. В первом собрании участвуют дворяне; во втором - прочие лица. Крестьяне в таких избирательных собраниях не участвовали, для их представительства в уездных земских учреждениях действовал следующий порядок: сельские сходы посылали своих представителей на волостной сход, на нем определялись кандидаты в гласные уездного земского собрания, из их числа губернатор назначал гласных. Для каждого разряда особым поуездным расписанием определялось число гласных.

Общее число гласных сокращено на 3000 человек (вместо прежних 13 229 стало 10 229). Больше половины мест гласных отдали дворянам, число гласных по разряду крестьянских мест сокращено с 5357 до 3167.

Результатом стало преобладание государственных начал в местном самоуправлении. Это было достигнуто за счет, во-первых, развития возможностей влияния на решения земских собраний со стороны государственной администрации, большинство из них вступало в силу после утверждения министром внутренних дел или губернатором; во-вторых, непосредственного подчинения губернаторам земских исполнительных органов, ранее подчинявшихся земским собраниям.

Уездное земское собрание собиралось на свою сессию раз в год и заседало обычно не более 10 дней. Его постановление могло быть остановлено в исполнении губернатором, причем не только в случае незаконности, но и тогда, когда губернатор находил, что оно "не соответствует общим государственным пользам и нуждам либо явно нарушает интересы местного населения", т.е. по соображениям нецелесообразности. В остальное время главным органом была уездная земская управа, выполнявшая исполнительные функции и работавшая фактически под руководством губернатора и правительственной администрации. Причем Положение 1890 г., сохранив губернское земское собрание и губернскую земскую управу, ввело новый институт - губернское по земским делам присутствие. В него входили губернатор, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, а от земства - председатель губернской земской управы и один губернский гласный. Каждое решение земства должно было проходить через присутствие, и это усиливало административный контроль в отношении местного самоуправления. Земская служба признавалась государственной.

Как говорилось ранее, особенностью земских реформ в России было то, что они не касались низового звена - волости, отдельных населенных пунктов. Здесь действовали органы крестьянского (общинного) самоуправления - сельский сход и сельский староста. Сельский сход решал земельные вопросы, семейные разделы, избирал сельского старосту, сборщика податей и др., осуществлял раскладку податей и так называемое самообложение, т.е. сборы с крестьян на общественные нужды.

Волость была административной единицей. Но здесь тоже существовали элементы самоуправления - волостной сход, он состоял из крестьян, избиравшихся от каждого сельского общества (по установленным нормам). Исполнение решений волостного схода возлагалось на волостного старшину, утверждаемого в должности земским начальником. Последний был органом надзора за крестьянскими учреждениями, выступал в качестве административного лица и судебной инстанции. Земский начальник утверждался в должности министром внутренних дел.

Земские реформы Временного правительства

В основном местное самоуправление в России оставалось неизменным в начале XX в. После того как начала работать Государственная дума, вновь встал вопрос о реформе земского и городского самоуправления. Прежде всего актуальным было введение первичной земской единицы - волостного самоуправления. В 1908 г. правительство внесло в Думу проекты о поселковом и волостном управлении. Однако их рассмотрение растянулось на многие годы, а затем было отодвинуто военными проблемами, вставшими перед страной*(105).

Задачи, поставленные Временным правительством в 1917 г., свидетельствовали о стремлении достроить систему местного самоуправления, рожденную реформами 1864-1892 гг. Была существенно расширена география земских учреждений. В дополнение к уже существующим губернскому и уездному земствам Временным положением от 17 мая 1917 г. создано волостное земское управление, 15 июля 1917 г. принято Положение о поселковом самоуправлении, в городах с населением свыше 150 000 жителей вводились районные думы.

На уровне волости представительным органом местного самоуправления стало волостное земское собрание, состоявшее из гласных, число которых определялось от 29 до 50 на волость. Исполнительным органом являлась волостная земская управа.

Принимались меры к укреплению органов самоуправления. В состав земских собраний могли входить лишь избранные гласные, должностным лицам и представителям ведомств это запрещалось. Земские служащие теперь не утверждались по административной вертикали и получили право на профсоюзные объединения.

Укреплялась финансовая основа земств, расширялись их права. В частности, к их ведению отнесли милицию (должность начальника милиции замещалась решением уездной, городской управы, и он отвечал перед земством за работу милиции), заведование школьным делом, устройство бирж труда, оказание юридической помощи населению и другие вопросы. Надзор за земствами возлагался на губернских и уездных комиссаров. Однако надзор состоял не в утверждении или отмене актов, а во внесении протестов в административные отделы окружных судов и лишь в случае нарушения закона.

Временное правительство не чинило препятствий объединению земств в союзы и товарищества для развития своей деятельности. 7 июня 1917 г. Временное правительство утвердило Положение о Всероссийском земском союзе. 9 июня 1917 г. законом были утверждены Правила о товариществах, союзах и съездах земских учреждений.

С февраля по октябрь 1917 г. почти половина (44) из принятых актов была посвящена вопросам местного самоуправления. В этом факте можно видеть как содействие упрочению самостоятельности местного самоуправления, так и понимание необходимости надежной системы управления, способной оперативно обеспечивать на местах реализацию идей центральной власти. При сохранении и развитии организационной обособленности все-таки зависимость местного управления от центральных органов сохранялась. Наиболее важные постановления представительных органов местного самоуправления утверждались министром внутренних дел, все остальные вводились в действие при отсутствии протеста губернского и уездного комиссаров. Функции контроля правительственной администрации над деятельностью органов местного самоуправления сохранялись. На съезде комиссаров Временного правительства, состоявшемся 28-29 марта 1917 г. В Москве, отмечалось, что "органы земского и городского самоуправления являются... органами государственной власти на местах"*(106).