Правовые требования к составлению проектов бюджетов

Составление проекта бюджета — первая стадия в бюджет­ном процессе. Ее целью является подготовка реального, экономи­чески обоснованного проекта бюджета. Правовые основы состав­ления проектов бюджетов определены в ст. 169—184 БК РФ. При этом, в ст. 184 БК РФ особо выделен порядок составления проекта федерального бюджета. В законах субъектов РФ, а также в поста­новлениях представительных органов местного самоуправления, посвященных бюджетному процессу, могут содержаться нормы, регулирующие порядок составления региональных и местных бюджетов.

В Российской Федерации составление проектов бюджетов входит в компетенцию исполнительных органов власти и мест­ного самоуправления. Непосредственное составление проектов бюджетов на федеральном уровне осуществляет Министерство финансов РФ, а на региональном и местном уровнях — финансо­вые органы субъектов РФ и муниципальных образований.

Составление проектов бюджетов различных уровней бюдже­тов системы РФ осуществляется не синхронно, а сдвинуто во времени. Составление проекта федерального бюджета начинает­ся не позднее чем за десять месяцев до начала очередного фи­нансового года (ст. 184 БК РФ). В субъектах РФ и в муници­пальных образованиях процесс составления проектов бюджетов сдвинут во времени на два—три месяца вперед, так как бюдже­ты этих уровней зависят от показателей федерального бюджет» в плане формирования их доходной части. Дополнительного времени требует и взаимоувязка бюджетов субъектов РФ с бюджетами входящих в них муниципальных образований. Еще больше процедурных сложностей можно наблюдать в так назы­ваемых сложных субъектах РФ, где на территории одного субъ­екта РФ находится один или несколько других (Тюменская об­ласть — Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа; Пермская область — Коми-Пермяцкий АО и т.п).

Составление бюджетов всех уровней бюджетной системы ос­новывается, прежде всего, на политических и сугубо экономи­ческих документах. К политическим документам в бюджетном процессе относится Бюджетное послание Президента РФ. В нем определяется бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год. Оно направляется Федеральному Собранию РФ не позднее марта года, предшествующего очеред­ному финансовому году.

К сугубо экономическим документам, принимаемым во вни­мание на стадии составления проектов бюджетов, относятся: про­гноз социально-экономического развития, сводный финансовый баланс территории, а также план развития государственного или муниципального секторов экономики (п. 3 ст. 172 БК РФ). Прогноз социально-экономического развития территории (Рос­сийской Федерации в целом, каждого субъекта РФ, муниципаль­ных образований) — это базовый экономический документ, содер­жащий информацию о направлениях развития экономики и социальной сферы в регионе. Проект бюджета на планируемый финансовый год должен в денежной форме обеспечить реализацию показателей, зафиксированных в этом документе. Производность проекта бюджета от прогноза социально-экономического развития территории подтверждается тем, что изменение показателей последнего влечет изменение основных характеристик проекта бюджета (ст. 173 БК РФ). Баланс финансовых ресурсов как бюджетообразующий документ представляет собой баланс всех доходов и расходов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на определенной территории. Баланс оставляется в соответствии с прогнозом социально-экономического развития территории (ст. 175 БК РФ). План развития государственного или муниципального сектора экономики также является основополагающим для проектировки бюджета документом. Это связано с тем, что в названный сектор экономики выделяется значительная доля бюджетных ресурсов в форме бюджетных кредитов, ассигнований на выплату заработной платы и т.д. Кроме того, финансовые ресурсы государственных и муни­ципальных предприятий могут являться источником неналого­вых доходов бюджетов. Правовые требования к составлению плана развития государственного или муниципального сектора экономики определены в ст. 178 БК РФ.

Помимо вышеперечисленных политических и экономических документов в процессе составления проектов бюджетов использу­ются сведения, которые в большей части финансовые органы одного уровня бюджетной системы получают от финансовых орга­нов другого уровня бюджетной системы. К числу таких сведений относятся:

а) нормативы отчислений от собственных и регулиру­ющих доходов бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

б) предполагаемые объемы финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов других уровней бюджетной системы; в) виды и объе­мы расходов, передаваемые с одного уровня бюджетной системы РФ на другой.

Важно подчеркнуть, что финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований не могут окончательно спроектиро­вать свои бюджеты до тех пор, пока не получат вышеуказанные сведения соответственно от Министерства финансов РФ или фи­нансовых органов субъектов РФ.

Вместе с тем, в процессе составления проектов бюджетов ис­пользуются и другие сведения: а) действующее налоговое законо­дательство; б) нормативы финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг; в) нормативы мини­мальной бюджетной обеспеченности¹.

Составление проекта бюджета на каждом уровне бюджетной системы предполагает и составление проекта закона (решения) о бюджете. В ст. 181 БК РФ определены требования к проек­ту закона (решения) о бюджете. В юридическом аспекте это есть требования законодательной техники, которые должны быть соблюдены при составлении проекта закона (решения) о бюджете.

Законодательно установлен состав показателей, представляе­мых для рассмотрения и утверждения в проекте закона (решения) о бюджете. Так, в проекте закона (решения) о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета, к которым относятся общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюд­жета и дефицит бюджета, нормативы отчислений от собственных доходов бюджета, передаваемых бюджетам других уровней бюд­жетной системы Российской Федерации. Кроме того, в проекте закона (решения) о бюджете должны быть установлены расходы бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации; общий объем капитальных и текущих расходов бюджета; расходы и доходы целевых бюджетных фон­дов; объемы финансовой помощи бюджетам других уровней бюд­жетной системы Российской Федерации, предоставляемой в форме дотаций, субвенций и субсидий, по бюджетам, получаю­щим указанную финансовую помощь; распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов соответствую­щего бюджета; а также иные показатели, определенные БК РФ, законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления о бюджетном устройстве и бюд­жетном процессе.

Проект бюджета составляется строго в соответствии с бюджет­ной классификацией, которая обеспечивает сопоставимость пока­зателей бюджетов всех уровней бюджетной системы.

Органы, составляющие бюджет, вместе с проектом бюджета и проектом закона (решения) о бюджете подготавливают еще целый ряд дополнительных материалов, предусмотренных ст. 182 БК РФ, а также законами субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления.

На федеральном уровне стадия составления проекта бюд­жета характеризуется тем, что здесь проект федерального бюджета составляется совместно с проектами бюджетов государ­ственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год. Точнее, на федеральном уровне правлениями Пенсионного фонда РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, Фонда социального страхования РФ составляются проекты бюджетов этих внебюджетных фондов и представляют­ся Правительству РФ для последующего внесения в Государст­венную Думу РФ (ст. 145 БК РФ). Одновременно Правительство РФ утверждает проект федерального закона о федеральном бюджете для внесения его в Государственную Думу (п. 9 ст. 184 БК РФ).

На уровне субъектов РФ правления территориальных фондов обязательного медицинского страхования составляют проекты бюджетов этих фондов для последующего их внесения в законода­тельные (представительные) органы власти субъектов РФ.

Бюджетная классификация

Составление и исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с бюджетной класси­фикацией.

Бюджетная классификация — это группировка доходов и рас­ходов бюджетов, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов.

Бюджетная классификация необходима для того, чтобы обес­печить сопоставимость показателей бюджетов всех уровней. Иначе говоря, — для того, чтобы в бюджетах разного уровня бюд­жетной системы можно было легко найти расходы, выделяемые на одни и те же цели, или доходы, поступающие из одного и того же источника.

Бюджетная классификация имеет очень важное значение в бюджетном процессе, а точнее — на стадии составления и испол­нения бюджетов. Именно" на этих стадиях бюджетного процесса возникает необходимость сопоставления показателей различных доходов и расходов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ; бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

В силу значимости бюджетной классификации для бюджетно­го процесса ее понятие и состав определены в БК РФ (ст. 18—27) и конкретизированы в Федеральном законе «О бюджетной класси­фикации Российской федерации» от 15 августа 1996 г. с измене­ниями и дополнениями'.

Бюджетная классификация включает:

— классификацию доходов бюджетов РФ;

— функциональную классификацию расходов бюджетов РФ;

— экономическую классификацию расходов бюджетовРФ;

— классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ;

классификацию источников внешнего финансирования де­фицита федерального бюджета;

— классификацию видов государственных внутренних долгов РФ, субъектов РФ и муниципальных образований;

— классификацию видов государственного внешнего долга РФ и государственных внешних активов РФ;

— ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.

Из всех вышеперечисленных видов бюджетной классификации РФ едиными для бюджетов всех уровней бюджетной системы являются:

а) классификация доходов бюджетов РФ; б) функцио­нальная классификация расходов бюджетов РФ; в) экономическая классификация расходов бюджетов РФ; г) классификация ис­точников финансирования дефицитов бюджетов РФ. Эти классификации утверждаются федеральным законом.

Классификация доходов бюджетов Российской Федерации основана на подразделении конкретных видов доходов по источникам и способам их получения (ст. 20 БК РФ). Например, такие доходы бюджета, как налоги на имущество, подразделяются по источникам их получения на налог на имущество физических лиц и налог на имущество предприятий, а по спосо­бам их получения — на налог на имущество, переходящее в порядке наследования или дарения, налог на операции с ценными бумагами. В данном случае источником получения дохода в бюджет является имущество физических лиц и предприятий, а способами получения — операции с ценными бумагами и сделки по переходу имущества в порядке наследования или дарения. Расходы бюджетов всех уровней бюджетной системы, прежде всего, классифицируются функционально, ведомственно и экономически.

Функциональная классификация расходов бюджетов является группировкой расходов по основным функциям государства, например, выделяются расходы на национальную оборону, международную деятельность, правоохранительную деятельность и т.д. функциональная классификация имеет несколько уровней: разделы, подразделы, статьи, а также виды расходов бюджета.

Ведомственная классификация расходов бюджета является группировкой расходов, отражающей распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств бюджетов.Она ут­верждается по каждому бюджету.

Перечень главных распорядителей средств федерального бюд­жета, утверждается федеральным законом (ст. 24 БК РФ). В соот­ветствии с федеральным законом «О бюджетной классификации Российской Федерации» главными распорядителями расходов федерального бюджета, в частности, являются: Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство энергети­ки РФ, Министерство путей сообщения РФ и др.

Расходы федерального бюджета по главным распорядителям средств федерального бюджета утверждаются федеральным зако­ном о федеральном бюджете на очередной финансовый год (ст. 24 ВК РФ). В частности, на 2001 г. они утверждены в Приложении № 1 к федеральному закону «О федеральном бюджете на 2001 год», которое называется «Ведомственная структура расхо­дов федерального бюджета на 2001 год».

Перечень главных распорядителей средств бюджетов субъек­тов РФ, распорядителей средств местных бюджетов утверждается соответственно органом исполнительной власти субъекта РФ, ор­ганом местного самоуправления (ст. 25 БК РФ).

Экономическая классификация расходов бюджетов Россий­ской федерации является группировкой расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы по их экономическому содер­жанию (ст. 22 БК РФ). Экономическая классификация предпо­лагает подразделение всех расходов на текущие и капитальные. В рамках этих групп расходов выделяются различные подгруп­пы расходов: закупки товаров и оплата услуг, субвенции, суб­сидии, трансферты и т.д. В конечном итоге, в экономической классификации все расходы дробятся по элементам затрат, т.е. направляются на оплату труда, на капитальный ремонт, на ко­мандировки и т.д.

Классификация источников финансирования дефицитов бюд­жетов РФ является группировкой заемных средств, привлекае­мых Российской Федерацией, субъектами РФ и органами местно­го самоуправления для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов (ст. 23 БК РФ).

Законодательные (представительные) органы субъектов РФ и органы местного самоуправления могут детализировать объекты бюджетной классификации Российской Федерации, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классифи­кации РФ.