Типология межбюджетных отношений

№п/п	Модель межбюджетных отношений	Содержание межбюджетных отношений
	Советская	Единый бюджет, сложенный по принципу матрешки Вышестоящие органы власти утверждали нижестоящие бюджеты, в итоге получался государственный бюджет СССР Расходы расписывались сверху донизу, изменить что-то на местах было нельзя. Каждому бюджету приписыва­лись доходы, покрывающие утвержденные потребности. Нормативы отчислений от налогов в бюджеты террито­рий индивидуальные (от 2 до 100% налога с оборота). Ес­ли кому-то не хватало 100% собранных налогов, то из вы­шестоящего бюджета давали индивидуальную дотацию. Ни о какой бюджетной самостоятельности региональных и местных властей не могло быть и речи Эффективность межбюджетных отношений была низ­кой — ни у кого не было стимулов к увеличению доходов и рационализации расходов, постоянно нарастала нагруз­ка на бюджет самого высокого уровня, который рано или поздно рушился. Социальная справедливость, несмотря на лозунги, не обеспечивалась
	Китайская	Вариант советской модели с элементами «одноканаль-ной» системы Налоги собираются региональными властями, центр оп­ределяет (частично по формулам, но в основном по дого­воренности), кому сколько оставить. Практикуются зада­ния по перечислению налоговых платежей в централь­ный бюджет. В дела провинций, справляющихся с зада­нием, никто особо не вмешивается. В принципе такая модель совместима с экономическим ростом в наиболее развитых или получивших привиле­гии регионах. Однако стимулов для рационального ис­пользования бюджетных средств нет (коррупция, кумов­ство, сращивание госаппарата с бизнесом, торг вокруг бюджетных ресурсов). Социальная справедливость не обеспечивается (перераспределение между провинциями незначительное)

Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

Глава 9. Межбюджетные отношения

Продолжение табл. 9.1

Окончание табл. 9.1

№ п/п	Модель межбюджетных отношений	Содержание межбюджетных отношений
	Американская	Классический бюджетный федерализм Федерация, штаты и муниципалитеты имеют собствен­ные «непересекающиеся» налоги и даже автономные на­логовые службы. Отчислений от федеральных налогов в бюджеты штатов нет. Сколько собрал — все твое, никто не отберет. Хочешь жить лучше — повышай ставки, вводи новые налоги или выпускай облигации, но денег из цен­тра не проси. Финансовая помощь распределяется в ос­новном в виде целевых субвенций по формулам (торг уместен на стадии их конструирования, но не исполне­ния). Цели определяются исходя из общенациональных приоритетов Самая высокая экономическая эффективность. Социальная справедливость — выше, чем в советской и китайской моде­лях, но ниже чем в канадской и германской Объем перераспределения финансовых ресурсов относи­тельно невелик, межрегиональные контрасты довольно значительны. Спасают общефедеральные социальные программы и мобильность населения (не понравилось — уехал в другой штат)
	Канадская	Социально ориентированный вариант американской мо­дели Налоги частично «непересекающиеся», но есть и общие. При разделении налоговых поступлений широко приме­няется метод «достраивания» ставок: провинции и муни­ципалитеты имеют право добавлять свои ставки к базо­вой федеральной ставке. Разнообразные и весьма изо­щренные схемы выравнивания бюджетной обеспеченно­сти Близкое к оптимальному сочетание экономической эф­фективности и социальной справедливости. Многие эле­менты (достраивание ставок, схемы выравнивания) мо­гут быть адаптированы к российским условиям
	Германская	Бюджетная система базируется на «общих» налогах, по­ ступления от которых распределяются между всеми ее уровнями. При этом осуществляется их частичное пере­ распределение (т. е. имеет место дифференциация норма­ тивов отчислений) так, чтобы сократить разрыв между «богатыми» и «бедными» землями. Прямая финансовая помощь из вышестоящих бюджетов относительно неве­ лика, но зато есть многочисленные и весьма крупные фе­ деральные и совместные программы регионального раз­ вития. Расходные полномочия распределены в соответст­ вии с принципами «классического» бюджетного федера­ лизма _____

№ п/п	Модель межбюджетных отношений	Содержание межбюджетных отношений
		Воплощение идеологии «кооперативного» федерализма Обеспечивается социальная справедливость, но за счет некоторого ущерба экономической эффективности Все множество возможных решений сводится к опреде­ленному сочетанию тех или иных элементов этих моде­лей. Результатом может стать либо нежизнеспособная компиляция, либо принципиально новая модель меж­бюджетных отношений

Среди представленных в табл. 9.1 моделей для Российской Федера­ции интерес представляют американская, канадская и германская моде­ли. Первые две иногда называют конкурентными, а германскую — коо­перативной моделью бюджетного федерализма.

Американская модель.Прежде всего следует иметь в виду, что соз­дание федерации в США шло путем объединения суверенных государ­ственных образований в одно целое. При этом штаты добровольно пере­давали отдельные полномочия федеральному центру¹. Современная вы­соко децентрализованная бюджетная система США включает феде­ральный бюджет, бюджеты 50 штатов, более 80 тыс. местных бюджетов (графств, муниципалитетов, тауншипов (поселков в сельской местно­сти), школьных и специальных дистриктов (округов). При этом: а) сфе­ры компетенции федеральных властей и штатов разграничены; б) каж­дый уровень государственных финансов (федерация, штаты, местные органы) самостоятельно составляет и утверждает свой бюджет, разраба­тывает и осуществляет налоговую политику, управляет долгом; в) бюд­жеты штатов не входят в федеральный бюджет, а местные бюджеты — в бюджеты штатов; г) местное самоуправление не включается в систему государственной власти.

Основным источником доходной части бюджета являются налого­вые поступления. Одна из особенностей налоговой системы и системы государственного регулирования в США состоит в том, что некоторые виды налогов взимаются на всех трех уровнях, другие — лишь на одном (или двух) уровнях. За федеральными органами закреплены расходы общенационального значения (на военные цели и международные дела; на финансовую поддержку каких-либо отраслей и секторов националь­ного хозяйства; на содержание федерального государственного аппара­та; на управление федеральным государственным долгом и т. д.). На до­лю властей штатов и местных органов приходится значительная часть

В Российской Федерации процесс развития федерализма связан с передачей от­дельных полномочий от федерального центра субъектам федерации. При этом имеет место индивидуальный подход в передаче полномочий ряду субъектов федерации.

Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

глава 9. Межбюджетные отношения

государственных расходов, связанных с финансированием социальных нужд местного хозяйства, административного аппарата. При этом феде­ральные налоги едины и обязательны для всех жителей страны, в то время как местные налоги территориально различаются.

В доходах федерального бюджета преобладают прямые налоги, в дохо­дах штатов — косвенные, в доходах местных органов власти — поимущест­венные налоги. Структура доходной части бюджета каждого из уровней обладает существенными отличиями: 1) для федеральных налогов харак­терна прогрессивная шкала, поэтому основное бремя их уплаты ложится на наиболее обеспеченные слои населения; 2) местные налоги имеют пло­скую или в некоторых случаях регрессивную шкалу, что способствует бо­лее равномерному участию жителей той или иной территории в формиро­вании доходной части ее бюджета [Финансовые системы, с. 32].

К основным федеральным налогам США относят индивидуальный подоходный налог и налог на прибыль корпораций. В совокупности они обеспечивают свыше 50% совокупного дохода федерального бюджета. К особенностям индивидуального подоходного налогообложения в США относят: а) прогрессивный характер налогообложения; б) дис­кретность налоговых отчислений — каждая более высокая ставка при­менима лишь к строго определенной части облагаемой суммы; в) регу­лярное изменение в законодательном порядке ставок налогообложения; г) универсальность обложения — при равенстве сумм дохода действуют одинаковые налоговые ставки; д) наличие большого количества целе­вых скидок, льгот и исключений; е) обособленность от налоговых сбо­ров отчислений в фонды социального обеспечения; ж) фиксированный минимальный уровень индивидуальных доходов, не подлежащих нало­гообложению [Финансовые системы, с. 34].

Штаты США обладают широкими налоговыми полномочиями, име­ют право вводить такие же прямые налоги, как и на уровне федерации, определять ставки и базу налогообложения. Одним из основных источ­ников доходов штатов является налог на продажи. Муниципалитеты США имеют разный уровень доступа к поступлениям от местных нало­гов, поскольку на их взимание требуется получать разрешение штатов. Источниками доходов местных бюджетов является: налог на недвижи­мость, налог на продажи, различные сборы и иные виды поступлений.

С 1988 г. механизм бюджетного самофинансирования был дополнен системой финансирования федеральных целевых программ, осуществляе­мой в форме целевых трансфертов, предоставляемых преимущественно на условиях встречного финансирования. Финансовая помощь штатам в на­чале XXI в. составляла порядка 23% от общего объема доходов штатов и порядка 6% в составе доходов бюджетов местных органов власти. Фи­нансовая помощь федерального центра де-факто превратилась в средство прямого контроля федерации за финансовой политикой штатов и местных органов власти. В настоящее время в США реализуется более 500 целевых федеральных программ финансирования нужд штатов и графств.

Германская модель.Особенностью этой модели бюджетного федера­лизма принято считать ее ориентацию на создание одинаковых условий лсизни для всей нации и обеспечение на федеральном уровне наиболее важных приоритетов: законодательной функции, распределения финан­совых ресурсов и формирования основных направлений политики в той или иной области. X. Зиберт, определивший федерализм в Германии как переговорный федерализм, когда все стороны каждый раз собираются и договариваются, в том числе о разделении доходных источников и рас­ходных обязательств, отметил следующий его существенный недоста­ток — компромисс на переговорах между центром и регионами всегда достигается за счет ущемления интересов будущих поколений, не прини­мающих участия в этих переговорах¹. По мнению экспертов, коренное отличие германского кооперативного федерализма от американского конкурентного федерализма заключается в обеспечении единства стан­дартов жизни, процедуры расщепления доходов и природе самофинанси­рования межземельного выравнивания. В табл. 9.2 представлены сравни­тельные характеристики конкурентного (на примере США) и коопера­тивного федерализма (на примере Германии).

Таблица 9.2 Сопоставление конкурентного и кооперативного федерализма

Элемент сравнения	Конкурентный федерализм (США)	Кооперативный федерализм (ФРГ)
Распределение полномочий	Четкое разграничение полномочий, автономия федерации и регионов друг от друга	При формально четком разграниче­нии полномочий центр нередко вме­шивается в дела регионов, часто ис­пользуется принцип «совместного ре­шения». Центр при осуществлении своих полномочий вынужден считать­ся с интересами регионов, а регионы должны придерживаться федераль­ных норм и стандартов
Налоговая система	Каждый регион имеет пра­во устанавливать и соби­рать собственные налоги	Унифицированная система установ­ления и взимания налогов
Бюджетные расхо­ды	Каждый регион само­стоятельно определяет направления расходова­ния средств	При расходовании средств региональ­ные власти должны гарантировать со­ответствие социальным стандартам, финансировать обязательства, уста­новленные федеральным центром
Роль межбюджет­ных трансфертов	Небольшая доля меж­бюджетных трансфер­тов в доходах субъектов федерации	Значительная доля межбюджетных трансфертов в доходах субъектов фе­дерации

¹ Зиберт X. Эффект кобры: как можно избежать заблуждений в экономической по­литике / пер. с нем. В. Брун-Цеховой; ред. Е. Мохова. М.: Новое изд-во, 2005. С. 76.

Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

Глава 9. Межбюджетные отношения

Окончание табл. 9.2

Элемент сравнения	Конкурентный федерализм (США)	Кооперативныйфедерализм (ФРГ)
	Отсутствуют (мини­мальны) дотации на вы­равнивание уровня бюд­жетной обеспеченности Отсутствует финанси­рование федеральных мандатов в силу отсутст­вия самих федеральных мандатов	Большая значимость проблемы фи­нансового выравнивания — как гори­зонтального, так и вертикального; мо­гут существовать трансферты, выде­ляемые богатыми территориями бед­ным непосредственно, без участия федерального центра Значительные объемы финансирова­ния федеральных мандатов и(или) острая проблема нефинансируемых федеральных мандатов
Ограничения суб­национальных за­имствований, уста­новленные феде­ральным центром	Отсутствуют	Существуют жесткие ограничения
Политическая сис­тема	Правительства (феде­ральное и региональ­ные) формируются при поддержке большинства	Правительства (федеральные и регио­нальные) формируются на основе коалиций

Источник информации: Назаров В. Эволюция моделей федерализма — россий­ский и зарубежный опыт: Регионалистика.ги. Институт региональной поли­тики // <http://regionalistica.ru/library/articles/nazarov/>.

Бюджетная система Германии включает: бюджет федерации, специ­альные правительственные фонды, бюджеты 16 земель, бюджеты более 10 тыс. общин. В Конституции страны закреплено существование двух уровней государственной власти — федерации и земель (членов федера­ции). Общины, не образуя третьего уровня, являются частью земель, в свя­зи с чем самоуправление общин носит ограниченный характер [Финансо­вые системы, с. 85]. Первоосновой федеративного устройства Германии следует рассматривать принцип субсидиарное™ в распределении компе­тенции между федераций и землями: в Конституции подчеркивается, что осуществление государственных полномочий является делом земель.

В формировании доходов бюджетов с 1977 г. особую роль выполня­ет налоговая политика, основанная на принципах, заложенных еще Л. Эрхардом¹: 1) налоги должны быть по возможности минимальными;

¹ Людвиг Эрхард (1897—1977) — видный германский экономист и государствен­ный деятель, бывший министр хозяйства и федеральный канцлер ФРГ (1963—1966). Эрхард выступал за свободные рыночные отношения, которые требовали высокой са­мостоятельности хозяйствующих субъектов, общин, земель, что, по его мнению, несо­вместимо с жесткой централизацией финансовых ресурсов. Эрхард признавал весьма справедливыми пожелания всех граждан и хозяйствующих кругов снижать налоговое бремя.

2) величина налогов должна находиться в соответствии с объемом ока­зываемых государством услуг; 3) налоги не должны препятствовать конкуренции; 4) налоги должны соответствовать структурной полити­ке; 5) налоги должны обеспечивать справедливое распределение дохо­дов в обществе; 6) налоговая система должна исключать двойное нало­гообложение; 7) при налогообложении должна учитываться целесооб­разность взимания налога.

В соответствии с объектом налогообложения налоговое законода­тельство Германии выделяет следующие налоги: налоги на собствен­ность (налоги на доходы — подоходный налог и налог на прибыль кор­пораций; налоги на имущество — налог на наследство, налог на земель­ный участок, налог на транспортные средства и др.); налоги на обраще­ние (косвенные налоги — НДС, налог на страховые операции); налоги на потребление (акцизы). Налоги Германии¹ делятся на общие² (рас­пределяются между бюджетами всех уровней), федеральные, земель­ные, местные и пошлины (один из источников формирования бюдже­тов Евросоюза).

Сложное многоступенчатое распределение совокупных налоговых поступлений между звеньями бюджетной системы является наиболее характерной особенностью налоговой системы Германии. Все налоги, поступающие в сводный бюджет, разделяются на две группы: 1) закреп­ленные за соответствующим административно-территориальным зве­ном (собственные налоги)³; 2) распределяемые по установленным нор­мам между федерацией, землями и общинами (общие налоги).

Основные виды доходов в Германии — прогрессивный налог на до­ходы физических лиц, налог на прибыль корпораций, НДС, промысло­вый налог, налог на имущество, поземельный налог, акцизы. В случае дефицита поступлений для покрытия расходов земли с 1969 г. получа­ют дополнительные федеральные перечисления — не имеющие целево­го характера трансферты, которыми бюджетополучатели могут свобод­но распоряжаться.

Для германской модели кооперативного федерализма доходная часть бюджетов всех уровней формируется преимущественно за счет за­конодательно определенных отчислений (долей) от федеральных нало­гов. Основной принцип заключается в дифференциации преимущест­венно федеральных (республиканских, государственных) налогов по

¹ Особенности германской модели кооперативного федерализма: совместные на­
логи формируются в соответствии с принципом «один налог — три бюджета»; совмест­
ное регулирование расходов; «финансируемые мандаты»; сильное выравнивание; огра­
ничения заимствований; помощь кризисным регионам.

² К общим налогам относятся: налог на заработную плату, прямой подоходный на­
лог, налог с доходов корпораций, непрямой подоходный налог с дивидендов и процент­
ных прибылей, НДС.

К собственным налогам земель относятся: транспортный налог, налог наследст-^ва; к собственным местным налогам — налог на недвижимость, местный предпринима­тельский налог и др.

318 Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

Глава 9. Межбюджетные отношения 319

доходным частям относительно самостоятельных территориальных бюджетов. Так, федеральные налоги поступают в разных пропорциях в федеральный бюджет, в бюджеты субъектов федерации (земель и го­родов), в местные (муниципальные, коммунальные) бюджеты. Доход­ные части всех уровней бюджетов в значительной части формируются за счет федеральных налогов и федеральной финансовой помощи, и лишь малая часть доходной части территориальных бюджетов — за счет местных и земельных налогов.

Спецификой бюджетной системы Германии является наличие сложного механизма вертикального и горизонтального выравнивания, закрепленного в Конституции страны. Главный инструмент вертикаль­ного выравнивания — распределение поступлений от НДС между феде­ральным и совокупным бюджетом земель. Для горизонтального вырав­нивания используются прежде всего общие налоги, направляемые в бюджеты земель¹. Особое значение придается выравниванию налого­вого потенциала земель с помощью системы горизонтальных трансфер­тов. Современная германская модель кооперативного бюджетного фе­дерализма ориентирована на партнерство и активную политику феде­рального центра по вертикальному и горизонтальному выравниванию территориальных образований, где бюджетная обеспеченность² меньше среднего уровня.

Финансовые взаимоотношения федерации и общин незначитель­ны — необходимую помощь общины получают в основном из бюджетов земель. Если собственных доходов после финансового выравнивания оказывается недостаточно, общины имеют право на получение общих дотаций и целевых субсидий: общие дотации выступают в качестве ком­пенсации недостатка налоговых поступлений, целевые субсидии имеют строго определенное назначение: значительная их часть идет на финан­сирование капиталовложений; гранты для покрытия разницы доходных и расходных показателей (сумма финансовой помощи определяется на основе разницы размеров собственных доходов и расходов нижестоя­щих бюджетов или на основе определения стандартных уровней расхо­дов нижестоящих бюджетов вне зависимости от налогового потенциала данной территории).

Расходные полномочия между всеми уровнями власти в Германии распределены в соответствии с принципами классического бюджетного федерализма. Система бюджетного налогового выравнивания возмож­ностей в Германии вызывает действие разнонаправленных, порою спор-

¹ НДС распределяется следующим образом: 75% (от 44%-ной доли земель в дохо­
де) распределяется с учетом численности населения, т. е. в расчете на душу населения,
а 25% — в зависимости от экономического потенциала земли, эта часть идет в фонд суб­
сидирования бедных. Кроме того, 2% дохода от части НДС, поступающего в федераль­
ный бюджет, используется в виде дополнительных субсидий землям с низким уровнем
налоговых доходов.

² Бюджетная обеспеченность — доля собственных доходов в общих расходах бюд­
жетов регионов.

ных, стимулов. Экономически сильные земли не очень-то заинтересова­ны укреплять свою налоговую базу или преследовать лиц, уклоняю­щихся от налогов, так как значительные суммы фактически собствен­ных доходов через федеральное правительство перечисляются в финансово слабые земли. В то же время необходимо отметить, что все решения, принимаемые в Германии по общим задачам, включают в себя категорическое требование необходимости достижения консенсуса. Достижение его обеспечивается требованием основного Закона Герма­нии (Конституции) о необходимости установления по всей стране еди­нообразных условий жизни населения.

С 1 января 2005 г. в Германии вступил в силу Закон о бюджетном вы­равнивании. В основу этого Закона положено содействие инвестициям в новые земли, а также новый подход к установлению земель, имеющих право на получение субсидий, и земель, обязанных их выплачивать. Дан­ный подход основывается на сравнении финансового потенциала земель с учетом особых факторов, таких, как количество жителей, объемы затрат на содержание морских портов и т. д. Обязанность предоставления суб­сидий, равно как и право на их получение, зависит от того, насколько фи­нансовый потенциал той или иной земли отклоняется от среднего для всех земель его значения. Процентные ставки от сумм, предназначенных для осуществления выравнивающих выплат, и процентные ставки для земель-получателей устанавливаются с таким расчетом, чтобы суммы выплат и субсидий совпадали [Финансовые системы, с. 112].

Германская модель бюджетного федерализма создала высокую сте­пень однородности региональных общественно полезных услуг для на­селения. Использование ее позволило в короткие сроки за счет массив­ных трансфертов в земли Восточной Германии создать современную со­циальную инфраструктуру, продвинуть вперед предпринимательство и, что очень важно, стабилизировать общественную жизнь. Система бюд­жетного федерализма в Германии, а также способы и приемы бюджет­ного выравнивания находятся в постоянном реформировании и совер­шенствовании.

Канадская модель.В значительной степени эта модель напоминает американскую. Провинции вправе принимать законы по всем регио­нальным и местным вопросам, они самостоятельно определяют собст­венную налоговую политику. В Канаде есть как общие, так и индивиду­альные налоги для каждого уровня власти. На федеральном уровне важнейшими канадскими налогами являются личный подоходный на­лог, налог с доходов корпораций, а также налог на добавленную стои­мость. Провинции и муниципалитеты имеют право добавлять свои ставки к базовой федеральной ставке общих налогов. В Канаде отсутст-^вУет единая система сбора налогов. Это относится прежде всего к лич­ному подоходному налогу, налогу на доходы корпораций. Так, провин­ция Квебек самостоятельно собирает и распоряжается своей частью личного подоходного налога. В то же время в канадской модели бюд-

320 Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

глава 9. Межбюджетные отношения

жетного федерализма в отличие от американской важную роль играют процессы повсеместнбТо выравнивания социально-экономических ус­ловий жизнедеятельности населения. Это задача как общенациональ­ных, так и провинциальных органов власти Канады. Однако размеры трансфертов на выравнивание финансовых возможностей бюджет-но-слабым провинциям меньше, чем в Германии. Критерием выделения трансфертов в Канаде служит степень отставания финансовой обеспе­ченности провинций от средненационального расчетного уровня.

Выводы.Несмотря на ряд существенных различий в системах бюд­жетного федерализма иностранных государств, в них существуют об­щие закономерности, которые целесообразно учитывать при развитии бюджетно-налоговых отношений между федеративным центром и субъ­ектами федерации. К их числу можно отнести следующие. Во-первых, разграничения предметов ведения и компетенций должны быть осуще­ствлены таким образом, чтобы они не пересекались друг с другом на разных уровнях власти. Во-вторых, региональные органы власти, отве­чающие за выполнение конкретных программ, должны иметь собствен­ные финансовые источники для их реализации. При выполнении зада­ний нижестоящими органами власти по поручению вышестоящих вла­стей им необходимо выделение соответствующих ресурсов для осуще­ствления этих заданий с учетом объема работ и затрат. В-третьих, взаимная ответственность по предметам ведения должна быть сведена до минимума. В противном случае возникает сложная система взаимо­отношений, которая оборачивается громоздкостью администрирова­ния, перекладыванием ответственности за принятие решений друг на друга. В-четвертых, необходимо разъединять политические и админи­стративные отношения, устанавливать четкие границы административ­ной власти и финансовой компетенции. В-пятых, налоговая политика должна давать возможность различным уровням бюджетной системы извлекать свою долю доходов от экономического развития предпри­ятий, регионов. При этом субъекты федерации должны обладать пра­вом определения объемов бремени, который хотели бы возложить на налогоплательщиков в пределах своей юрисдикции.